法窗 | 国有建设用地使用权出让合同的法律性质
国有建设用地使用权出让合同的法律性质究竟是民事合同还是行政协议，由于没有立法对此进行专门明确规定，截至目前，无论是理论界还是实务界，甚至最高院民事审判庭和行政审判庭之间，均没有形成统一认识。但国有建设用地使用权出让合同的定性，直接影响合同效力的认定、合同履行、合同解除以及解除纠纷的处理等。因此，探讨国有建设用地使用权出让合同的法律性质具有重要的实践意义。
为便于和大家更好地就国有建设用地使用权出让合同相关问题进行探讨，永嘉信律师结合多年土地法律服务经验，就国有建设用地使用权出让合同相关问题撰写系列文章，以期能够对大家实务工作有所帮助，分别为：
1. 国有建设用地使用权出让合同的法律性质；
2. 国有建设用地使用权出让合同的效力认定；
3. 国有建设用地使用权出让合同的解除及处理原则；
4. 国家收回国有建设用地使用权的性质及处理原则。
1. 民事合同
根据《民法典》第四百六十四条第一款规定，民事合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。
2. 行政协议
行政协议是《行政诉讼法》2014年修订时明确提出的，修订后的《行政诉讼法》自2015年5月1日起施行。因此，在2015年5月1日之前，国有建设用地使用权出让合同在司法实践中基本上均被认定为民事合同进行审理，在2015年5月1日之后，随着行政协议在立法上的明确提出，国有建设用地使用权出让合同是属于民事合同还是行政协议被广泛讨论。
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条规定，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的合同。
根据定义可以看出，相较于民事合同的平等性和合意性，行政协议具有明显的行政性，即签订目的为实现行政管理或者公共服务目标，协议内容具有行政法上的权利义务。行政协议的行政性赋予了行政机关行政优益权，具体体现在行政机关对行政协议履行的指导与监督；在法定条件下，解除或者变更行政协议；在协议相对方拒绝履行或者不按照协议履行时，强制执行或进行行政处罚。
3. 国有建设用地使用权出让合同
1. 认为国有建设用地使用权出让合同属于民事合同的相关规定
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2020〕17号）规定：为正确审理国有土地使用权合同纠纷案件，依法保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，制定本解释。一、土地使用权出让合同纠纷......
《最高人民法院关于印发修改后的<民事案件案由规定>的通知》（法〔2020〕347号）规定：第四部分合同、准合同纠纷：86. 建设用地使用权合同纠纷：（1）建设用地使用权出让合同纠纷。
2. 认为国有建设用地使用权出让合同属于行政协议的相关规定
认为国有建设用地使用权出让合同属于民事合同的最高院判例 | 认为国有建设用地使用权出让合同属于行政协议的最高院判例 |
内蒙古金盛国际家居有限公司、呼和浩特市自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷案 裁判观点：案涉《国有建设用地使用权出让合同》，虽然该合同一方签订主体为呼市资源局，但金盛公司在签订过程中并不受单方行政行为的强制，双方在签订过程中主要遵循的是平等、自愿、有偿原则。同时，《中华人民共和国物权法》第一百三十八条规定，“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同”；《民事案件案由规定》亦在第四部分合同、无因管理、不当得利纠纷项下合同纠纷中规定了建设用地使用权出让合同纠纷；而《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》并未明确将国有建设用地使用权出让合同纳入行政协议的范围。因此，根据上述法律和司法解释的规定，当事人认为案涉《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同，并据此主张权利，具有法律依据，本院予以支持。 | 辽宁省葫芦岛市自然资源局、葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司资源行政管理：其他（资源）再审审查与审判监督行政裁定书 裁判观点：依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。原审法院认定，鸿亿公司与葫芦岛市资源局于2011年7月签订的案涉合同是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，符合法律规定。 |
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我们认为：将国有建设用地使用权出让合同认定为民事合同更有利于规范土地出让人和受让人之间的权利义务关系
根据国有建设用地使用权出让合同、民事合同、行政协议定义，结合最高人民法院相关司法解释规定，我们认为，将国有建设用地使用权出让合同认定为民事合同更有利于规范土地出让人和受让人之间的权利义务关系。
主要理由如下：
1. 根据《民法典》规定，建设用地使用权属于用益物权，那么自然资源行政主管部门代表国家签订国有建设用地使用权出让合同实质上是作为土地所有权人，通过让与对国有建设用地占有、使用、收益的权利来实现所有者的权益。签订合同的目的是通过让与国有建设用地的用益物权获取土地出让金，符合民事法律行为特征。因此，将国有建设用地使用权出让合同认定为民事合同，更有利于规范土地出让人和受让人之间的权利义务关系。
2. 若将国有建设用地使用权出让合同认定为行政协议，出让人基于行政优益权，可单方变更、解除合同，不利于保障受让人的自主权和积极性，而将国有建设用地使用权出让合同认定为民事合同，民事合同强调双方平等、合意，更有利于保证合同和土地使用权的稳定性。
3. 司法实践中，涉及合同纠纷类型众多，如合同订立、缔约过失、效力认定、隐名合同、合同变更、合同履行、合同终止、合同解除、违约责任等，但行政诉讼并不能处理涉及合同的所有纠纷，大部分争议纠纷本身并不涉及行政行为，不适合通过行政诉讼解决，而将国有建设用地使用权出让合同认定为民事合同，将国有建设用地使用权出让合同纠纷纳入民事诉讼受案范围则有助于更好地化解纠纷。
4. 自然资源行政主管部门具有国有建设用地所有权人代表和土地行政管理者双重身份，但根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”及第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订”之规定可知，其在签订国有建设用地使用权出让合同时是以土地所有权人代表身份去签订的，不是以行政管理者身份去签订的，合同签订双方处于平等的法律地位，不存在管理与被管理的法律关系，该合同是平等民事主体之间的一种民事法律行为，应认定为民事合同。
5. 虽然国有建设用地使用权出让合同涉及少部分土地行政管理内容，如闲置土地处置、因公共利益需要收回国有土地使用权，但该部分内容只是自然资源行政主管部门为了保证国有建设用地使用权的及时有效利用，避免浪费，在合同中对受让人予以警示，该内容的实现并不依赖于该合同，而是另行通过自然资源行政主管部门严格依据《土地管理法》《闲置土地处置办法》规定的条件和程序作出相应的行政决定来实现，与该合同无关。
6. 虽然该国有土地在前期征收、收回环节中系基于公共利益，但是在出让环节，该国有建设用地使用权出让合同签订目的核心和实质是土地使用权和土地出让金的等价交换，而非实现公共利益。该公共利益实现只是受让方通过有偿方式取得国有建设用地使用权后，按照合同约定有效利用后产生的部分结果，而非目的。且对于受让方来讲，合同签订直接目的是通过支付土地出让金获得国有建设用地使用权，最终目的是通过对国有建设用地使用权有效利用来获取更多的经济利益。因此，国有建设用地使用权出让合同签订目的不符合行政协议定义特征。
7. 国有建设用地使用权出让合同示范文本规定的争议解决方式为民事纠纷解决方式。《国土资源部、国家工商行政管理总局关于发布<国有建设用地使用权出让合同>示范文本的通知》（国土资发〔2008〕86号）第四十条：因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第项约定的方式解决：（一）提交 仲裁委员会仲裁；（二）依法向人民法院起诉。
8. 民事关系基本法《民法典》规定表明国有建设用地使用权出让合同是受民法典所调整的民事合同。《民法典》第三分编用益物权第三百四十八条明确规定，通过招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采用书面形式订立建设用地使用权出让合同。
9. 在近几年的司法审判工作中，国有建设用地使用权出让合同纠纷案件更多被纳入民事案件受理范围。
作者/ 张旭东 严美琪编辑/ 苏苏
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