城市更新 | 国有建设用地使用权出让合同的解除及处理原则
为便于和大家更好地就国有建设用地使用权出让合同相关问题进行探讨，永嘉信律师结合多年土地法律服务经验，就国有建设用地使用权出让合同相关问题撰写系列文章，以期能够对大家实务工作有所帮助，分别为：1. 国有建设用地使用权出让合同的法律性质；2. 国有建设用地使用权出让合同的效力认定；3. 国有建设用地使用权出让合同的解除及处理原则；4. 国家收回国有建设用地使用权的性质及处理原则。本文为第三期。
具体到国有建设用地使用权出让合同，实务中，国有建设用地使用权出让合同的常见解除事由有以下几种：一是土地受让方未在约定期限内足额支付土地使用权出让金而解除；二是土地出让方未按合同约定提供出让土地的使用权而解除；三是土地受让方擅自改变出让合同约定的土地用途而解除。除此之外，还有因不可抗力、使用期限届满，因公共利益、闲置土地等国家收回国有建设用地使用权而解除合同的情形。限于文章篇幅，本文主要聚焦于上述三种常见解除情形。
01
土地受让方未在约定期限内足额支付土地使用权出让金而解除合同—
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。在国有建设用地使用权出让合同中，受让方支付土地使用权出让金是其应当履行的合同主要义务，受让方未按时、足额支付土地使用权出让金将会导致订立国有建设用地使用权出让合同的目的无法实现，此时，出让方市、县人民政府自然资源主管部门有权依据法律规定或合同约定解除合同，并可请求违约赔偿。
此处需注意两点：第一，支付土地使用权出让金的期限和方式如何确定。国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条对出让金支付期限进行了明确，要求土地使用者必须在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金，即土地使用者须在签订土地使用权出让合同后六十日内一次性付清土地出让金。原国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有建设用地使用权出让合同示范文本》第十条规定了一次性支付出让价款和分期支付出让价款两种方式，即受让方在合同签订后六十日内，既可一次性付清土地出让价款，也可分期支付土地出让价款。实务中通常面临的问题是，合同约定的出让金支付期限往往较长，此时，为维护土地出让市场的稳定、及避免大量无效合同的出现，一般倾向于按照合同约定的出让价款支付期限来判断受让人是否构成逾期付款，体现了对当事人意思自治的尊重；
第二，违约责任应如何承担。根据《国有建设用地使用权出让合同示范文本》第三十条约定，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的 ‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库”。实务中，违约金额的具体认定是纠纷重灾区，受让方往往会主张违约责任过高，要求予以调整。法院通常会结合出让方实际受到的损失、涉案合同履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等因素，兼顾违约金的性质及合同价款已实际履行现状，综合认定逾期违约金的支付标准。02
土地出让方未按合同约定提供出让土地的使用权而解除合同—
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定，土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条规定，出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。《国有建设用地使用权出让合同示范文本》第三十七条约定“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的 ‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失”。
从上述规定可以看出，出让方提供出让土地使用权是其应当履行的合同主要义务，出让方未按合同约定提供出让土地使用权将导致订立国有建设用地使用权出让合同的目的无法实现，此时，受让方有权解除合同，并请求出让方返还土地使用权出让金，承担违约赔偿责任。
实务中，存在出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条3和第十二条4规定，土地使用权出让，必须报有批准权的人民政府批准。未经有批准权的人民政府批准，直接法律后果是出让方无法交付土地，导致国有建设用地使用权出让合同的目的无法实现。在此情形下，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第四条规定，土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。土地受让方擅自改变出让合同约定的土地用途而解除合同—
法律法规、司法解释 | 施行时间 | 内容 |
《中华人民共和国民法典》（主席令第45号） | 2021年1月1日 | 第三百五十条 【土地用途限定规则】建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。 |
中华人民共和国土地管理法（主席令第32号） | 2020年1月1日 | 第五十六条 建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。 第八十一条 依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。 |
《中华人民共和国城市房地产管理法》（主席令第32号） | 2020年1月1日 | 第十八条 土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。 |
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第732号） | 2020年11月29日 | 第十七条 土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。 未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。 |
最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释（法释〔2020〕17号） | 2021年1月1日 | 第六条 受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。 |
如果受让方擅自改变国有建设用地使用权出让合同约定的土地用途使用土地，一方面，出让方（市、县人民政府自然资源主管部门）作为土地所有权人代表，有权按照法律规定行使法定解除权，要求解除国有建设用地使用权出让合同；另一方面，市、县人民政府自然资源主管部门还兼具土地行政管理角色，对受让方擅自改变土地用途的，有权对其予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
1. 《中华人民共和国民法典》五百六十二条 【合同的约定解除】当事人协商一致，可以解除合同。
当事人可以约定一方解除合同的事由。解除合同的事由发生时，解除权人可以解除合同。
2. 《中华人民共和国民法典》五百六十三条 【合同的法定解除】有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。
以持续履行的债务为内容的不定期合同，当事人可以随时解除合同，但是应当在合理期限之前通知对方。
3. 《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条 县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。
4. 《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条 土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。
直辖市的县人民政府及其有关部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定。
作者/ 张旭东 严美琪
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