PPP争议解决（四）| PPP项目争议解决观察（上篇）
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为什么PPP项目领域争议频发？
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国务院国资委2021年2月28日印发的《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》中将PPP业务与低毛利贸易、金融衍生等业务划分为“高风险业务”，要求地方国有企业严格控制开展此类业务。PPP领域通过制度规范、能力建设、管理提升等举措，已经由“提量”的野蛮发展阶段进入到“提质”的科学发展阶段。但因早年较为粗犷的发展模式，PPP项目近一两年来呈现争议集中爆发的态势。整体而言，PPP领域争议频发主要有以下原因：
1. PPP项目法律关系复杂
从行为性质上看，PPP项目属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系；同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因此，PPP项目的法律关系具有天然的复杂性，适用的法律法规也涉及到民商法、行政法、经济法及社会法等各个领域。
2. PPP项目涉及主体多，项目内容较为复杂
PPP项目中，除了政府方与社会资本方以外，还包括融资方、承包商和分包方、专业运营商、原材料供应商、产品或服务购买方、保险公司以及其他参与方（例如投资、法律、技术、财务等专业服务机构）；相应地，PPP合同体系以PPP项目合同为核心，由股东协议、融资合同、建设工程合同、运营服务合同、材料等供应合同、产品采购合同、保险合同等组成。各合同的履约情况环环相扣，牵一发而动全身。
“PPP项目合同体系”，图片来源:《PPP项目合同指南（试行）》
3. 项目持续时间长
PPP项目包括项目识别、项目准备、项目执行和项目移交等阶段，项目执行阶段又可细分为项目建设和项目运营阶段，项目周期往往较长，在项目实施过程中难免遇到市场变化、不可抗力、情势变更等事件，导致社会资本方实际收益与预期收益严重偏离，进而引发履约争议。
4. 相关规范正处于完善过程中
近来年，PPP领域的监管正在逐步完善，规范化的过程也必然带来争议。例如，财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（ PPP ）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）出台后，财政部全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台的PPP项目面临了一轮又一轮集中清理退库工作，社会资本方的退出以及权利义务的调整相关问题争议频发。再比如，2020年4月15日开始施行的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》将直接影响PPP项目的绩效监控、绩效评价相关工作1，进而影响PPP合同的履行情况。02
PPP项目争议解决具有多样性与复杂性
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由于PPP合同的性质认定在理论及实践中仍存在较大争议，直接导致PPP项目的争议解决方式呈现多元化态势。常见的PPP争议解决方式包括友好协商、专家裁决、民事诉讼、商事仲裁以及行政复议或行政诉讼。民事诉讼/商事仲裁或者是行政复议/行政诉讼，已在本系列第一篇文章《PPP争议解决（一）| PPP合同性质及争议解决机制》详述。
友好协商方式通常会约定协商前置（即发生争议后，双方必须在一段特定期限内进行协商，在该期限届满前双方均不能提起进一步的法律程序）、选择协商（即将协商作为一个可以选择的争议解决程序，无论是否已进入协商程序，各方均可在任何时候启动诉讼或仲裁等其他程序）或者组建协商委员会（即在合同中明确约定由政府方和项目公司的代表组成协商委员会，双方一旦发生争议应当首先提交协商委员会协商解决。如果在约定时间内协商委员会无法就有关争议达成一致，则会进入下一阶段的争议解决程序）三种方式2。
专家裁决特指针对PPP项目中涉及的专业性或技术性纠纷，委任独立的专家进行裁决。负责专家裁决的独立专家，可以由双方在PPP项目合同中予以委任，也可以在产生争议之前共同指定。
实践中，当PPP合同的履行与预期出现偏离时，当事人往往希望优先通过“再谈判”方式予以解决，诉讼（无论是民商事诉讼或者是行政诉讼）或仲裁往往是PPP领域争议解决退而求其次的选择。《中华人民共和国民法典》第5433条、国办发〔2015〕42号文第十八项4、财金〔2018〕54号文第4条第（2）5项等均为PPP项目的再谈判提供了法律及制度空间。
但再谈判无法对合同进行实质性变更（情势变更情况除外），能否合法合规变更合同内容有赖于合同文本对再谈判机制约定的完备程度，且政府方的履约能力为财政预算所限，因此，实践中往往较难顺利通过再谈判机制实现变更合同的目的。03
PPP项目争议解决案件的整体特征
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首先，为了了解PPP项目相关争议诉讼的整体特点，对PPP项目合同体系和法律关系体系的相关诉讼案件进行检索，以Alpha作为公开司法裁判案例数库，以PPP项目有关的民事、行政案件公开裁判文书数据为基础进行展开。
PPP项目相关诉讼案件具有以下特点：
1. PPP诉讼案件呈现逐年上涨趋势（2022年数据因文书公开时间差原因，存在偏差），且主要集中在安徽省、河南省、山东省，分别占比11.41%、9.14%、7.98%，其中安徽省的案件量最多，达到865件。
2. PPP项目诉讼案件多发生于建筑业、水利、环境和公共设施管理业、科学研究和技术服务业与房地产业。
3. 相较于其他类型案件，PPP项目有关诉讼案件中，审理周期长、标的额在亿元以上的案件占比较高。
4. PPP项目相关诉讼案件，具有较高的支持比例。
其次，以2022年度PPP项目公开裁判文书数据为基础展开。
经数据清洗后共有870篇相关文书，其中民事类案件共866篇，行政类案件仅有4篇，PPP项目诉讼案件呈现以下特点：
1. PPP项目中，诉讼纠纷多为合同类纠纷（占比约82.22%），主要为：建设工程施工合同纠纷（占比约19.86%）、买卖合同纠纷（占比约14.55%）、合同纠纷（占比约8.66%）、建设工程分包合同纠纷（占比约4.97%）以及建设工程合同纠纷（占比约3.81%）。此外，在PPP项目劳动争议及劳务合同纠纷亦是主要争议类型（占比与12.82%）。
可以发现，采用诉讼途径处理PPP项目相关争议的案例，仍集中于项目建设过程中与下游分包、服务机构之间的纠纷。
2. 虽然PPP项目标的一般较大，但因PPP项目诉讼仍多集中于下游分包及服务机构等之间的合同关系，大多案件由基层法院管辖。
最后，为了更好地聚焦因PPP这一特殊项目模式下的争议特点，本文对上述数据进行了二次筛选，因PPP项目合同通常包含合作开发、投资、建设、运营等相关内容，故下篇将对PPP项目合同引发的合同类、建工类等纠纷数据进行分析。
04关于本文数据选取与清洗的特别说明—本文数据来自Alpha数据库，考虑到我国司法文书公开的实际，裁判文书的公开及上网可能存在一定的时间滞后性，本文仅以截至2023年1月30日的录入数据为基准分析，2022年的裁判文书数量可能仍会增加。笔者在分析裁判文书的过程中，发现仅以“PPP”或“政府和社会资本合作”作为关键词检索，存在大量无关的裁判文书数据，如：当事人统一社会信用代码中包含“ppp”、当事人提交PPP合同作为其身份证明文件、裁判文书中网址昵称等包含“ppp”等等可能导致统计数据错误的情形。
故文本中，结合文书常见的错误数据类型，首先对数据进行了清洗和预处理，以尽可能使得统计分析结果能够体现真实的诉讼案例情况。此外，因下篇分析将聚焦于社会资本方与政府方之间的诉讼争议特点，而对于剔除下游分包纠纷、劳务纠纷、租赁纠纷、财产损害等侵权类纠纷等其他项目模式下同样常见的纠纷类型，通过关键词检索方式进行剔除较难实现，本文系通过数据模型方式进行处理，具体裁判文书特点及争议焦点类型将在下篇呈现。
1. 关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知
财金〔2020〕13号第二十七条本指引自印发之日起30日后施行。本指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款，按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善。
2.《PPP 项目合同指南（试行）》3. 中华人民共和国民法典 第五百四十三条 当事人协商一致，可以变更合同。4. 国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知
国办发〔2015〕42号第十八条 保障公共服务持续有效。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。
财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知
财金〔2018〕54号第四条第二款 （二）强化示范项目动态管理。地方各级财政部门要会同有关部门加强示范项目动态管理，确保项目执行不走样。对于项目名称、实施机构等非核心条件发生变更的，应及时向财政部PPP中心备案；对于项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件与入选示范项目时相比发生重大变化的，应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单，并对项目实施方案，物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。因项目规划调整、资金落实不到位等原因，不再继续采用PPP模式实施的，应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单并退出项目库。—— 推荐阅读 ——
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