301条款预查又是一次“嘴炮”？——特朗普与中国对外开放系列研究之二

文 ：申万宏源宏观  李一民、汤莹

结论或投资建议：

美国总统特朗普8月14日在白宫签署行政备忘录，要求美国贸易代表（USTR）审查是否须对中国启动“301条款”，主要针对中国可能存在政策损害了美国知识产权、技术革新和发展。如果USTR判定中国出现了严重的盗用问题，美国政府可能会决定采取行动，正式揭开“中美贸易战”。对于这一问题，我们的分析如下：

历史上美国对中国动用过5次“301条款”，调查之后均以双方谈判协商收尾。 “301条款”是美国在自1974年颁布的《贸易法》以来形成的一系列贸易保护相关法律，由其第301节而得名。借此条款，美国通过单方对“不公正”和“不公平”贸易待遇的界定，以此来保护美国知识产权和投资利益，进而扩大外国对美国开放产品和服务市场的广度和深度，实际在1995年WTO框架成型以后，已经很少使用。

一次典型调查流程一般持续7-10个月，短期影响十分有限。历史上美国对中国分别在1991年4月、1994年6月以及1996年4月针对中国知识产权发起3次特别301调查（分别历时9、8、2个月），1991年10月和2010年9月分别针对中国市场准入和清洁能源补贴发起2次301调查（分别历时12、2个月），5次调查最终都通过谈判协商收尾。这说明301条款调查启动并不一定意味着中美贸易环境的立即恶化。

现在仍在第一阶段之前的一个初步程序，距离发起正式调查还需一段时间。一般典型的301条款要经历发起调查、调查发起后的磋商、贸易代表的裁定、措施的实施、对外国的监督、措施的修正与终止、信息的请求、执行等程序共计8个阶段，一般发起调查有两种方式，一是利害关系人提出请求，二是贸易代表自发提出。现在是由总统提议，贸易代表将展开预调查，如果证实并非总统偏见，将会有贸易代表提出发起调查。从是否正式调查到调查结果以及施行反制措施这中间变数依旧很多，短期看来对中国高科技、互联网产业以及公司的影响有限。

美国尝试打破中美贸易现状，可能是特朗普为了转移国内矛盾。因为特朗普上台后新政迟迟没有进展，美国国内对他的支持率快速下跌。为了兑现其竞选时的承诺，增加民众支持率，特朗普发展对华贸易预调查。但商人背景的特朗普不会轻易打破中美的贸易关系，因为他深知中美贸易战争一旦开展，对中美经济均为很大的冲击，造成“双输”的局面。对中美经济、劳动力均会产生冲击。中国未来将采取哪些行动来应对中美贸易摩擦的挑战，请参阅相关报告《特朗普新政对中国新一轮对外开放战略的影响》。

正文：

1  对华贸易预查正式开始

美国总统特朗普8月14日在白宫签署行政备忘录，指示美国贸易代表（USTR）根据301条款来审查中国是否存在不合理和歧视政策会损害美国知识产权，技术革新和发展。如果中国被判定出现了严重并且持续的关于知识产权的盗用问题，USTR会与政府部门和咨询委员会协商去决定是否需要发动正式调查以及采取何种行动。之后美元指数稍微上涨，三大股指略上扬，金价下跌。

特朗普提到的“301条款”是美国在自1974年颁布的贸易法以来形成的一系列贸易保护相关法律，由其第301节而得名。借此条款，美国通过单方对“不公正”和“不公平”贸易待遇的界定，以此来保护美国知识产权和投资利益，进而扩大外国对美国开放产品和服务市场的广度和深度。301条款内容可分为“一般301条款”、“特别301条款”以及“超级301条款”。一般301条款即狭义301条款，提供了基本内容程序框架，指出在美国贸易代表认定不公平贸易情况下，可以采取以下报复措施：（1）终止原贸易协定的适用；（2）对该国商品施加关税或实施其他进口限制；（3）迫使该国订立有约束力的条约。而特别301条框是将其效力延伸至知识产权保护和知识产权市场准入的条款；超级301条款则主要针对贸易自由化重点国家。

在白宫公布的Fact Sheet中，对中国进行了以下指责：

1）根据美国国家亚洲研究局的报告，中国国家政策会让中国盗取美国的知识产权，并从中获得了巨大的利润，在某些情景下强迫美国企业去转移技术，如中国利用合伙制企业、股权要求等限制以及不透明的行政审批胁迫美国企业进行技术转移。

2）此外，中国还进入美国商业的电脑网络系统，甚至盗取公司的商业信息。

3）根据美国国土安全局，在被查封的流入美国伪造商品中有88%都来自中国和香港。

4）根据美国商会，有86%的伪造商品来自中国和香港，并且，有12.5%等额的中国出口产品是伪造的。

5）政府认为知识产权的盗取直接损坏了美国经济和劳动者，对美国经济产生了数千亿美元的损失。根据知识产权委员会做的预算，美国在知识产权被盗取上的成本每年高达6000亿美元，而中国占其中50%-80%。

6）而在2014年知识产权密集的总共81个行业里，直接和间接可以产生4550万个工作岗位，占比美国全部工作岗位的29.8%。美国经济和劳动力市场很依赖美国的技术革新和生产率，大范围持续的知识产权盗取严重影响了美国经济。

对此，中国商务部今日回应，我们希望美贸易代表要尊重客观事实，慎重行事。如果美方不顾事实，不尊重多变贸易规则而采取损害双方经贸关系的举动，中方绝不会坐视，必将采取所有适当措施，坚决捍卫中方合法权益。应珍惜当前中美经贸关系良好的局面和合作态势，美方的任何贸易保护主义做法必将损坏双边经贸关系及双方企业利益。

2  五次301调查均以谈判协商收尾

美国历史上曾对中国动用五次301条款。中美在知识产权方面的争端由来已久，在1990年美国就将中国升级列为“重点观察国家名单”，并于分别在1991年4月、1994年6月以及1996年4月三次使用“特别301条款”对中国知识产权实施“特别301调查”（分别历时9、8、2个月），最终通过谈判分别达成了三个知识产权协议。除了知识产权调查外，1991年10月还对中国发起了市场准入的“301调查”，为期12个月，主要针对中国对美国商品进入中国市场设置不公平壁垒问题，在1992年谈判达成协议。2010年10月，美国针对中国清洁能源政策措施启动“301调查”，最终通过谈判达成合意。

通过对历史中301调查的结果整理来看，调查的结果几乎都是通过与美国磋商和谈判，最终达成协议或妥协，而美国总统最终执行报复性措施较少。而美国也多次利用301条款为自己在谈判博弈中占据优势。

3  301调查可能经历的基本程序

基于本次美国对中国的预调查是在知识产权以及科技方面，如果预调查结果不乐观，对在美的中国科技公司以及和美国科技公司有较多往来的公司会产生较大的影响。

美国USTR对中国进行301调查，其中301条款的基本程序包括（1）发起调查；（2）调查发起后的磋商；（3）贸易代表的裁定；（4）措施的实施；（5）对外国的监督；（6）措施的修正与终止；（7）信息的请求；（8）执行等程序。而针对知识产权领域的“特别301调查”，大致程序基本一致：贸易代表应在收到申诉45天内决定是否发起一项调查，并调查发起后6个月（复杂案件可9个月）内做出决定，贸易代表在决定后30天内采取强制报复行动。

但现在仍在第一阶段之前的一个初步程序，距离发起正式调查还需一段时间。一般发起调查有两种方式，一是利害关系人提出请求，二是贸易代表自发提出。现在是由总统提议，贸易代表将展开预调查，如果证实并非总统偏见，将会有贸易代表提出发起调查。从以往来看一般情况下调查流程需要7-10个月内，对中国科技公司的影响也难以在短期内出现。从是否正式调查到调查结果以及施行反制措施这中间变数依旧很多，现在看来对中国高科技产业以及公司的影响有限。

4  可能的结果和中国的应对之策

我们认为特朗普在现在国内国际形势如此的状况下走这一步棋，一是因为特朗普上台后新政迟迟没有进展，美国国内对他的支持率快速下跌。为了兑现其竞选时的承诺，增加民众支持率，转移国内矛盾，特朗普发展对华贸易预调查。但商人背景的特朗普不会轻易打破中美的贸易关系，因为他深知中美贸易战争一旦开展，对中美经济均为很大的冲击，造成“双输”的局面。特朗普更想要的是通过贸易指责来获得美国在中国的权益。

在报告《对华贸易制裁会伤到谁？——特朗普认识班子系列研究之一》中，我们强调，虽然贸易保护在一定程度上减轻了与受影响进口品直接竞争的行业和工人的压力，但施加关税一般会带来紧缩性影响，减少整个经济的产出、投资和就业。同时，它还可能导致贸易伙伴征收报复性关税，从而可能引发两败俱伤的贸易大战。关税会造成外汇市场上本币升值，从而可能减少GDP和就业，最终会使贸易逆差恶化。IMF使用全球综合货币与财政模型展示了两种情景，一是东亚新兴国家不对美国进口商品征收报复性关税，另一情景反之。两种情景中，实际GDP均有所下降，美元出现升值。

此外，尽管传统观点认为中美贸易降低了美国制造业就业，但是近年来的数据显示，中美贸易总额与非农就业呈正比，相关系数为12.39%；中美贸易的促进不仅增加了美国的非农就业，还促进了美国实际GDP的增长，贸易总额和实际GDP增速的相关系数为29.71%。

通过回顾历史中美国对中国发起的301调查，发现其并没有影响中美贸易逆差和经常账户的正常走势，因此特朗普提出的针对中国进行301调查以影响中美贸易逆差的方法，在历史中并没有应验过，由此看来，贸易逆差趋势不会因为美国启动调查而改变。

但中美贸易逆差的状态决定了中美贸易摩擦在未来仍不可避免，在《特朗普新政对中国新一轮对外开放战略的影响》报告中，我们强调，在特朗普新政下中国应做出的应对策略。主要在以下三方面：

1）首先一方面要继续坚持改革开放的方针，同时必须做出积极调整。可以继续推动FTA、RECP，发挥中国在WTO中更大的作用。坚持国际货币体系改革，推进IMF改革、推进区域经济合作等。在贸易方面，我们要进一步促进贸易结构的改善和产业升级，人民币自由化和资本化的进程整顿好以后再重新出发。

2）其次，中国应优先采取和美国坐下来谈判的方式，来争取缓和的空间和时间，积极沟通以预防特朗普采取“汇率操纵国”指责，或发动与贸易制裁相关的潜在威胁。在4月特习会晤中，中美贸易“100天谈判计划”再农产品、金融服务和能源贸易达成了一系列协定，取得了阶段性重大成果，其中农产品方面包括了牛肉和鸡肉的贸易开放；金融服务方面包括了银行、信用卡支付和信用评级行业的市场准入；而能源贸易条款里，美国同意不对中国进口美国的液化天然气设置限制。这些成果将有利于重新定义两个全球最大经济体之间的关系。

3）最后，中国仍应注意保护国内关键产业，保证融入全球价值链的战略不因特朗普政府的立场而遭到破坏。一旦谈到高附加值的制造业和工业制成品的市场准入问题，中美两国均是寸步不让，这才是两国贸易竞争中的重中之重。

总体来说，特朗普签署对“中国贸易行为”的审查，包括中国在技术转让等知识产权领域方面的行政备忘录，是中美贸易摩擦的第一步，短期来看，因调查时间和结果未定，该举动对中国高科技产业及相关公司的影响有限。但从长远来看，未来在更广泛的贸易品与区域战略领域，中美贸易摩擦仍不可避免，对我们如何做出积极应对，坚守新一轮对外开放战略顺利执行将提出更高的要求。

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