过低的员额比例所造成的“僧多粥少”局面逼走了部分法官？

来源：中国法院网；转自：法官驿站

未入额法官协助办案模式研究

摘要：员额制改革的试点工作是为司法改革的重要组成部分，法官员额制符合司法运作的一般规律，其对于司法效率的提高、司法公正的推进有着十分积极的作用。未入额法官协助办案不仅缓解了入额法官的办案压力，而且缓解了“案多人少”矛盾。

　　一、司法改革的现状

　　党的十八届三中、四中全会后，新一轮司法改革进入实施阶段。本轮司法改革的基本逻辑是，通过制度革新所释放的趋好效应来吸引和留住法律人才，并以此为契机优化审判资源配置，将优秀法律人才集中到审判一线使其执掌起司法大权，从而全面重塑司法公信力，提升法院权威，实现“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。由此，我们可以看到，如何将优秀法官配置到审判一线甚为关键。也就是说，只有先将优秀法官推到审判一线，才谈得上进一步理顺审判权的运作机制；只有先将优秀法官甄别出来，才谈得上给予其特殊的待遇和职业保障。然而，一个相反的例证是：随着法官员额制改革如火如荼地展开，法律英才们非但没有竞相涌入法院，反而日益呈现出一种法官扎堆“离职”之态势。法官“离职”现象由来已久，今天只不过是被那些唱衰司法改革的人刻意夸大罢了。其实，法官员额制改革的成效到底如何，看一看能反映“人心”的法官“离职”现象也就一目了然了。如果“离职”的是那些不适者、平庸者，说明法官员额制改革取得了预期的成效，反之，则反映制度革新本身存在这样或那样的问题。令人担忧的是，在法官员额制改革中，平庸者、不适者不见得会主动离开法院，而那些有法治理想的年富力强的优秀法官却成了“离家出走”的主力军。

　　司法人员分类管理是司法改革面临的最大挑战，法官员额制是决定新一轮司法体制改革成败的核心问题。实行法官员额制改革是现阶段司法界比较时髦的词藻，也是现阶段最重要的事情。

　　二、为什么实行法官员额制改革

　　我国促进发展的基本战略是经济市场化 ,政治法治化。经济体制改革的核心是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。中央深化改革的措施是建设统一开放、竞争有序的市场体系与消除体制性障碍、实现治理体系和治理能力现代化双管齐下。在市场经济不可或缺的两个基础条件——产权确认与保护、合同自由与履行方面，在维护公平诚信交易、保障交易安全方面，在促进政府职能转变，规范政府法定职能必须为、法无授权不能为方面，在清除改革障碍，打击贪污腐败、加强法治思维和法治方法治理方面，司法将发挥无可替代的作用，司法改革、司法公正对我国今后的经济发展和国家治理意义重大。然而，中国法院在回应时代需求之际却碰到了一个尴尬的、甚至致命的问题，这就是比较而言，司法机关和司法者缺乏权威、缺乏信誉、缺乏能力。

　　可以说，司法改革能不能取得预期效果，最终取决于法官员额制实行得好不好。随着符合司法规律的体制机制条件的具备，选择什么样的人坐到审判席上，行使对人民群众生命财产生杀予夺大权，成为司法公正与否的决定性因素。但目前我国法院人员混岗管理，法官队伍人数庞大、成分复杂、整体素质不高 , 严重影响了审判质量和效率 , 影响了司法公信度 , 因此司法人员分类管理成为司法改革的“牛鼻子”，而法官员额制则是“牛鼻子”中的“牛鼻子”。针对造成司法不公、司法公信力不足的体制性机制性原因，中央进行了“去地方化”、“去行政化”、确保依法独立公正行使审判权的司法改革顶层设计。高度同质化的管理模式是当前法院体制的一大弊端，它造成了一种无分能力水平、职位性质、职业风险、忙闲程度而享受同一待遇的“大锅饭”现象，也就是说，在编的法官、书记员、司法警察、司法行政人员之间的工资差别并不大，法院工作人员的工资差别主要体现在行政级别上。这不仅让人感觉明显不公，而且还挫伤了法官们的工作积极性并且加剧了优秀法官的流失。若想扭转上述局面，较为可行的策略是：依据专业素质、工作性质和职业风险的不同要求进行定岗定员，推行以法官员额制为前提的人员分类管理，并在此基础上对各类人员实行不同的工资待遇和职业保障，使得人尽其才、才尽其用、各得其所。需要警惕的是，法官员额制改革牵一发而动全身，稍有不慎就有可能会引发新的不公，这种新的不公足以成为逼走优秀法官的罪魁祸首。

　　什么是法官员额制，就是要实现人员分类管理，让优秀审判资源集中到审判一线，建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。法官员额制是党的十八届三中、四中全会就已作出的重大部署，是本轮司改决意推行的核心内容之一，其推动力度远远大于以往只由法院内部推行的司改动作。所以，它不论是对于优化审判资源配置、确保司法公正公信，还是在提高法官职业待遇等诸多方面，都是具有跨时代意义的。中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出：“员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现法官检察官正规化专业化职业化的重要制度，是司法责任制的基石……员额制关系到这轮司法体制改革的成败，必须坚定不移地按照中央要求推进。”他在强调“坚持标准，严格控制员额比例不动摇”的同时，还要求“制定实施员额制方案要稳妥，充分调动广大司法人员积极性。要讲清政策，对具有法官、检察官身份而不能进入员额的，过渡期内身份不变、原有待遇不变。”

　　（一）优秀法官的衡量标准

　　优秀法官是法官员额制改革的预期受益对象和基本依靠力量，故在着手进行法官员额制改革之前，需首先弄明白何谓优秀法官。抛开诸多细节不谈，优秀法官大致要符合如下三条标准：

　　(1)是有德。法官的有德主要体现在公义与仁慈之上。法官是公义的，在公义之中包含仁慈；法官是仁慈的，在仁慈之中蕴含公义。“公义并仁慈”其实是一个很高的道德标准，不仅要关注大是大非，而且要关注人生轨迹中某些不起眼的细节；不仅那些徇私舞弊、贪赃枉法的人不能成为法官，而且就连那些政治上偏激、不孝敬父母、生活不检点、不遵守规则、信用不佳的人亦不适合做法官。

　　(2)是阅历和年资。法律离不开生活，亦离不开人情，生活中的所有问题都有可能被转化为法律问题。因此，法官除了要知晓法律外，还要对生活中的一切有真切的了悟。民国时代的法学大家孙晓楼在其文章中就引用了这样一段文字——“法官无学问无经验，其害尚小，若并常识而无之，人民之受害蒙冤不知伊于何底”，此话即便放在今天亦不无道理。对生活的了悟总要靠一定的年资来沉淀，所以年资也就成为了成就优秀法官的必不可少之要素。当然，要求法官具有一定的年资还有这样一层更为现实的考虑，即将来的员额法官不仅是专业的裁判者，而且还是团队的领导，让年轻人来领导团队难免会力不从心，总不如有年资较长者得心应手。

　　（3）是专业学问和技艺。司法究其本质是一门用法律解决问题的艺术，而在案件的审理过程中，法官的目光总是不断地穿梭于价值、规范和事实之间，发现规范、解释规范，甚至还创造规范，使规范既能趋向于应然的价值，又能得以适用于具体的案件事实。就此而言，要想成为优秀法官，对价值的精准把握、娴熟的法律思维和精湛的司法技能都是不可或缺的，那些只知照着法条机械判案的人绝非是优秀法官，顶多算是法律工匠。

　　（二）某些改革举措并未让优秀法官受惠

　　有很多人抱怨，是过低的员额比例所造成的“僧多粥少”局面逼走了部分法官，这显然没有看到问题的要害。虽然从表面上看各地法院具有审判资格的人员普遍占在编人员的60%以上，而根据中央的要求，法官员额比例应控制在中央政法专项编制的39%以内，这就意味着在改革后将有相当一部分人员失去审判资格，且包括很多经验丰富而没有任职的资深法官却被挡在员额之外，结果去任法官助理，甚至去做行政人员，是审判资源的极大浪费，也是改革的弊端之一。这些预计自己会成为“牺牲者”的法官有可能会加入“离职”的队伍，但是制度设计的科学性只能从目标本身的正当性以及所设计的制度是否偏离制度设计的初衷来加以评判，而不应过分看重制度改革所带来的后果。设置固定的法官员额比例显然是为了严把“入口关”，以期实现法官的精英化。而让一些不适格的法官“离职”恰恰与此目标高度契合，因而，笼统地以法官“离职”这一后果来评判法官员额比例设置的正当性是不恰当的。将法官员额的最高比例控制在39%以内，不仅符合我国的实际情况，而且还留有了一定的回旋余地。事实上，要想留住优秀法官根本不在于法官员额比例的高低，而在于要将有限的员额留给优秀法官，把法律英才遴选为员额法官，优秀法官流失的现象便会迎刃而解。

　　但令人担忧的是，法官员额制改革中的某些做法似乎有些偏离“让优秀法官受惠”之目标，主要表现在如下几个方面：

　　首先，把法官分成三六九等并按照不同标准进行员额选任，不仅会造成法官选任标准上的混乱，而且还会加剧人们对公平性的担忧。比如，上海就对审判员和助理审判员的“入额”选任进行了区别对待，即审判员主要采用业绩考核的“入额”方式，对年资较长的助理审判员则将业绩考核与能力考试结合起来，而对那些新入职的助理审判员则一刀切地降格为法官助理。根据《中国青年报》的报道，海南法院通过法官员额资格审查的有1393人，参加考试的只有1170人，除去负责法官遴选考试的各级法院院长和副院长，应考人数为1200人，30人弃考。再如，法院调研室工作人员应否具有“入额”资格最近成为了争论的焦点。考虑到法院调研室的工作人员一般都是法院的精英，有些人本身就是从事审判工作多年的法官，而且被分配到研究室工作大多是组织安排而非出于自愿，故若一律剥夺研究室工作人员的“入额”资格确实有些让人懊恼。

　　其次，从中央到地方均对法官员额制改革慎之又慎，试图在平衡各方利益中寻求最大公约数，这一做法本无可厚非，但过于追求平衡却难以真正让优秀法官受惠。比如，海南的“入额”方案就给予任职资历这一事项以较高的评分权重，方案设计者的初衷或许是不想让那些考试能力差的“老法官”在法官选任中“吃亏”。毫无疑问，资历是成就优秀法官必不可少的要素，而且资历较长的法官“在事实认定、社会沟通和协调能力上可能会比年轻的法官要强一些”；当然，我们也常常会看到这样一种悖谬现象：一些人办了一辈子案，却不懂怎么办案、如何办好案，而一些专业素质好的年轻人则上手很快。因而，万事并无绝对，资深法官不一定都是优秀法官，而资历浅的助理审判员中也不乏有优秀分子的存在。员额法官的选任并非要给所有人成为员额法官的机会，也非要在各种群体间搞利益平衡，而是要拒绝论资排辈，将法官中能胜任的优秀分子挑选出来。

　　再次，过于看重所谓办案业绩无法让优秀法官在竞争中脱颖而出。司法是一项尤其需要不断反思和平衡的职业，因而，法官的优秀只能体现在反映其分析判断能力、逻辑推理能力、法律思维和法律适用能力的判决书和学术论著之中，正因为如此，古今优秀法官，诸如柯克、卡多佐、霍姆斯，以及美国联邦最高法院的九大“长老”，无不著述等身、判词精妙。令人堪忧的是，当下所进行的员额法官选任似乎并未看到这一点，仅仅将目光聚焦于诸如任职年限、办案数量、办案效率、错案率等反映法官是否称职的指标，而对那些能真正据以评判法官是否优秀的材料却未给予足够的重视，这些材料包括判决书的说理和论证以及能够反映法律研究水平的学术论文、论著等。

　　最后，人们普遍担心固定的员额比例会使法官任职和晋升的通道变得越来越窄。一方面，固定的员额比例意味着一个人能否成为员额法官并不取决于资历，也不单单取决于其优异程度，而是在很大程度上取决于法官员额有无空缺这一不确定因素，这就打破了从书记员到助理审判员再到审判员的确定无疑的职业晋升之路；另一方面，以“院”为单位相对封闭的员额法官选任方式，使得上级法院的法官员额有可能会被其内部人员捷足先登，即便今后实行法官逐级遴选，下级法院的法官要想晋升到上级法院也会困难重重。不过，各地的试点方案都在有意识地为后来者预留一定的员额比例，但因其所预留的员额数量十分有限，比如，上海所确定的法官员额比例为33%，而首批“入额”用掉了其中的27.6%，所预留的空间仅为5.4%。故根本无法纾解人们心中的忧虑。

　　三、未入额法官的现状

　　目前，我国法官人数已达到 19.6 万人，约占全国法院总人数的 58%。而按照中央有关部门要求，法官员额应当控制在中央政法专项编制的 39%以下。多数法院在第一轮改革中采用39%的员额，也有采用25%员额比例，以解决第一轮中因为种种原因而未入员额的优秀审判人员进入员额。例如，某一法院一资深法官，因妻子是律师而放弃入员额而在立案庭进行信访接待工作，但因现实的案多人少，员额法官的工作不堪重负，结果让着资深法官重新回到审判岗位，让新进没有工作经验的研究生顶替其信访接待工作。我们的改革主要是推动工作的进程，而非死守教条，墨守成规，使工作停滞不前，并非司法改革的初衷。而现实中必然就有相当数量的法官不能入额，所以许多法官担心自己失去法官身份或审案资格，有的辞职转行去当律师，有的则情绪低落找不到方向。这对于稳定法院队伍、留住优秀人才和审判工作的开展是不利的。如果当前仅有一小部分法官能顺利“入额”，那么“案多人少”的矛盾又该如何来化解？此问题确实非常棘手，但我们也绝不能让现实的困难克减法官员额制改革的目标和成效。

解决此问题的一个较为理性的做法应该是：设置一套员额法官和非员额法官共同办案的过渡方案。比如，有的认为应该保留助理审判员，应当赋予法官助理一定的审判权，也有的认为要设置一种限权法官的角色。其实，这些主张均可以归结为一点，即在法官员额制改革的过渡期内，设置一种员额法官与非员额法官共同办案的制度，至于能办案的非员额法官到底是叫法官助理、助理审判员还是限权法官都不是问题的关键。而现行的《试点方案》不仅设置了法官员额制改革的过渡期，而且还明定在过渡期内保留未“入额”法官的审判资格，这就为非员额法官继续行使审判权创造了条件。在过渡期内，非员额法官仍保留法官资格和原有的法官待遇，享有与员额法官一样的完整的审判权；过渡期过后，非员额法官无法顺利“入额”的，将取消其法官资格。这种做法，既能为未来的发展留足空间，也有利于保持法官队伍的稳定，减少改革的阻力，而且待遇的差别还会迫使非员额法官竞相向员额法官看齐，形成一种见贤思齐、尊重人才的良好风气。总之，着手推进法官员额制改革应将当前利益与长远利益平衡起来，做到既能有利于当前又能惠及长远，从而调动当前和长远两方面的积极性，实现改革的良性循环。

　　三、如何充分发挥未能入额的资深法官的作用。未能入额法官应做些什么，是现阶段法院所要探索的问题。

　　（一）法官助理制度的历史渊源。国外法官助理制度历史久远，制度完善，以美国最具典型性和代表性。根据美国法律规定，法官助理其主要职责是协助法官查阅卷宗，根据起诉书和答辩状中的请求和反驳找出双方争议的焦点，给法官提供一份案件基本情况和审理要点的备忘录；为法官草拟法律意见书，编辑、校对判决和裁定；为法官提供学术界有关法律问题上的研究成果和研究动态，是“不享有审判权的法官助手，在法官的指导下，协助法官完成判决以外的法律性任务”，被称为“不穿法袍的法官”。基于国情和文化差异，各国法官助理虽然承担的工作内容不尽相同，但就其基本性质来说都是法官的助手，承担判决以外的法律事务。国外法官助理制度成为其司法高效的保证，也为我们的推行提供了可靠论据和可行借鉴。

　　（二）现实的社会要求。公平和正义是社会主义法治理念的价值追求，要维护公平和正义，必须确保审判权的正确行使，保障审判工作的公正、高效和权威。而要实现上述目的，走法官职业化、精英化，使审判权真正掌握在精英法官手中是必由之路。目前，现行的过于庞杂的法官职责使法官的角色呈现了“政治化、行政化和非职业化”的特点，法官不仅承担着案件的“审”与“判”，还承担着审前准备阶段大量的辅助性、事务性工作。此外，法官还需要投入一定的时间精力进行理论研究和实务探索，从而能够更好地理解和执行法律。此外，法官还需要担负起法制宣传、指导书记员工作等职责。这种管理模式显然与现代以分工精细、层次清晰、职责明确为要求的科学的人事管理制度不相符合。同时，法官所面临的审判工作形势日益严峻，收案数量大幅增加，疑难案件层出不穷，而法官依然维持着十几年前的数量，审判工作的压力达到极限，在这种状态下，审判效率和质量很难保障。

因此，审判工作应实行主辅分离是审判管理机制改革的必须。以“老人老办法”的传统做法。在过渡期内实行已入额的额内法官与未入额的额外法官相配合的情况应该是较为稳妥的方式。因为既然未能入额的资深法官“身份不变、原有待遇不变”，那么这种额外法官应该具有可以主审案件或参与审案的身份与权力，这对于化解案多人少的矛盾是百利而无一害的。

　　（三）法官助理制度实施的基本思路与发展设想 。实行法官助理的基本思路：以主审法官的裁判工作为中心，按照裁判工作以及裁判辅助工作特点和内在规律的要求，合理配置法官助理，建立起分工明确、密切配合、高效协调、符合审判工作规律的审判单元运作机制。因此，改革试点工作我们主要基于以下原则和模式进行的：

　　1，从人员配置上，突出体现走精英法官之路。充分调动主审法官的主观能动性及内在潜力，每名主审法官配备一名法官助理、一名书记员。主审法官从长期从事审判工作、具有丰富工作经验的现职优秀审判长中选任或竞聘产生。法官助理本着自愿原则，由主审法官在具有审判职称的审判员或助理审判员中选聘。

　　2，办理简易程序独任审理案件。在基层法院，尤其是在推行立案登记制度以来，由于经济形势的下滑，民商事案件暴增，一年就会增加五六千、七八千件案件，连同刑事、行政、执行、和传统民事案件，总共可能会有一两万件案件，在经济发达地区的案件可能更多。而法院的编制是固定的，第一轮司法改革总的员额只有39%，还加上要处理行政事务的院长、副院长，剩余的员额法官，按照改革的要求承办所有的案件，早就累死了。如何使用好未能入额的资深法官，发挥其在审判工作中的积极作用，是推行法官员额制时所必须加以重视和妥善处理的问题，所以，可以使用一些员额外的法官办理简易程序独任案件的审理，缓解案多人少的问题。转为普通程序审理案件均移交员额法官办理。

　　3，不得担任审判长。不论简易程序合议制的审判长还是普通程序合议庭的审判长均应有员额法官担任。通过最严厉的考试、考核程序选拔的员额法官都是业界的精英，政治和业务都是过硬，由他们担任审判长，对案件实体和程序把关，确保了案件的质量。

　　4，不得撰写他人法律文书。员额法官的案件较复杂疑难，对案件重要情节的认识，不同的人在认识上也可能不同，所以法律文书并非能随意安排由他人代劳。不管谁写法律文书，承办法官都要认真阅卷。而安排未入额法官撰写法律文书是重复劳动。

　　5，作好调解工作。面对审判压力，要求大力加强长期未结案的清理，努力提高审判质量。进一步完善繁简分流、速裁和小额诉讼机制，健全速裁审判庭或速裁审判团队，对符合小额诉讼标准的案件，实行一审终审，力争以较少的人力快速审结一批简单案件。为切实减少进入诉讼的案件，加强诉前调解等多元化纠纷解决机制建设，强化诉调对接，将诉前调解工作纳入绩效考核，提高诉前调解工作的积极性。法院多数是民事案件，而民事案件调解结案较多，所以未入额法官对案件做大量的调解工作，尽量调解结案，也体现案结事了。

　　6，做好辅助工作。未入额的额外法官可以提供庭审以外的全部诉讼服务，继续深化诉讼服务大厅、畅通群众表达诉求入口，提升诉讼效率，提升公正水平。

　　7，充分发挥资深法官的作用。已入额的额内法官与未入额的额外法官的情况在过渡期内的存在有其合理性和必要性。按照法官员额制第一批试点法院的做法，入额法官需通过考试这一关卡。这对于年轻法官来说应该是个福音，但对于虽有丰富审判经验却又年龄较大的资深法官而言则是个不好跨越的门槛。因而自然就有相当部分的资深法官不能入额成为员额制之下的法官。那么如何对待此类资深法官呢？通过轮岗分流或到龄退休而实现平稳过渡当然是一种办法。然而将此类资深法官降格使用去当年轻的额内法官的审判辅助人员，这不仅对资深法官不公平，难以调动他们的积极性，恐怕连年轻的员额内法官也不好意思指挥一直是自己老师的资深法官。而若安排这些资深法官去当行政管理人员，则存在人多位少的问题。更为重要的是，这些资深法官中有相当一部分是审判工作的领军人物，比如办案能手、办案标兵甚至审判专家、劳动模范，在审判工作中弃用他们损失更大的是审判事业。

　　8，为解决司法辅助人员不足的问题。启动聘任制司法辅助人员招录和培训工作，并利用自身资源，将未入额法官转任为法官助理，探索现有速录员兼任事务助理或书记员，通过合作院校大学生、研究生担任实习法官助理等方式，加强辅助人员的不足问题。

　　结束语：虽然未入额法官如何协助工作，是现阶段法院面临的实际问题，但为了审判工作需要，在最高法院出台规则前，各级为了克服案多人少及即将进行的司法改革的顺利进行，只要最大限度的搞好工作，可吸取各法院的先进的做法，未入额法官如何协助工作，也可提作参考性建设性意见。（作者单位：重庆市南川区人民法院）

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