初任法官一般在基层任职的要求，可能引发基层法官的不安情绪
浅析法官法修订后初任法官选任相关制度的完善
——以H省的法官遴选经验为例
自1999年最高人民法院发布第一个五年改革纲要以来，我国已经历了四轮司法改革，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化司法体制改革做了全面部署，自此，我国的司法体制改革迎来了最具历史意义的时期，2014年7月9日发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》正式拉开了深化法院改革的帷幕，此后全国各地先后进行了员额制改革，并于2017年6月全面完成了法官员额制改革，共遴选产生12万余名员额法官[1]。法官员额制改革从产生之日起就赢得了广泛的关注，既因为它是司法改革的重头戏，也因为它触及到了当时全国法官群体的重大权益。员额制已经落地的今天我们不应过多谈及其得与失，因为这一制度仍在探索中前进，而应该从员额法官的选任机制本身来探究如何完善它，也正因为如此，《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》将“完善法官选任机制”作为接下来改革的主要任务之一。本文中，笔者将结合H省的改革经验，谈谈自己对如何完善选任制度，遴选出高质量的法官队伍的一些想法。
一、当前初任法官选任制度概述
根据2019年4月23日修订的《法官法》，担任法官需具备的条件包括：具有我国国籍，拥护宪法、中国共产党领导和社会主义制度，良好的政治、业务素质和道德品行，必要的身体条件，学历条件，法律工作年限，法律职业资格。相较于修订前，此次删减了年龄的限制，增加了拥护党的领导和社会主义制度、法律职业资格要求，适当放宽了任职所需的身体条件，细化了专业学历和从事法律工作年限的要求。而对于初任法官的选任方面，该法规定初任法官采用考试、考核的办法，从具备法官条件的人员中择优提出人选，或根据审判工作需要，从律师或法学教学、研究人员等从事法律职业的人员中公开选拔，省一级设立法官遴选委员会，负责初任法官人选的专业能力审核。新法官法目前尚未正式施行，该法的此次修订并未对初任法官的考试、考核办法进行具体规定，实践中各省已实施过的法官选任方案与该法基本一致，H省于2016年12月确定了全省首批5480名员额法官人选，并于2017年3月正式对首批员额制法官进行了任命，这标志着法官员额制改革在该省顺利落地，下面将以H省的初任法官选任制度为例，进一步论述当前初任法官选任的具体制度。
截至目前，H省已完成了二轮员额法官遴选，根据其2018年6月发布的遴选方案，以从未担任过审判员或助理审判员的法官助理进行举例，报名参加员额制法官遴选需要的条件除法官法要求具备的条件外，还需要满足以下条件：在法官助理岗位工作满五年，近三年年度考核均为称职以上，符合晋升本院最低等级员额法官的任职资格条件。可以看出，相较于新修订的法官法，该办法中的条件只是将法律工作限定为任法官助理后工作的时间，以及增加了公务员考核结果等内容，总体内容与新法官法的要求相一致。
在遴选方式上，该省采取笔试、考核和面试考察的方式进行，由省法官遴选工作办公室组织笔试、考核，按考核占70%，考试占30%的比例综合成绩，报省法官检察官遴选委员会组织对结果进行复核，以此考察候选人的专业能力。
以此为前提，从普通公民（以下均以我国大学本科毕业生和基层法院为例）到初任法官需要完成以下步骤：1.完成法学专业知识学习或从事相关事务，并通过国家统一司法资格考试；2.通过全省统一公务员考试进入法院工作；3.在法官助理岗位工作满五年，近三年考核为称职以上；4.报名参加全省统一的员额法官遴选；5.合格者由所在法院的院长提请同级人大常委会任命为审判员。
二、前后两种初任法官选任之比较
（一）两种初任法官选任的共同点
1.法律专业知识水平的要求，在初任法官选任中具有基础性的地位。修改前后的法官法都将法学专业知识的学习经历作为基本要求，要求通过统一的司法资格考试（统一法律职业资格考试）来衡量考生的专业知识水平。
2.需要一定的司法实践经验。修订之前的法官法，对于选任基层法院法官要求从事法律工作满二年，高学历可放宽。当前选任制度中则要求从事法律工作满五年，高学历可放宽。法官法始终对此进行要求，体现了法官这一职业对于实务经验的特殊要求。
（二）法官法修订后初任法官选任的相关改变
1.对于学历的要求的提高。修订前最低学历要求为高等院校法律专业专科毕业，修订后为高等学校本科毕业。
2.过渡期独立办案的废除。修订前，只需要满足前述条件1、2，并从事法律工作满二年即可由院长任命为助理审判员代理审判事务。助理审判员虽然并非正式法官，但可以单独办理相关案件，经过一定年限后可平滑过渡至正式法官。修订后助理审判员制度被废止，被任命为员额法官之前任何人都无独立办案的权限。
3.对初任法官的任职单位作出要求。修订前法官法对初任法官任职法院层级并无要求，修订后的新法官法规定初任法官一般都基层人民法院任职，上级人民法院法官一般逐级遴选，这意味着今后大部分法官都需要基层法院工作经历。
4.对初任法官遴选机构的设置。修订前并未要求设置专门的初任法官遴选机构，一般审判员由院长提名符合条件的候选人，由人大常委会任命即可。修订后要求在省一级设置法官遴选委员会，并对组成人员进行了要求，法官遴选委员会仅对初任法官的专业能力进行审核，审核通过后仍由院长提请人大常委会任命。
5.删除任职法官的年龄要求。根据我国实践，大学本科毕业生一般为22岁左右，按照新法官法的要求，初任法官的年龄普遍将在27岁以上，并且随着初任法官在基层法院任职的要求落实，符合条件的候选人必定远远多于员额法官职位的空缺，加上等待期，初任法官的平均年龄必然会更高，因此新法官法无须再行对此进行专门表述。
二、初任法官遴选变化带来的积极意义
（一）提高对专业素质的要求
无论是学历水平底限的提高，还是从事法律工作年限要求的委婉增加，都体现了此次改革后对于初任法官专业素质的更高要求，这种素质不仅仅体现在学历、法律职业资格等硬素质上，还表现在对实务经验的考察上。
在省一级设立法官遴选委员会，则一定程度上提高了法官的准入标准，全省统一尺度，改变了以往“普惠式”、“资历论”的法官选任方式，使法官选任权更为集中，有利于排除地方对司法的干预，对筛选出更加优秀的法官队伍意义重大。
（二）充实基层法院办案力量
初任法官一般在基层法院任职的要求，改变了以往法官选任基本由各法院自给自足的道路，各级法院的法官助理通过遴选成为员额法官后，均需前往基层一线办案，如此一来，必将为基层法院带来更多高素质的办案人才，极大提高基层法院的办案水平。
（三）为上级法院筛选更适合的法官
法官法规定，上级法院一般通过逐级遴选的方式选任法官，并要求参加上级遴选的法官应在下级法院担任法官一定年限及具有遴选职位的相关工作经历，落实该项制度后，一方面能为上级法院送去基层经验丰富的法官，使上级法院更了解基层法院的实际情况，增强两级法院之间裁判经验的交流；另一方面为基层法官带来了更多的晋升机会，以往一入基层终身在基层的情况将得以改变，进而能充分调动法官的工作热情、促使其提高工作水平，因为这样才能满足上级法院遴选的要求从而完成晋升。
三、初任法官遴选相关制度变革存在的问题
（一）影响法院人员稳定
1.造成现有人员流失。根据新的初任法官选任制度，从进入法院工作到成为正式法官期间的时间跨度，因为员额制改革后的法官职位大幅度缩减而延长，使得现有未入额人员的预期大大降低，容易引起相关人员的流失。
2. 影响基层法院招录法官助理。根据《法官法》和《人民法院组织法》，初任法官的人选一般来自于法官助理、律师或法学教学、研究人员等从事法律职业的人员，实际以法院内部公务员身份的法官助理为主。新的初任法官遴选制度落实后，按规定中、高级甚至最高人民法院法官助理成为法官后一般也应在基层法院任职，这样势必会挤占基层法院的法官编制，影响基层法院法官助理遴选成为员额法官，如此一来，不仅可能造成基层法官助理的流失，还可能导致基层法院难以招录到高水平的法官助理。
3. 引发基层法官的不安情绪。初任法官一般在基层任职的要求，结合法官逐级遴选制度，可以作出这样的假设，上级法院招录的法官助理一旦初任法官，在基层任职后即想尽快通过遴选回到上级法院，那么这部分法官可能因此丧失对基层法院工作的热情和积极性，也会对其他希望通过逐级遴选进入上级法院的基层法官带来不公，影响其对于该制度的信心。虽然逐级遴选制度要求担任法官一定年限，但并未作具体限定，因此这一制度尚需实施细则来进行落实。
（二）现有遴选相关制度存在的问题
1.后备人才的招录方面。根据2019年1月1日施行的《人民法院组织法》规定，“符合法官任职条件的法官助理，经遴选后可以按照法官任免程序任命为法官”，因此初任法官的后备人才主要为各级人民法院的法官助理（公务员身份），法官助理的招录往往在统一在省公务员考试进行，考察的范围除了加试一门专业笔试试卷外，与其他普通公务员无异。然而这种招录方式不能完全体现法院工作的特殊性，主要是因为虽然招考条件中一般规定要求具备法学专业学历及法律职业资格，但与加试的专业试卷一起都只考核了专业知识的水平，缺乏对其他方面能力特别是社会能力的考察，而众所周知，在法官的实际办案中，社会能力包括沟通能力、心理素质等却起着十分重要的作用，其重要程度甚至与专业能力的要求不相上下。
2.后备人才的培养方面。根据《人民法院组织法》“人民法院的法官助理在法官指导下负责审查案件材料、草拟法律文书等审判辅助事务”，目前法官助理主要工作在于庭前会议和庭后制作裁判文书方面，法官助理在庭审期间的定位尚无明确规定，部分法院开庭时将法官助理安置在书记员旁边，此种模式虽然可以实现法官助理对案件的全程参与，但其在庭审中一般只能被动听审，在法庭调查、合议庭评议案件等过程中不能通过提问、发表意见或其他方式主动参与。取消助理审判员后，导致法官助理与法官之间缺乏平滑过渡期，法官法及各地已有的遴选制度亦未确立相应的岗前理论、实践培训制度，但根据法官法，遴选成为法官后便可以独立办理案件并承担相应的责任，这必然导致缺乏实践经验的法官助理在短期内难以完全胜任法官一职，甚至可能带来影响司法公正的其他不利后果。
3.选任标准不够科学
根据H省C市的第二次员额法官遴选方案，考核（70%）部分由以下几个方面构成：工作业绩考核分（50分）、法律职务经历分（20分）、综合评价分（30分）。其中工作业绩部分，按照法官助理身份参与办案数量来计算，达到全院法官助理平均办案数可得40分，超过一定数量可加分，最高可得45分，此外设置奖励分5分，对突出表现的对象进行加分，对于违纪违法、重大错案等设置了扣分机制。法律职务经历按任命法官助理后的年限及办案年限，两项每年都可算0.5分，一项最高可计10分（20年）。综合评价分主要由本院部门正职以上人员把关，对考核对象的德、能、勤、绩、廉等情况进行评价并计分。由此可以看出，该考核标准将业务成绩作为最重要的部分，这一点无可厚非，因为业绩最能客观体现工作能力，但后两项却难免有“论资排辈，任人唯亲”的嫌疑。
四、针对性的完善路径之设想
针对上面提到的问题，笔者提出如下建议：
（一）增强法官助理的管理，提供稳定的后备人才
1.进一步明确法官助理的职责定位，增强其职业归属。当前法官助理职能设置较为繁杂，与书记员的职能甚至有些许重叠，而此外还可能需要办理其他行政性事务，导致其定位不清、缺乏职业的归属感。为此应进一步明确其定位，包括为其参与庭审设置专门位置、准许其参与合议庭讨论、剔除其在办案过程中除智力劳动外的程序性工作、主持简易案件庭前调解等等，使其更加专注协助法官进行专业问题的研究和解决，但同时需要注意解决法官助理权限扩大后法官亲历减少，导致案件庭审与庭前准备脱节的问题。
2.建立法官助理的逐级遴选制度。前面提到，上级法官助理初任法官后可能往基层充实，挤占基层法官助理的遴选机会，导致后备人才的稳定受影响，因此确立法官助理的逐级遴选制度，可以为法官助理提供向上级法院晋升的机会，最终可以形成法官助理的良性循环，也为基层法官助理在遴选成为法官之外提供了另一条发展路径，有利于提高其积极性、增强职业归属感，并进一步固化法官助理单独序列。
（二）增设初任法官过渡期
通过设置实习法官制度实现初任法官的平滑过渡。助理审判员制度被废除后，可尝试设置实习法官制度，实习期1年左右，实习法官具备独立办案的权限，同时确立正式法官与实习法官一对一的指导关系，由正式法官对实习法官的审判工作进行指导和帮助，当二者就某一具体案件的处理发生争议时，实习法官不得擅自作出裁判，而应该报专业法官委员会或审判委员会进行评议方能作出裁判。通过这样设置，可以帮助实习法官顺利度过角色转换期，避免其因独立办案经验不足造成不良影响。
（三）完善考核标准
1.增加对社会能力的考核。前面提到，不管是后备人才—法官助理的招录还是初任法官的遴选，都缺乏对候选人社会能力方面的考察，而在法官的办案过程中，社会能力较强的法官定纷止争的能力甚至会高于某些仅专业性较强的法官，为此可以参考他国经验，设计一套专门的社会能力考察制度。例如德国下萨克森州在初任法官遴选中设置了以下8个方面的考核标准：1. 工作热情及承受压力的能力；2.对司法使命的认同感；3.审理和调解能力；4.解决争端和决策能力；5.合作能力；6.社会认知感；7.正义感；8.行使职权和责任感。我们可以参考这一标准设置符合我国国情的考核制度，并且将其逐步提高至与专业水平同等的程度，以遴选出综合能力更高的法官。[2]
2.降低内部评价和经历性项目的比重，增设其他客观考核项目。为避免“人情评价、唯资历论”等情况出现，建议除业绩和专业考试等客观考核项目外，尝试引入外部评价机制，让选任更客观、透明。例如随机抽取已办结案件的当事人进行回访，综合结果并剔除回访意见中针对案件处理结果本身的不满等内容后，形成对候选人办案态度、沟通能力、廉洁等方面的形象刻画并折算成相应的分数纳入考核。
（四）规范法官逐级遴选制度
规定初任法官在基层任职的出发点和设想是好的，但我国人情社会的传统一时难以完全摒除，因此应设置相应的制度避免在上级法院任职过的初任法官在基层任职只是走过场的现象出现，例如规定初任法官在基层的任职年限不得少于二年以上、初选引入“盲选”机制等，提高逐级遴选的公平性。
五、总结
为实现“加快建设社会主义法治国家”的目标，我国的司法体制改革将越来越深入，法官作为司法行为的载体，其选任制度在这一改革中占据了十分重要的位置，法官员额制改革虽然已经正式落地，但一项制度由落实走向成熟绝非短期能够完成，尤其是自上而下的改革往往要靠试错来发现问题，然后才能有针对性地进行修补和完善。作为“员外”的一员，笔者热切期望法官的选任制度能更加公平、公正，从而为社会主义法治事业遴选出更加优秀的人才，为人民群众提供高质量的司法服务、感受到公平正义。（作者：湖南省常德市鼎城区人民法院 鲁进）
往期精彩