【法治前沿】他山之石：从司法大会议看法院内部行政事务的管理

美国联邦法院2021年年终报告

作者介绍：约翰·罗伯茨（美国联邦最高法院首席大法官）

译者介绍：黄斌、杨奕（国家法官学院、中国应用法学研究所）

文章来源：《人民法院报》2022年1月14日第8版

编者按：美国联邦法院2021年年终报告关注的是美国联邦法院系统的管理问题。报告从一百年前美国首席大法官塔夫脱创建联邦法院管理制度切入，梳理了美国司法大会议的产生与发展过程，阐述了美国司法大会议在负责司法行政事务上所发挥的重要作用。报告重点关注了当前美国联邦法院管理制度中存在的问题，包括法官的财务披露和回避义务、司法场所的不当行为和专利案件的分配程序问题。

美国司法大会议的历史演变

一个世纪之前的1921年夏天，美国总统哈定任命原总统塔夫脱为美国联邦最高法院首席大法官。

首席大法官塔夫脱因担任美国总统而为世人所铭记，但他仍然在法院系统留下了经久不衰的印记。在担任首席大法官的九年任期内，他卓有远见地关注到一个影响整个司法系统的重要问题：加强法院行政管理制度的建设。塔夫脱认为，法院系统拥有管理其内部事务的权力，可以促使法院免受不适当的外部影响，也有利于树立法院的司法公信力。

塔夫脱凭借自身巨大的影响力，投身于创建联邦法院系统的行政管理制度。1921年12月，在给哥哥霍勒斯的新年贺词中，塔夫脱写道，他“将推行一项政策，努力加强美国联邦法官彼此之间的联系，让法官能更加感受到职业尊崇和团队精神”。他试图通过法官彼此沟通协作、共同努力的方式，解决程序不一致、工作量不均衡、案件积压和审理延期等痼疾。塔夫脱试图取代当时流行的孤立文化，在这种文化中，每名法官都只能“自己划独木舟”。

上任伊始，针对司法机构的行政管理问题，塔夫脱就号召在法院系统内部成立专门负责司法行政事务的管理机构。他设想“法院行政管理指导工作”将由全国各地最有经验的法官负责。在他的大力推动下，成果立竿见影。1922年初，国会通过了一项由塔夫脱倡导的法律，规定召集“高级法官会议”，即后来的美国司法大会议。美国司法大会议最初由各巡回法院的首席法官组成，首席大法官负责召集，依据法律管理联邦法院行政事务并制定司法管理政策。

在后来的数年中，国会不断支持联邦法院管理制度的施行。1934年，国会通过了《规则授权法》，依据该法律，司法机构可以制定诉讼程序规则，从而形成推进美国国会审查的机制。国会也批准设立美国联邦巡回区司法理事会和美国联邦法院行政事务管理局。这些创新举措促使司法大会议能够更有效履行法院的行政管理、经费预算和各项监管职责。同时，与美国宪法结构中体现的制衡原则相一致，国会继续对司法活动进行监督，促进在法院行政管理事务中既相互尊重又开展有益的对话。这种持续有一个世纪的关系体现了部门间的礼让与尊重，确保两个机构之间形成良性互动。

2022年，美国司法大会议将迎来成立一百周年。司法大会议的作用从来没有像现在这么重要。当年首席大法官塔夫脱主持第一次大会议的时候，最为紧迫的问题是案件积压和法院行政管理。现在的司法大会议议程更加多样化、内容更加丰富，需要25个不同的委员会进行有效的分工协作，这些委员会涉及诉讼程序规则、法院安全、司法行为、信息技术和法院办公场所利用等方面。

和大部分的组织机构一样，在过去的两年中，司法大会议投入大量时间应对两项全国范围内的紧急威胁：新冠肺炎疫情和网络安全问题。但是司法大会议同时还要处理其他问题。我想目前司法大会议及其委员会将重点关注以下三个问题。

法官的财务披露和回避义务

第一个问题是财务披露和回避义务。2021年9月开始，《华尔街日报》发表的系列文章指出，2010年至2018年期间，联邦法官涉及本人或其家属持有公司股票的人数有131名，案件共达685件。这些做法不符合联邦司法职业道德法的规定，美国联邦法典第28编第455条规定，法官应在涉及与本人存在利害关系的案件中进行回避，而不考虑该种利害关系的大小。我要在此郑重申明：联邦法院系统非常重视此事。我们希望法官遵守最高标准，而这些法官违反了司法职业道德法。

根据《华尔街日报》所搜集的数据，在过去9年中，这685个案件与向联邦地区法院提起的250万个民事案件相比，只占很小的比例，不到万分之三。这意味着法官的遵守率为99.97%。据《华尔街日报》报道，大部分法官（131名法官中的83名）在过去的9年中存在一项或两项工作违规行为。这些孤立的违规行为可能会游离于针对法官的监督检查程序之外，导致未能查明法官存在的经济违规行为。但对于那些多次违反或声称不了解道德规则的法官来说，则暴露出法官职业道德培训不到位的严重问题。法官职业道德培训应当作为初任法官培训课程的一部分。

公众的信任对于司法职能的发挥至关重要，法官必须和其他公众一样一丝不苟地遵守司法行为准则规定。总的来说，我们的法官职业道德培训还需要更加严格，并且需要投入更多的培训时间、举办更多的在线研讨会和协商会。针对法官的监督检查程序应充分借助科技手段，帮助法官预防可能损害司法公信力的问题出现。目前，由于司法纠错系统并未更新，使得法官及司法辅助人员出现的错误并未完全被计算机及时纠正。因此，需要对司法纠错系统和案件管理软件进行改进和升级，以确保该系统和软件能够正确识别并纠正文书中的错误信息。

联邦法院行政事务管理局已经在与联邦司法委员会共同研究解决司法行为准则、财务披露、司法管辖权等方面存在的漏洞。目前，法院行政事务管理局和司法委员会工作人员已经开始审查当前的案件管理软件，以提升对潜在错误的自动检测功能。他们也开始增加司法职业道德培训和进修课程，以确保法官既了解自己的义务又知道如何有效地使用自动检测软件。

司法场所不当行为问题

第二个问题是对司法工作场所不当行为的持续关注。2017年，我指导成立了由法官和高级司法行政人员组成的联邦司法工作场所行为工作组，以处理对司法工作场所严重不当行为的指控。在2018年年终报告中，我总结了工作组的调查结果和建议。简而言之，工作组承认几起备受瞩目事件的严重性，但发现不适当的工作场所行为在司法机构内并不普遍。尽管如此，新的保护措施可以确保每一位司法雇员都能拥有一个文明的工作场所。工作组在三个主要领域提出了20多项建议，建议司法机构：（1）修订司法场所行为准则和其他相关公开行为指南，以更明确地界定适当行为标准；（2）加强和简化识别和纠正不当行为的内部程序；（3）加强司法机构培训计划，以提高对不当行为问题的认识。司法大会议于2019年通过了这些措施，目前工作组正持续监督这些决策建议的实施情况。

司法大会议在法院行政事务管理局和工作组的协助下，将继续监督改革成效，以确保实现所有人追求的目标。在过去的一年中，司法大会议为联邦公设辩护人办公室量身定制了员工争议解决方案范本。法院行政事务管理局已开始扩充司法廉洁办公室工作人员数量，并监督建立一个全国性资源网络，包括在每个联邦巡回法院设立一个工作场所关系负责人，以支持司法雇员和处理不当行为投诉问题。这些措施的实行，为投诉和解决不当行为提供了强大的机制保障。同时也为司法雇员提供了更多表达意见的途径，也使我们可以从模范的工作场所中进行全方位的学习。

专利案件的分配程序

我想强调的第三个问题是联邦法院系统中专利案件的司法管理问题。有的参议员提出，目前的专利案件分配程序，允许提交案件的一方选择地区法院的一个分庭，这实际上可能使原告能够选择特定的法官来审理特定的案件。这涉及到两个重要价值观的冲突。一方面，司法大会议长期以来支持随机分配案件，并培养地区法官成为能够处理全方位法律问题的通才角色。但另一方面，司法大会议还注意到，国会有意将下级法院塑造成解释法律的部门，以便诉讼当事人由与其社区相关的联邦法官提供服务。调和这些价值观的冲突，对于司法公信的确立十分重要，我已要求担任司法大会议秘书的法院行政事务管理局主任将这个问题提交会议研究。法院行政和案件管理委员会正在审查此事，并将向全体会议报告。司法行政方面的这个问题也提供了另一个很好的示例，即一线法官的自治机构最有能力研究和解决这些问题，当然在法律发生变化时，这些自治机构与国会进行合作也是非常必要的。

联邦法院有能力解决自身管理问题

首席大法官塔夫脱有先见之明，他认识到司法机构需要管理其内部事务，他那个时代的国会支持司法机构作为一个可以处理自身问题的独立管理机构。司法大会议因此也取得了持久的成功，能够很好地处理法官的财务披露与回避义务问题、司法场所不当行为问题、联邦法院系统中专利案件的司法管理问题，并能够正确履行自身职责。

今年是司法大会议成立一百周年，这也代表着一百年来的改革和进步，司法机构应为自身取得的成就感到自豪。当然还有很多工作需要去完成，也终究将会完成。

我感谢司法大会议及其下属25个委员会的司法人员和工作人员对司法事业的贡献。他们面对新冠肺炎疫情所带来的挑战，仍然为全国的法官和法院工作人员提供了必要的支持，以确保法官能够以公正和严谨的态度努力处理好不断涌现的案件。

我再次荣幸地感谢全国所有法官、法院工作人员和其他司法部门人员的出色服务。

在新的一年里向大家致以最美好的祝愿！

附录：美国联邦法院工作量

截至2021年9月30日，与上一司法年度相比，美国联邦最高法院案件量略有下降，联邦上诉法院、联邦地区法院、缓刑办公室和审前程序分流的案件量同样略有下降。破产法院新受理的案件量下降了近三分之一。

联邦最高法院

最高法院受理的案件总数从2019司法年度的5411件下降到2020司法年度的5307件。司法援助案件下降了12%，从2019司法年度的3930件下降到2020司法年度的3477件。收取诉讼费的案件上升了24%，从2019司法年度的1481件上升到2020司法年度的1830件。在2020司法年度，共讨论案件72件，69件得到处理，55件签署了正式判决。2019司法年度讨论案件73件，69件得到处理，53件签署了正式判决。在2019司法年度，最高法院还发布了3个经讨论的一致性判决意见书。

联邦上诉法院

联邦上诉法院受理的案件数量下降了8%，从48190件下降到44546件。包括占48%的无律师代表的诉讼在内的民事上诉案件的数量下降了9%。针对行政决定的上诉案件下降了11%，数量为6356件。联邦上诉法院的原始程序案件下降了32%，数量为3576件。民事上诉案件总量下降了9%，数量为23256件。刑事上诉案件的数量上升了10%，数量为10625件。破产上诉案件的数量上升了18%，数量为733件。

联邦地区法院

联邦地区法院受理的民事案件数量为344567件。与上一年相比下降了27%。主要归因于集中在佛罗里达州北部地区的耳塞产品责任跨州诉讼，其中2020年该类诉讼共收到202814份起诉书，2021年共收到83654份起诉书。除了跨州诉讼外，2021年民事案件下降了3%。跨州案件（不同州公民间的诉讼案件）下降了41%，数量为166848件；人身损害案件下降了45%，数量为141682件，其中包括大量上述的耳塞产品责任跨州诉讼。涉及联邦问题的案件（即根据美国宪法、法律或条约提起的诉讼，其中美国不是一方当事人）下降了2%。美国作为被告的案件数量下降了11%，主要是犯人提起的申请减少了。美国作为原告的案件数量下降了4%，延续上一司法年度的趋势，即法院收到的与拖欠学生贷款有关的诉讼减少了。

破产法院

破产法院受理的案件数量为434540件，和上一司法年度相比下降了29%，和2019年9月30日结束的司法年度相比下降了44%。90个地区的破产法院受理的案件量均下降了。案件量下降的主要原因是全国采取新冠肺炎疫情管控措施导致个人开支减少，政府新增补助金措施以及暂停实施驱逐和没收措施。消费者（比如非商业性）案件数量约占破产案件数量的96%，和上一年度相比下降了29%。商事案件数量下降了28%。与2005年《防止破产滥用及消费者保护法》第7章有关的案件数量下降了24%，与第11章有关的案件数量下降了31%，与第13章有关的案件数量下降了39%。

审前程序、联邦缓刑与接受释放监管

截至2021年9月30日，入监关押的罪犯为122458人，比上一司法年度总数下降了4%。从矫正机构释放后接受释放监管的人数与上一年度相比下降了3%，共108932人。包括审前程序分流案件在内的审前程序案件下降了5%，共76723件。

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编辑：王一然

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