王 烽：“新高考元年”，我们的高考将走向何方？
2017年可以被称作高考历史上的一个特殊节点。这一年不仅是高考恢复40周年，全国有940万名考生走进高考考场；而且也堪称“新高考元年”，作为高考综合改革试点地区的上海、浙江两地的高中毕业生迎来首次“新高考”的检阅，多个省市的“新高考”改革于今年启动。我们为什么要推进高考改革？高考改革的重点在哪里？未来的改革趋向是什么？面对种种疑惑与困扰，本刊特邀曾参与考试招生制度改革方案设计的国家教育发展研究中心体制改革研究室主任王烽撰文，解读高考改革设计的背景与初衷、基本格局与未来走向。
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中国恢复高考40年，也是高考不断改革的40年。这40年中，教育形势发生了翻天覆地的变化，年轻人上大学的机会从绝对短缺转变为供需相对平衡，教育需求也从统一性和单一性向多样化和选择性转变；教育成为民生之重，成为中国人个性发展和实现人生价值的途径，成为支撑创新型国家建设和民族复兴的基石。这一背景下的高考改革，必须解决一直困扰教育的“应试指挥棒”问题，冲破40年改革的瓶颈，建立新的格局，为2030年实现教育现代化扫清障碍。
我们为什么要推进高考改革？恐怕很多人心中并不明了。一方面，大家认为现在的高考是“最公平”的；另一方面，人们对于长期以来应试教育的弊端抱怨已久。现实中，公众似乎对于有些抽象的“公平”特别敏感，而对于应试教育对孩子实实在在的伤害却相对宽容，对于孩子能够在大学里学到什么更是缺乏关心。在一些人眼里，现在的牺牲是为了长大后出人头地，考上大学就进了保险箱。这样，所有焦虑和压力都集中在中小学阶段，家长和教师、学校甚至地方政府互相加码，应试教育由此陷入一个恶性循环，愈演愈烈。为此，更多的人将希望寄托于新一轮高考改革上。
1. 科学选材是高考改革的初衷
这次高考改革的宗旨是“促进公平、科学选材”，把公平放在了前面。的确，区域间的升学率差距、弱势群体上大学特别是好大学的机会、重点大学招生名额的分配、高考加分等多渠道录取中的公平，这些问题是长期以来舆论关注的焦点，也是这次改革必须解决的问题。保证公平是改革的底线，不能因为改革使教育公平倒退。但是，如果就此将促进公平理解为改革第一要务，为了迎合不同人心目中的“公平”，可以忽视高校自主招生基础上的评价多元化、学生的选择权利等核心问题，可以牺牲一些“科学”，那就背离了改革初衷——既然公众对高考的公平性是认可的，我们还有什么必要大动干戈去改革呢？牺牲了“科学”、降低了选材的效果，会让每一方、每个人的利益都受损，还能有多大程度的公平？
2. 科学选材也是高考改革的重点
“科学选材”是改革的初衷，也是重点。高校招生录取标准和方式要科学化，打破仅凭总分录取、仅凭考试分数录取的模式，通过评价标准和录取方式改革，发现和选拔多样化的培养对象，引导学生发展个性和特长。由此真正打破“千军万马过独木桥”和“一考定终身”，在越来越丰富的高等教育机会中，为每个学生提供适合的教育，把每个学生都培养成人才，这才是最大的公平。
科学选材，意味着高考改革能够引导基础教育改革，推进实施素质教育，减轻学生应试负担。40年高考改革，一直试图用高考指挥棒指挥素质教育，考试科目逐渐减少，考试内容从“考知识”向“考能力”转变。地方和学校围绕素质教育的实施做出了很多探索创新，然而仍然打不开高考的“紧箍咒”，在原来的高考制度面前，所有的改革都要“归零”。在高等学校入学机会激增的背景下，中学生的学习负担并没有明显减轻，甚至出现了为应试教育“正名”的论调。这次改革，如果不能为素质教育松绑，就注定不能成为一场成功的改革。
高考问题，既有政策上、技术上的专业性，又有认识和利益方面的复杂性。政策、技术上了解不足往往会妨碍认识的准确，容易导致直觉性和情绪化判断，而利益和认识方面的复杂性则会导致政策选择中的科学性被牺牲。在政策选择面临复杂局面之时，公众就有关高考问题的争论中，往往会出现一些悖论性问题，让人对改革初衷产生动摇甚至背离。因此，改革的每一个步骤设计，遇到每一个复杂问题，都应该以是否“有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平”为检验标准，要以综合性、系统性改革，打破素质教育与应试教育缠斗的怪圈，破解落实高校招生自主权和实施多元评价标准对教育公平提出的新挑战。
这次改革谋划之久、决策之审慎竟甚于高考的恢复，是历次改革无法比拟的。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布实施之前，教育部就已经进行了五年的专项调研，之后又历经四年的决策窗口期。
1. 高考改革走进深水区
40年高考，是一个不断改革的历程。从科目调整、分省命题，到建立多种录取通道、推广平行志愿、试点自主招生，再到阳光招生、面向特困地区的定向录取和面向中西部地区的协作计划等，改革已经覆盖了考试、招生、管理等各个层面。但我们不难发现，之前的改革都是在原有的框架上修修补补，并没有进行格局性的调整，评价标准的单一格局没有变，招生录取的集中统一模式没有变，学校、考试机构、招生部门之间的关系没有变。这是高考改革长期不能突破应试教育瓶颈的根源。这种计划经济时期、精英高等教育阶段留下来的考试招生制度框架，与逐渐步入“买方市场”、以多样化和选择性为基本特征的高等教育形成鲜明的反差。这种背景下的高考改革，同其他领域的改革一起走进深水区，牵动各方权力利益调整，将带来框架格局的变化。
2. 构建考试招生制度新框架
此次高考改革分为专项改革和综合改革两部分。专项改革由教育部统筹在全国实施，集中在清理规范高考加分、招生计划调整、规范自主招生改革试点，并推动在全国范围内建立符合标准的高中学业水平考试和综合素质评价制度。综合改革则涉及这次改革的核心问题，选择上海、浙江两地先行试点。一是构建多元化评价标准体系，即建立“两依据、一参考”的考试录取模式，全国统一高考科目只保留“语数外”，将高中学业水平考试成绩纳入高校录取依据，将高中综合素质评价作为参考。二是增加学校、学生的选择性，高校将根据学科、专业特点提出对高中学业水平考试选考科目的要求，学生则根据兴趣、特长和志向，在学业水平考试选考科目中进行选考。三是尝试打破集中统一录取模式，逐步取消录取批次，探索学生与学校之间双向多次选择的录取机制。改革以突出评价标准多样化和学生与学校之间的选择性为切入点，着手构建一个新的考试招生制度框架。
目前，从总体情况看，改革推进比较顺利。上海和浙江两省份已经开始实施新的学业水平考试制度，北京、天津、山东、海南四省份进入第二批综合改革试点，全国所有省份都公布了自己的高考改革方案，将于2018年以后逐步实施。重点大学面向贫困农村地区招生名额大幅增加，各省份之间录取率差距迅速缩小，高考加分项目和分值显著减少，高校自主招生试点进一步规范。然而，既然是部分地方先行先试的改革，就不一定能够一步到位。在《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》要求下，应当允许地方和学校进行多种方式的探索，并及时总结和修正。已有的经验表明，一些改革措施需要继续调整和完善，总的方向应是继续朝增加灵活性、多样化、选择性努力。
1. 促进公平的手段需要更加精准化和柔性化
作为促进公平的重点举措，招生计划管理改革集中在“名额调整”上，具有极强的针对性，使省际升学率差距迅速缩小，贫困农村学生上重点大学的机会迅速增加。但在重点大学入学机会“按照学习能力分配”与“照顾不利家庭背景学生”之间，需要找到一个更加合适的政策平衡点，将招生名额调整建立在对不同地区、群体人口和入学机会监控数据对比的基础之上，才能形成一个持续动态平衡的局面。为避免集中统一管理带来的很多两难问题，中央、省级与高校之间的招生计划管理权限调整，也应提上日程。改革也需要对评价标准多元、学生选择性增加提出的公平新课题，如综合素质评价的引入对农村考生和弱势群体的影响等做出回应，并着手构建一个覆盖学校、教师和学生的教育信用体系，以应对高校招生自主权扩大可能带来的腐败问题。
2. 完善高中学业水平考试“选考”办法
试点过程中，围绕学业水平考试“选考”，出现了学生集中选择相对容易科目的倾向，而物理等科目由于选考人数少、“高手”集中，则有可能成为“死亡之组”。按比例划分等级和按等级折算分数，并允许两次考试，导致部分已经拿到A以上成绩的学生参加第二次考试以“卡位”（避免更多的考生得到A以上成绩）。这些选择策略导致学业成绩之外的因素左右考试结果，背离了鼓励学生发展兴趣和特长的初衷。问题的源头要追溯到对于高中学业水平考试功能的设计上，水平考试本应是高中毕业的要求，衡量标准应具有确定性，“合格考”应当把这个任务承担起来。而“选考”科目完全是为升学设计的，既然摆脱不掉“分分计较”，不如恢复百分制反而更科学和准确。这样，选考科目就与学业水平考试分开，直接作为省级分担的高考任务，不必学完就考，减少对高中教学秩序的冲击。如果提供一年两考的机会，则需要在历次考试之间进行“等值”设计。当然，如果采用百分制计分，则需要针对每个科目分别提出最低录取分数标准，以免不同科目之间的难易比较左右学生的选择。
3. 进一步打破总分录取模式
统一高考、学业水平考试和综合素质评价分别考查学生不同方面的素质和能力，应起到不同的门槛作用，而统一高考和学业水平考试、甚至综合素质评价折合成分数加总排队，却大大抵消了以多元标准引导个性发展的价值与初衷，“分分计较”仍然不可避免，与获得总分优势相关的各种“选择策略”也不可避免。当所谓“素质”和“能力”都是为争“分”服务时，也就变质了。打破总分录取模式，本质上需要强化高校自身在招生中的发言权，需要针对不同的考试、不同的科目制定不同的录取标准，高校根据自身特色和学科特点，分别制定多元化的评价标准体系。对此，高校并非没有动力。自主招生试点、一些中外合作办学机构的招生、浙江等省的“三位一体”招生试点等，都为打破总分录取模式提供了宝贵经验。“三位一体”招生将全国统一考试成绩、学业水平考试成绩和综合素质评价结果分别赋予不同价值，如果最后不再加总排队，而由高校设计成为多道“门槛”，则更能体现评价的多元标准，是可以逐步扩大推广范围的。
4. 加快完善“多次选择”机制
国务院的改革方案提出“增加学校与学生之间双向选择机会”，在改革中还没有得到充分重视，而这是实现高考改革目的不可缺失的重要一环。一方面，高中阶段选择考试、选择学习，前提是能够选择大学和专业，只有学生和学校之间双向多次选择，才能有最佳的匹配，才能既有公平又有效率。随着信息技术的发展，双向多次选择在技术上是完全可以实现的，相关平台已经经过试验。平行志愿的推广，表面上是让学生一分都不浪费，但学生仍只有一次被选择机会而没有再选择的权利。学校只需按分数给学生排队，这种不对称意味着学生的选择权实际上不会增加，反而会减小。另一方面，试点中，沪、浙地区有部分学校面对“选课走班”存在师资和硬件资源不够、职业生涯指导缺失的情况，中西部地区高中问题可能更严重。基础教育课程改革的目标和要求，与面对新高考方案增强高中学校适应能力、学生的选择能力是一致的，也正是原有的高考模式限制了基础教育课程改革的效果。目前只有一部分高校对选考科目提出要求，另一些高等学校选择生源的主动性不足，那是因为在目前的生源竞争格局中，这些高校仍然可以享受某种优势。也就是说，高校主动性不强的原因还是在于统一录取的格局没有打破。高校没有动力选择适合自己的生源，怎么会有魄力和能力真正办出特色，遑论建设一流大学和一流学科！
高考改革需要面对一个教育机会极大丰富、终身学习成为个人生存方式的未来，需要适应一个灵活多样、公平开放、每个人都能从中获得适合学习机会的教育体系。
1. 体制改革既是方向也是策略
党的十八届三中全会部署的考试招生制度改革任务是“探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制”，这不仅是建立中国特色考试招生制度的要求，也是全面深化改革背景下考试招生制度的必然走向。体制不动是无法打破旧框架、建立新格局的。回顾40年高考改革历程，如果原来的框架不动，或者事先预设某些方面不能动，那么改革的空间就会受到限制。高考改革是一个技术性很强的工作，有些措施是一步一步推演而来，如果前面步骤的选择因受限而妥协，那么即使后面每一步都正确，其结果也必然事与愿违。改革从体制入手，从调整政府、高校、考试机构和考生的关系入手，才能保证正确的方向，减少试错成本，这正是党的十八届三中全会做出如此部署的原因。
2. 评价标准多元化挑战权力格局
这次改革的突破口是引入高中学业水平考试和综合素质评价，即评价标准多元化，这本身就提出了对体制改革的要求。学生选择学习、选择考试、选择学校的权利扩大，目前受到冲击最大的是高中，高校似乎存在某种程度的缺位，但这也许只是暂时现象。只要打破总分录取模式，生源信息就不再是经过考试招生部门计算的二手信息，综合评价的专门工作需要高校完成。文理不分科导致统一考试数学科目难度降低，学业水平考试的区分度则无法媲美原来的统一高考，这就为高校之间建立自主标准进行生源竞争提供了空间。目前高校也许还不够积极，但世界范围内的生源竞争之战已经打响，国内高校的生源竞争将愈演愈烈。多元评价标准的建立、学生选择权的增加，将不断冲击集中统一录取模式和考试招生管理体制，促使评价和招生的权力向高校转移，促使招生管理部门简政放权。
3. 现代信息技术助推“招考分离”
国家和地方教育考试机构以及高中学校提供客观、科学、真实的信息，考试机构成为专业、独立的考试服务提供者；地方招生管理部门负责核实辖区内的学生信息并建设信息网络平台，不再具有志愿管理、划定分数线和投档权；高等学校分学科、专业制定录取标准并负责评价，学生直接向高校提出申请，可以获得多张录取通知书，这就是所谓“招生与考试相对分离”。只要按照这个方向去反思过去40年包括这两年的高考改革，并推进以后的高考改革，我们就会少走大量弯路。目前，实践中的经验、现代信息技术已经完全可以支撑这个框架，在渐进的前提下完全可以做到稳妥。这是高考制度面向教育现代化的必然转型。
（本文作者系国家教育发展研究中心体制改革研究室主任）
《中小学管理》2017年第7期 · 探索
文章原题：《面向教育现代化的高考改革设计：不忘初心 完善格局》
文章编辑：谢 凡
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