中小学校长职级制施行的现实情境与破解之策
本文刊发于2020年第2期《中小学管理》第5-8页，全文共5898字，阅读大约需要12分钟。
为进一步加强中小学校长队伍建设，促进校长专业化发展，近年来，我国一些地区逐步探索推行中小学校长职级制改革。中小学校长职级制，即取消校长行政级别，对校长实行职务等级管理的制度。2017年国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》已明确提出：“建立和推行中小学校长职级制。”中小学校长职级制是我国校长管理制度和方式的创新，是校长专业化发展及教育家办学的要求，也是教育管理现代化的反映。然而，纵观中小学校长职级制的研究进展与各地推进历程，取得了一些经验，也面临着不同层面的问题，亟须我们共同寻求更好的解决路径。
我国中小学校长职级制的发展历程
1. 中小学校长职级制的政策演变
从政策角度分析，中小学校长职级制的演进大致经历了三个时期。
（1）制度孕育期
1978年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，要简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，改革劳动人事制度。1993年召开的上海市教育工作会议提出了“加强本市中小学校长队伍建设，建立中小学校长职级制系列”，开启了校长职级制在地方层面的政策探索。1993年11月，国务院印发的《事业单位工作人员工资制度改革方案》提出，教育等事业单位的专业技术人员实行专业技术职务等级工资制，管理人员实行职员职务等级工资制。1994年人事部、国家教委印发的《中小学贯彻〈事业单位工作人员工资制度改革方案〉的实施意见》指出，中小学校长与教师实行不同工资制度，但文件又提出校长兼任学校行政领导工作与教师工作的，可按两种职务中较高一种职务工资执行，校长教师未能独立区分。总体而言，该时期相关政策重在人事管理制度改革探索，人事工资制度的改革孕育着校长职级制。
（2）制度确立期
1998年教育部印发的《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》提出，“完善校长负责制，逐步试行校长职级制”，这是第一次在国家层面提出进行校长职级制的政策探索；1999年颁发的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出，“要继续巩固和完善中小学校长岗位培训和持证上岗制度，试行校长职级制”；2001年颁发的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出，“积极推进校长职级制”。在该阶段，中小学校长职级制历经“逐步试行”“试行”到“积极推进”，得到了初步确立。
（3）制度发展创新期
2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，取消校长行政级别，促进校长专业化，推行校长职级制；同年，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》要求“探索中小学校长职级制，深化中小学教师职称制度改革”，随后在山东省潍坊市、广东省中山市等地开展试点。2013年印发的《义务教育学校校长专业标准》与2017年《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》，皆提出推行中小学校长职级制。随后，《中小学校领导人员管理暂行办法》明确提出：“加快推行中小学校长职级制改革，拓宽职业发展空间，促进校长队伍专业化建设。”该阶段，中小学校长职级制明确了“去行政化，促专业化”的目标定位，但中央层面的制度实施指导意见仍为空白，职级制有待进一步探索发展。
2. 中小学校长职级制的研究现状
从研究角度分析，中小学校长职级制的研究主要关注以下三方面内容。
（1）中小学校长职级制内涵的研究
关于中小学校长职级制内涵的研究主要集中在两方面。一方面是有关校长职级制概念的界定。贾继娥、贾汇亮等学者从人事管理与校长专业发展两个角度对校长职级制进行了界定。另一方面是有关校长职级制结构的探索，如上海市、广东省中山市、山东省潍坊市等地都各自建立了校长职级制度框架。
（2）中小学校长职级制实施现存问题的研究
孟庆焕指出，职级制存在顶层设计不合理、相关配套制度缺乏、校长切身利益被忽视、考评机制不健全等问题。杨海燕则着重关注评价体系的公正性以及经费保障两方面的问题。王浩对上海市中小学职级制的研究发现，职级制存在支持保障资源不足、适应性差以及制度存在缺陷等问题。总的来说，这些问题更多关注职级制的外部支持与配套政策，缺少对职级制自身的明确与完善。
（3）完善校长职级制的策略研究
贾继娥等人在职级制的评价模式、职级划分、薪酬体系等方面提出了改进措施。张茂聪、侯洁对潍坊市中小学校长职级制研究后，提出了加强顶层设计、落实学校办学自主权、完善改革配套政策、提高相关人员专业素养等建议。郭凯对中山市中小学校长职级制调查后，在职级划分调整、薪酬设置、副校长归属、考评制度等方面提出建议。这些策略大多基于地方实施经验提出，缺少国家政策的整合统领。
中小学校长职级制施行的现状及问题
透过对中小学校长职级制的政策演变以及研究现状的分析，笔者以为，中小学校长职级制的施行亟待解决以下问题。
1. 制度目标“泛化”
促进校长专业化是校长职级制产生的逻辑起点。校长的专业化水平既是校长职级制实施的依据也是要达到的目标。校长专业化制度目标的实现需要相关配套措施，然而在实际施行过程中容易出现本末倒置的情况，职级制目标易被其他目标所影响或替换，造成政策效果不明显，同时也影响了目标群体对校长职级制目标定位的正确认知。例如：过早地将校长轮岗交流制度纳入校长职级制，表面上是扩大了校长职级制的功能作用，实际上不仅增加了校长职级制的推行难度，也使得校长职级制的制度目标容易泛化为促进教育公平；过分强调取消校长行政级别而忽略校长的专业发展目标，导致校长职级制的定位表层化，难以起到促进校长专业化的作用。
2. 职级划分“缺根”
职级划分是校长职级制的根基。实践中，校长职级的设置可谓多样，如广东省中山市的五级十等、山东省潍坊市的四级九等，以及上海市的四级十二等、五级十二等，做出了很好的探索。但有些地方职级划分与我国现有的人事政策之间缺少系统联系，缺乏已有制度的有力支撑。事实上，《事业单位岗位设置管理试行办法》《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》等政策文件，与校长职级的划分设置联系紧密，是职级划分的重要根据。校长职级制改革未能随着相关人事制度的改革而逐步完善，政策基础不够牢固，不利于中小学校长职级制的有效施行。
3. 副校长定位“模糊”
副校长是实行校长职级制所不能忽略的重要因素。副校长的数量较多，他们参与学校的重大决策，对工作的执行起协调指挥作用。可以说，副校长发挥的作用直接关系着学校的办学成效，并且校长通常晋升自副校长岗位，副校长的专业化也是校长专业化的一个重要阶段。因此，是否将副校长纳入校长职级制之中，是施行校长职级制必须明确的问题。但校长职级制在实际施行过程中，一直未能对副校长有明晰的定位。
4. 进出机制“缺失”
校长进入与退出职级系列是校长职级制中转换机制的主要内容。校长主要来源于教师，在校长职级制中教师与校长之间该如何过渡与承接？如教师担任了校长职务，其专业路径必然朝着校长职级方向发展，那么其原有的教师职称如何转为校长职级？已有研究大多集中在校长选拔机制方面，缺乏对转换机制的关注。此外，校长职级制的人事制度是“能者上，庸者下”，以“能进能出”作为促进校长专业化的重要推动力。一旦校长不担任校长职务，其校长职级该如何转化？校长能否重新进入教师序列，其校长职级与教师职称又该如何对接？这些问题的存在需要我们对校长职级制中涉及的具体问题进行深入细致的研究。
5. 薪酬制度“滞后”
校长职级制的动因之一是取消校长的行政级别，促进校长的专业化，使校长专注于办学。但校长职级与原有行政级别有什么不同？“职级”仅是另一种“级别”还是关乎薪酬待遇？校长职级在薪酬制度上与职员、教师的薪酬又有何区别与联系？此外，我国事业单位的工资制度正在进行改革，校长职级制的薪酬制度又该如何融入？总体而言，当前许多研究与改革并未理清“职级”“行政级别”与“教师职称”三者间的关系，也未进一步明确校长职级薪酬制度与事业单位工资体系之间的关系，不利于校长职级制的进一步推行。
中小学校长职级制施行的突围路径
制度的价值在于其现实化。作为校长管理的一种制度创新，中小学校长职级制的施行需要寻求突围路径。
1. 规范制度目标，聚焦专业化
校长专业化是校长职级制的起点与目标。为了防止制度目标泛化，有效推进校长职级制的施行，首先，在制定相关配套政策时，应以校长专业化作为政策设计合理与否的评估标准，严格规范配套政策，避免出现配套政策越周全制度目标越松散的状况。其次，组织成立专家小组，围绕校长职级制的逻辑起点与根本目标对配套政策进行论证、评估，检验部分校长职级制度“衍生品”的合理性，并进行相应的政策调整甚至终止部分政策，以达到“制度瘦身”的效果。最后，明确“去行政化”与“促专业化”的关系，深化校长职级制的目标功能定位。“去行政化”应是为了“促专业化”，校长职级的单列并不是仅仅为了增加一种“职称”或是“级别”，而是通过这种形式来摆脱根深蒂固的行政化，从而促进校长专业化，提高办学质量。
2. 紧随人事改革，夯实职级根基
2015年印发的《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》指出：“正高级教师对应专业技术岗位一至四级，高级教师对应专业技术岗位五至七级，一级教师对应专业技术岗位八至十级，二级教师对应专业技术岗位十一至十二级，三级教师对应专业技术岗位十三级。” 2017年中组部和教育部联合印发的《中小学校领导人员管理暂行办法》规定：“中小学校领导人员一般应当具有相应的教师资格和已担任中小学一级教师以上专业技术职务。”综合已有的实证调查结果，可知大多数校长支持将校长职级划分为三或四个等级。根据已有研究与政策，并结合副校长的角色与职级转化机制，笔者以为校长的职级可划分为四级十二档，四个等级由高到低分别为特级、高级、中级、初级。特级、高级和中级每一等级分四个档次，从高到低分别为一档、二档、三档与四档。初级单独为一个档次，专为副校长而设。校长考核为优秀且符合要求时晋升等级。
3. 重视副校角色，明确职级定位
副校长的专业发展与校长的专业化水平密切相关，但我国现行的中小学校长职级制忽视了副校长这一重要群体。一方面，副校长若不被纳入校长职级制当中，其工作积极性难免受到打击，其在学校中的影响力也会被削弱，不利于学校工作的开展。但另一方面，副校长是副职，相对于正职而言，更多地是充当助手与参谋角色。如若副校长一般是担任校长职位的重要资格条件，那么副校长和校长在相同的校长职级上晋升便不太妥当。
综合考虑，笔者认为应将副校长的职级统一为校长初级，不分档次，以此将副校长纳入校长职级制。副校长享受原有的教师职称与待遇，但其薪酬的绩效工资则与校长绩效相关联。副校长的绩效工资一部分以一定的比例与校长绩效挂钩，另一部分则依据考核评价上下浮动。在纵向上副校长要接受校长与教师的评价；在横向上，根据主管工作的不同，副校长的绩效也有所区别。
4. 建立进出机制，畅通流动渠道
在教师职称与校长职级的相互转化过程中，可将事业单位专业技术岗位的等级设置作为转化枢纽，将校长职级制与教师职称制度一同纳入事业单位岗位设置管理制度之中，将校长职级与教师职称的关系盘活，如表1所示（灰色部分表示教师与校长角色转变时，对应的职称与职级的转化）。
如表1所示，部分一级教师如若进入校长队伍，可转化为校长职级的中级四档。其他教师则根据原有的职称等级进入相应的校长职级，如五级、六级、七级的副高级教师，分别对应校长职级的高级四档、中级二档、中级三档，在二者转化中，其原本对应的专业技术岗位等级并不发生改变，体现出我国人事管理政策的一致性与系统性。专业技术一级的岗位是国家特设的岗位，旨在为对国家与社会有突出贡献的人员而设置，因此处于正高一级与正高二级这个级别的岗位人员一般都十分杰出，建议直接进行转化。
在校长职级制中，对校长考核评价的结果决定了校长职级的评定，也决定了校长能否继续任职。一旦校长因考核不合格退出校长职位时，不应当否定其在担任教师期间所取得的成绩，应引导其重新回到教师岗位，可根据表1恢复其原本进入校长职级时的教师职称，享受教师职称对应的薪酬待遇。
5. 明确薪酬依据，创新薪酬制度
中小学校长职级制使校长队伍具有独立的“职称”，既可以解决校长与教师在职称评定上的冲突问题，也便于施行更具激励性的校长薪酬制度，从而促进校长专业化发展。
2006年11月印发的《中小学贯彻<事业单位工作人员收入分配制度改革方案>的实施意见》提出：“中小学实行岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。”这是校长职级制的薪酬制度与事业单位工资体系融合的关键，也是制定校长职级薪酬制度的重要依据。结合各国的改革经验与研究成果，考虑到校长的工作性质及其所承担的责任，校长的薪酬水平应处于学校薪酬体系的顶层。
同时，为了更好地使职级薪酬制度起到激励作用，可采用宽带薪酬和复合等级工资表进行校长薪酬制度的设计，并通过检验薪酬结构的弹性、紧缩性、合理性，调查其内部一致性，来不断完善与更新。一方面，为了提高校长的专业能力，校长的宽带薪酬要与其学历、技能、证书等关联；另一方面，为体现职级薪酬制度的区分性，校长的岗位工资应比同级别的教师岗位工资高，以更好地促进校长职级制的实行。校长与教师的岗位工资的差别，可根据专业技术岗位的等级设置来确定，这样校长职级、教师职称、岗位等级设置三者形成一个有机整体，既盘活了教师与校长的流动，也体现出我国人事管理的系统性与一致性。
在绩效工资方面，已往校长与教师的职称不分，容易导致二者在绩效工资的分配上发生矛盾，校长职级制的施行使得校长与教师绩效工资的分离成为可能。校长绩效工资的确定需要进一步完善校长的考核评价制度，评价标准可依据2017年教育部印发的《义务教育学校管理标准》，作为考核校长办学质量的方向性指标；并结合2013年颁布的《义务教育学校校长专业标准》，对校长个体进行考核评价，以更合理地确定校长绩效工资。此外，地方可发放校长职级制的津贴补贴，适当提高其在校长工资中的比重，以促进校长职级制的实行。
2020年第2期拓展阅读：
卷首
李希贵：职级制，校长专业化的里程碑
文章来源：
《中小学管理》2020年第2期 · 本刊视点
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