常生龙：以“十四五”规划引领区域教育迈入新征程
导读
规划是区域教育改革与发展的重要引擎，制定区域教育“十四五”发展规划要找准着力点，即科学分析教育发展中面临的各种问题；同时准确把握规划的基本结构要素，包括区情分析、指导思想、发展目标、重点项目、保障措施等。全文共5389字，阅读大约需要18分钟
本刊从不收取任何审稿费、编辑费、版面费
当前，各地教育行政部门都在紧锣密鼓地制定“十四五”发展规划，精心谋划今后五年的区域教育发展，并为2035年基本实现教育现代化奠基。规划是区域教育改革与发展的重要引擎，是实现区域教育可持续发展的基础。那么在制定区域教育“十四五”发展规划过程中，如何正确认识其现实意义，把握内容的着力点和基本构成要素，从而保障规划制定的科学性和适切性？笔者结合多年的教育行政管理经验提出如下思考和建议。
正确认识区域教育发展规划的现实意义
区域教育发展规划是对区域教育的未来发展、合理布局、人财物等资源投入的综合部署，是一定时期内区域教育发展的蓝图，对于保障区域教育有序管理、推进区域教育综合改革有着重要的现实意义。
1. 对区域教育的全面发展起着把方向、明定位作用
党和国家始终坚持教育优先发展，对新时期教育事业的方方面面做出了系统架构和具体部署。区域教育发展规划的重要作用之一就是贯彻党和国家的意志，把各项教育要求转化为可以具体实施的项目，并确保在项目实施过程中始终贯彻党的教育方针，坚持正确的政治方向，落实立德树人根本任务。
2. 对区域教育的整体变革起着预判和引导作用
随着信息技术的发展，学生的知识来源发生很大变化，获取知识的途径大大拓宽。同时，突如其来的新冠疫情使得世界百年未有之大变局加速演进，再加上人工智能的飞速发展，使教育面临着各种不确定因素，处于转型发展的拐点处。区域教育发展规划应告诉大家，我们将以怎样的姿态来应对这些变化，一起拥抱这巨变的时代。
3. 对学校教育的内涵发展起着推动和引领作用
新时代的学校教育还面临内涵发展的一系列新问题。比如：如何正确认识由丰富线上学习资源所催生的学习空间的流动性，为学生的学习提供更好的支持？如何关注新时代公民的基本特征，在呵护学生自主性的前提下确保社会主义核心价值观教育入脑入心？如何深化教育评价改革，促进学生德智体美劳全面发展？在教育决策中，如何在关注地方性、短时利益的同时，增强全球性、长远发展的视野？等等。这些都需要区域教育从整体角度做出规划，从而推动和引领学校走内涵发展之路。
科学分析区域教育发展中面临的主要问题
教育发展中面临的各种问题，是制定区域教育发展规划的着力点。规划制定要紧扣当前面临的主要问题，通过一系列的改革举措来保障教育目标的实现和教育愿景的达成。虽然教育发展中面临的问题很多，但从结构上不外乎由三个基本要素组成，同时又可以分为两种基本类型。
1. 分解教育问题的组成要素
一是现状，即问题的初始状态。其中主要涉及以下几方面内容。
首先，党和国家对教育工作提出的新要求。党的十九大以来，党和国家对学前教育、义务教育、高中教育和职业教育提出了一系列深化改革的指导意见，绘制了到2035年基本建成教育现代化的宏伟蓝图，并从教师队伍建设、教育评价改革、教育督导机制建设、激发办学活力等多维度提出了工作要求。这些教育改革面临的新任务都是区域教育规划制定的起点，是构建教育新格局、促进教育高质量发展的基本依循。
其次，地方政府对区域发展的总体安排。比如：有的地方要进一步发展新兴产业，在未来的一段时间内会大量吸引人才，常住人口以及外来务工人员的数量将有大规模增长。这就需要教育行政部门牵头做好人口结构的预测，在新建和改扩建学校方面提前规划，同时在职业教育方面优化专业布局，以便为当地提供更多与社会经济发展相适应的建设人才，等等。
再次，区域教育自身面临的痛点和难题。比如：面对区域人口增长和人民群众对教育高质量发展的新期盼，需要加强教师队伍建设，在编制扩容、学历提升、薪酬制度改革、名师名校长工程建设、“四有”好老师和骨干队伍锤炼等方面有新的举措。又如：面对线上学习、学习空间多元化以及教育转型的新形势，需要重新梳理教育产品的供给方式，在国家课程的校本化建设、课程资源的开发和利用、课程管理流程再造、教学方式重塑等方面做出新改变，等等。
二是目标，即经过努力要实现的状态。
首先，目标的确定要长短结合。比如：各地制定的“十四五”规划中都会有2035年的远景目标，对这些目标必须要认真研究，并结合教育现代化的目标要求统筹考虑，然后将其分为三个五年的阶段性目标依次实施。
其次，目标要量力而行，尽力而为。在量力而行上，一方面要仔细考量区域教育当下的实际，思考目标实现的可能性，不能好高骛远，目标定得很大；另一方面目标不能太多，区域教育可以调动的资源毕竟有限，目标太多会分散各种力量，在痛点和难处上不易聚焦，也很难取得突破性成果。尽力而为，就是通过区域各种资源的调配，保证规划的各项目标稳扎稳打，按照既定的时间和节点有序推进。
三是障碍，即问题的“起点”和“目标”之间的距离。
障碍是影响目标实现的诸因素的总和，其中客观因素包括问题本身的深奥性、复杂性，处理问题的方法和手段的不确定性等；主观因素包括对问题的认识水平，寻求解决问题的理论依据，选择解决问题的方法和途径等。比如：素质教育已经提出很长时间，但人们对它的概念界定还没有达成高度一致，客观层面存在认知障碍；在具体实施过程中，也没有具体的、各方认可的评价指标，以至于一些地方就将素质教育当作一个筐，什么都往里面装。
2. 区分教育问题的两种基本类型
结合教育问题三个组成要素的特征，我们还可以将问题进一步划分为标准性问题和探索性问题。
一是标准性问题。标准性问题的现状是已知的，目标是明确的，为了达成目标所要选取的方法和依据也是现成的，关键是抓落实。比如新学校的建设、老学校的改扩建等，都属于此类问题。解决这些问题的难点往往不在项目本身，而在资金的落实上。区域教育行政部门要善于将这些重大工程和项目的建设规划纳入地方政府的整体规划之中，充分发挥教育工作委员会和区域政府部门的作用。
二是探索性问题。探索性问题要么是目标清晰但障碍不明的问题，要么是目标和障碍都不明晰的问题，区域教育规划中所要解决的大部分问题都属于探索性问题。比如：对于提升教育信息化水平、促进信息技术与教育教学融合这一问题，现状是教师在平时工作中做了很多没有任何价值的重复性劳动，耗费了大量时间，并导致教师产生职业倦怠。解决这一问题的目标也很明确，要把这些低效重复的劳动从教师的工作中剥离出来，交由机器来处理，从而让教师腾出更多时间和精力开展富有创造性的教育教学工作。那具体该如何解决这一问题呢？不同地方和学校选择的路径和方法各不相同：有的着眼于信息化管理平台建设，有的采用服务外包的方式，有的将着眼点放在教师信息化素养提升上……如果某区域要将此问题作为规划中的一项内容，就要仔细分析和研究这些路径和方法的差异，找寻最适合的解决之道。
准确把握区域教育发展规划的基本结构要素
一个好的区域教育发展规划具有综合性、战略性、长远性和可操作性等特点，通常由如下几部分组成。
1. 区情分析：描述区域教育发展面临的内外部环境
一是区域教育在“十三五”时期所取得的主要成就。总结区域教育在“十三五”时期所取得的发展成就时，所获得的各种奖项固然可以罗列，但最重要的是要介绍解决了哪些教育瓶颈问题，形成了怎样的工作新机制，有哪些教育教学成果具有在更大范围内实践和推广的可能性等。
二是当前区域的社会经济状况。不同区域的社会经济发展状况各不相同，对教育的重视程度、对教育在区域发展中的战略地位、对教育投入的资金保障等都存在着明显差异，这些因素对教育改革发展有着很大影响。
三是目前区域教育的基本特点。不同学段教育的基本特色、区域教育在德智体美劳“五育并举”方面的长效机制、激发教师内在潜力的各种做法、促进教育有序发展的保障机制、区域教育的优势发展项目和特色等，共同组成了区域教育的整体样貌，规划中要言简意赅、提纲挈领地将这些基本特色勾勒出来。
2. 指导思想：强调区域教育发展的基本依循
党的教育方针、教育现代化发展蓝图、区域教育发展愿景等都是确立区域教育发展规划指导思想的基本依循。为此，要牢牢把握其中几个关键词，理解其内涵和要义。
一是新发展阶段。在全面建成小康社会、实现第一个“百年”奋斗目标之后，我国进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，向第二个“百年”奋斗目标迈进。教育事业的发展也正在走进新阶段，正在从由工业革命理念主导的以班级授课制为特征的教育模式，转向由信息革命主导的以个性化学习为基本特征的教育模式。
二是新发展理念。贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，将成为“十四五”以及今后相当长的时期内教育发展的主旋律。线上线下教育要融合创新；城乡教育、经济发达地区和老少边穷地区教育要协调发展；要切实减轻学生的课业负担，让学生好学、乐学，健康快乐绿色成长；要开门办教育，整合优质教育资源，加强与现实生活的联系，突出学以致用；要办好老百姓家门口的每一所学校，让人民对教育有更高的满意度和获得感等。
三是新发展格局。要着力构建大中小幼一体化的教育发展新格局，在品格涵养、素养培育、能力提升等方面目标协同一致；要着力构建德智体美劳全面发展的育人新机制，着力改变过去重智育、轻其他四育的畸形做法。
四是高质量发展。推动教育高质量发展，需要牢牢把握三个关键：发展是第一要务，在新阶段，教育发展的重点和内涵发生了变化，对此必须有清晰的认识；人才是第一资源，优秀的教师队伍是区域教育高质量发展的核心；创新是第一动力，在教育转型的关键时期，必须有破旧立新的勇气和决心，着力解决好教育供给侧的矛盾和痛点。
3. 发展目标：绘制区域教育发展的愿景蓝图
一是发展愿景。愿景是对“十四五”教育规划各项任务都顺利完成后区域教育将达成的景象的一种描绘，其中包含了学校和学生、教师、家长等不同人群，以及区域教育所推进的重大教育改革的各种细节、动作等，画面是当事人深深渴望可以实现的，具有吸引和打动人心的力量。
二是发展目标。这是依据SMART等原则，在对区域教育发展的诸多事项进行认真仔细地分析、判断、推理之后所制定的，包括具体的衡量维度、数字指标、时间限定等。相比较而言，目标是比较抽象的，其中包含诸多理性元素；而愿景则是比较感性的，是人们在达成目标后希望获得的体验。
三是基本指标。在规划的编制中要有相应的指标体系，以便对规划的实施状况进行监督和考量。教育指标体系由两类指标组成：一类是约束性指标，是为实现规划目标在规划期内不得突破或必须实现的指标；另一类是预期性指标，是指按照区域教育发展预期，在规划期内要努力实现或不突破的指标。
4. 重点项目：确定推进区域教育发展的重要抓手
要保证规划落地，必须将规划确立的各种目标转化为一个个项目加以推进。
项目按照时间划分有大有小，既包括短期的、一年半载就能完成的，也包括长期的、贯串规划实施全程的；按照实施的难易程度，既有一般项目也有重点项目，需要在规划中明确实施主体和配合部门，要求各方打破部门间藩篱，凝聚工作合力，全力保障项目有序推进。在此过程中，如何确定重点项目非常重要。
教育主要由学生、教师、课程、环境几个核心要素组成，这些要素之间的关系错综复杂，教育改革的重点项目往往就是协调这些要素之间的关系，使其在一定程度上达到动态平衡。从这个角度切入，重点项目大致就比较容易梳理出来。比如说，在转变育人方式中，“五育并举”、立德树人与核心素养培育、教育评价改革、学段育人实践等都是可选项；在课程教学改革中，新课程新教材的建设与实施、个性化学习的实践、课程资源建设与供给方式新探索、地方课程的开发与建设等就是值得探索的项目；在教师队伍建设中，教师发展层级模型的构建、教师职业标准的落地、教师学历提升机制的建设、校长职级制的探索等，还有值得深入研究的空间；在教育基础保障中，教育信息化的整体架构与推进、产教融合的教育机制建设、管办评分离的现代学校制度建设、教育经费的保障机制建设等，都有很大的探索空间。区域教育行政部门要牢牢抓住重点项目的推进和实施，发挥牵一发而动全身的引领作用。
5. 保障措施：提供推动区域教育发展的坚实基础
要让规划按照预期目标顺利落地实施，仅靠教育系统自身的努力是不够的，还需要建立政府主要领导牵头的联席会议制度，定期讨论规划实施中的难点和问题，确保人、财、物及时到位；需要建立教育决策和咨询机制，聘请区域内外的教育专家作为推进规划实施的顾问，定期组织相关研讨，让大家形成共识，合力攻关；需要加强教育规划的宣传和引导，让区域教育系统都能理解、认识规划的价值和意义，自觉自愿地投入到规划的实践中。
文章来源：
《中小学管理》2021年第3期 · 本刊视点
文章编辑：王淑清
微信编辑：杨晓梦
微信设计：新媒体运营部