新书 | 《治道与治术：县域政策执行的过程与机制》
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内容简介
国家治理转型是国家强制性权力向国家基础性权力过渡的过程，但国家基础性权力的提升需要以发育成熟的基层社会（村民社会）为基础。如果缺乏具有自治能力的基层组织为依托，国家基础性权力会重新寻求国家强制性权力的嵌入，从而造成国家治理能力转型的困境。
要化解项目治村的实践困境，核心是提升国家治理能力，关键是充实国家基础性权力建设的社会基础，根本路径是构建具有自主与自治能力的现代村民社会。
国家基础性权力视角下的村民社会建设，需从以下三个方面努力：一是合理确定村民自治单元，二是培育现代化的村民自治精神，三是发展壮大村集体经济。
治道与治术：县域政策执行的过程与机制
金江峰 著
ISBN 978-7-5228-2042-2
2023年8月出版
02
作者简介
金江峰，华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院助理研究员，硕士研究生导师，主要从事党的建设与基层治理研究。已在《中国农村观察》《中国青年研究》《探索》《求索》《行政论坛》《华东师范大学学报》《西北农林科技大学学报》《西南大学学报》和《华南农业大学学报》等刊物上发表论文30余篇。主持国家社会科学基金青年项目1项，中国博士后科学基金面上项目1项，中央高校基本科研业务费专项资金项目1项。
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内容摘要
前言
政策过程，顾名思义是公共政策起草、制定、实施、评估、修订与再执行的系统过程。政策过程研究，即在理论层面把握公共政策形成与落实间各个环节的内在规律，为国家政策实践提供理论指导与智力支持，以提高公共决策的科学性与理性程度。在西方，政策过程研究的学科化程度较高，早在1950年作为政策科学的重要研究议题被正式提出，发挥着整合政治学、公共行政学与公共政策学等学科分工的作用。在拉斯韦尔看来，政策科学是一门基于政策研究的学科，是“对政策的科学研究”，政策过程是政策科学一个适合的研究对象，界定了政策科学研究的两项任务——“政策过程的知识”研究和“政策过程中的知识”研究。其中，政策过程的知识研究主要关注的是如何按照科学知识与科学逻辑来建构政策过程，提高政策过程的科学性；政策过程中的知识研究则相对具体，主要关注的是政策本身的科学性和科学方法在解决政策问题中的作用。随着政治学、公共行政学与社会学等学科领域对公共政策研究的日益重视和深入，研究者发现，政策科学的政策过程研究不能仅关注政策本身以及政策过程建构的科学逻辑本身，而是应当综合把握政策运作过程的内部系统要素和外部环境因素，即需要在政治与社会活动的系统中综合考量政治规则与支持系统如何将其需求转换为公共政策，又如何影响公共政策的实施，以及怎样对公共政策实施环境与结果做出反馈，进而做出系统调适与政策调整，等等。系统理论在政策科学研究领域的运用，推动了政策过程研究由政策本身向政策环境、由政策结构向政策外部结构的转变，从而引发政策过程的政治环境、制度环境与社会基础等研究。
在政策过程的政治环境分析中，研究者关注政治体制、意识形态、文化与理念等因素，在政策议题设置、政策决策、政策制定、政策实施与政策变迁等过程中的影响，指出文化、理念和政治意识形态等为政策过程提供了统一的规范性判断，并决定了政策制定与实施的合法性与有效性。由此，也形成了基于政治体制、文化与意识形态等的政策过程比较研究。在政策过程的制度环境分析中，研究者聚焦于支持公共政策运行的体制、制度与机制环境，讨论政党体制、政府制度、科层结构、权力与利益关系等对政策设置、制定、实施与变迁等的影响，指出政治家、官僚、利益集团和社会力量等决定着政策议题的设置和政策执行与变迁的轨道。通过政策过程的制度环境分析，西方学界形成了政策过程分析的多元主义、法团主义和新制度主义等理论框架。在政策过程的社会基础分析中，研究者关注社会价值变化、社会经济结构、社会群体偏好、社会参与方式和社会精英角色等对政策决策、政策制定、政策实施与政策变迁等影响，认为公共政策制定需要符合社会经济结构变迁与群体价值诉求，如此才能获得社会群体的支持与认同；反过来，社会群体的价值与利益偏好、政治参与和诉求表达，也会影响政策议题的选择和政策变迁的方向。在政策过程的社会基础分析基础上，西方学界逐渐丰富发展了政治市场理论、社会参与理论、政策偏好理论、行动者网络理论、利益集团理论和社会选择理论等，并形成了政策过程分析的新的演进方向——政策网络研究。
中国政策科学研究起步较晚。随着20世纪80年代初政治学与行政学在国内的恢复，国内学者开始参与西方政策科学研究的介绍、引进和研究工作。研究者早期主要还是以西方理论引介为重点，努力建构中国的政策科学学科，并进行人才培养和知识应用。政策过程在很长一段时间内没有作为一个独立的研究分支，相关本土化理论成长也较为缓慢。直至21世纪初，在政治、经济改革背景下，国内研究者首先从国家的民生政策调整中发现公共政策实践过程的底层逻辑，随后讨论政策实践的地方利益、非正式制度和乡土逻辑。这可被视作政策过程的社会基础研究与制度环境研究的综合。近年来，随着政策科学的学科地位进一步明确，以及国家重大公共政策的制定、实施与调整，国内政策过程研究逐渐转向理论化与专业化，最明显的是研究队伍由政治学、经济学和社会学等学科领域拓展到公共管理学和公共政策学等学科，理论研究更加专业化和学科化，而且研究议题也由前期的“块状”和“点状”分析延伸到了当前的“线状”和“领域”分析，研究视野更加宏观、系统和具有理论性，政策过程研究的科学性更强。
从中国政策科学发展的40年历程来看，国内学界的政策过程研究主要经历了如下变化：一是研究取向上，经历了由理论译介到理论探索的转变，即从介绍、引进和应用西方政策过程理论转变为发掘和生产中国本土化政策过程理论；二是研究视域上，经历了由微观经验研究到宏观系统研究的转变，主要从关注公共政策的基层实践及其问题逐渐转变为讨论政策运行的体制、制度环境，以及政策决策与政策制定的生产过程等；三是研究方法上，由理论研究到实证研究的转变，并且越来越重视量化研究方法在政策过程研究中的应用，在质性研究方法方面也越来越重视对科学手段（如扎根理论）的运用。当然，上述三重转变并不是线性的、非此即彼的，而是相互融合、同频共进的，明显体现出国内学界虽努力尝试在中国经验中建构起本土化的政策过程理论，但也不忽视与西方理论研究的对话，并致力于发掘中国理论的世界贡献。
在研究路径上，国内政策过程研究主要存在以下四种研究路径：一是政策生产过程研究，即主要讨论在中国体制、制度与社会环境下，公共政策是如何产生的，其形成过程如何；二是政策运行过程研究，主要关注的是政策制定之后如何在科层体系与社会规则下运行，并被执行；三是政策变迁过程研究，该研究路径一方面坚持历史制度主义分析视角，讨论政策的演变过程，另一方面也关注政策网络中主体、制度与利益关系的互动如何影响政策的变迁；四是政策过程的比较研究，即讨论不同体制制度、经济文化与社会环境下政策运作实践的差异，主要有国别比较和区域比较等，并在比较基础上对西方政策过程理论进行修正与反思，提出具有本土性与地方性的政策过程理论。
政策生产过程研究，主要讨论中国特色党政体制与治理传统如何影响公共政策的产生，特别是在党的集中统一领导下，党政权威力量如何进行政策倡导、决策与制定等，提出如“共识型”决策、“集思广益型”决策和“游击式”政策实验等理论观点。政策运行过程研究则关注政策运行的内部科层结构与外部系统环境，讨论中央-地方关系、府际关系、条块关系和政社关系等对政策运行效果的影响。如：贺东航、孔繁斌从中国政策执行的层级和领域因素出发，提出层级治理、属性治理和政治势能等概念；杨宏山提出行政性执行、变通性执行、试验性执行与象征性执行等政策执行模式；陈佳等提出发包式政策执行；等等。政策变迁过程研究主要聚焦于领域性政策的历史变迁过程分析，讨论经济、社会结构变化以及社会组织、政治家和政策专家等对公共政策调整的影响。政策过程的比较研究虽也是基于中国经验的讨论，但其论述重点更多的是在理论对话基础上，对中国经验进行建构，并修正西方理论的不足，进而提出本土化的理论解释。如研究者通过对西方政策学习理论、多源流理论、间断-均衡理论和政策扩散理论等的反思，提出制度摩擦理论、推拉式均衡理论等。
正如学界所达成的共识，政策过程可以作为研究中国政治与政策问题的中层理论，能够为国家政治改革研究提供具体理论指导。但对于如何进一步细化政策过程研究、丰富政策过程的理论内涵与概念体系，学界正处于努力探索阶段。本书也不过是若干思考的简要呈现。具体而言，本书主要聚焦于政策过程的政策执行过程研究，选择的研究场域是县域，研究对象包括县、乡、村以及县域内的政府、组织和民众等，所用的研究方法主要是质性研究方法，研究内容涉及县域政策执行的制度创新、组织策略、社会动员和体制支持等。笔者希望通过对县域政策执行的具体过程及其内在机理分析，丰富学界关于政策过程的理论与经验研究，或能起到抛砖引玉作用，对学界相关研究具有一定启发。
（节选自本书前言，节选时有删减）
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目录
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前言
第一章 县域政策执行的制度创新
第一节 政策下沉与乡村“半正式行政”
第二节 政策分解与村庄“包干责任制”
第三节 政策执行与基层“行政包干制”
第四节 服务下乡与基层“治理锦标赛”
第二章 县域政策执行的组织策略
第一节 分散控制权：政策发包的组织监督策略
第二节 分类调控：政策处理的组织协调策略
第三节 责任连带：政策执行的组织动员策略
第四节 中坚干部：政策落地的组织整合基础
第三章 县域政策执行的社会动员
第一节 连带-制衡：政策执行中的“关系”动员
第二节 项目激励：政策执行中的“利益”动员
第三节 倒逼与反倒逼：政策执行中的压力动员
第四节 非制度性激励：政策执行的社会支持
第四章 县域政策执行的困境与化解对策
第一节 政策执行波动与政治统合
第二节 政策梗阻与国家基础性权力建设
第三节 政策偏差与地方政府能力建设
第四节 “规范主义”与基层简约治理
后记
拓展阅读
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策划：qhf
编辑：qhf
审校：myx
封面：Photo by Felix Mittermeier on Unsplash