财政资金去哪了？——2020中国财政政策全面回顾与2021年展望
摘要
一、2020年财政收支形势严峻，地方财政困难。1-11月，一般公共预算收入增速与预算目标基本持平；但支出增速低于预算目标。19个省市一般公共预算收入负增长，27省市财政收支缺口（地方本级财政，不含转移支付）超千亿元，仅上海实现收支盈余36亿元。全国支出与收入的差额已达3.84万亿元，为史上最高。
2020年初受疫情冲击，财政政策转向“更加积极有为”，目标、资金来源和使用机制均做出调整。主要是因为疫情爆发导致经济社会风险大幅攀升，财政必须扩张以降低风险，确保抗疫和民生支出有保障，维护市场主体和社会稳定。相应的目标和任务体现底线和应急思维。
目标方面，旨在发挥财政作为国家治理基础和重要支柱作用，落实六稳和六保，确保经济社会稳定，避免企业、居民在疫情冲击下陷入更大程度的危机循环，同时服务于全面建成小康社会脱贫攻坚、缓解基层财政困难；具体要求减税降费，降低市场主体负担，并调整支出结构，重点关注民生。
资金来源方面，增发赤字和特别国债，扩大专项债。
使用机制方面，建立资金直达基层机制，并要注重政府投资的引领作用。
风险提示：外围环境超预期恶化
01
2020年财政收支形势严峻，地方财政困难
（一）一般公共预算收入的预算完成进度高于序时进度，但减收压力极大
（二）一般公共预算支出完成进度偏慢，可视为经济恢复超预期下的正常情况
2020年1-11月全国一般公共预算支出累计20.78亿元，累计增速0.7%，较3.8%的年预算目标增速低3.1%个百分点；支出完成预算进度为83.9%，较91.7%的序时进度低7.8个百分点，进度偏慢。
但支出完成进度较低的主要原因之一在于预算草案审议在5月份通过时，对经济受疫情影响的程度做了较严峻的估计。5月至今，得益于有力的常态化防控举措，生产、生活恢复进度逐渐加快，我国经济恢复程度超预期，支出强度出现动态调整在所难免。
虽然支出增速不及预算目标，但2020年1-11月一般公共预算收支差额已达3.84万亿元，为史上最高。当前实际支出进度相对预算的“节支“水平，在一定程度上是在为下一步的财政政策执行保存部分子弹。
2020年1-11月，全国31省市中，19个省市一般公共预算收入负增长。湖北省受疫情影响降幅最大，达到25.8%；天津（-15.4%）、黑龙江（-11.0%）降幅超过10%；新疆（-7.9%）、山西（-7.8%）、北京（-7.6%）、海南（-7.5%）、陕西（-5.8%）和宁夏（-5.2%）降幅在5%-10%之间。以上9省市收入降幅大于5.3%的全国降幅。实现收入正增长的省市只有12个，青海（5.5%）、四川（4.2%）和江苏（3.3%）位列增速前三。
地方财政收支差额则更凸显地方财政困难，1-11月全国仅上海实现收支盈余（36亿元），27省市财政收支差额超千亿元。四川（-5612亿元）、河南（-5410亿元）差额超5000亿元；湖北（-4453亿元）、河北（-4344亿元）、湖南（-4203亿元）和云南（-4183亿元）收支差额在4000-5000亿元之间。
02
2020年财政政策目标体现底线和应急思维
财政部在2020年预算草案报告提出“2020年积极的财政政策要更加积极有为，围绕做好“六稳”工作、落实“六保”任务，以更大的政策力度对冲疫情影响，真正发挥稳定经济的关键作用。”
2020财政政策的总基调从2019年底“加力提效”“不能敞开口子花钱”到“更加积极有为”的变化，主要是受疫情冲击影响，相应的目标和任务体现底线和应急思维。2020年突发疫情冲击，初期经济社会运转不得不经受较大面积的阶段性停滞，各市场主体的经营和居民的就业生活受到较大的负面冲击；在强有力的防控措施落地生效后，复工复产有序推进，但受制于疫情防控常态化背景下的消费低速恢复现实，经济增长恢复的稳健性构建仍需时日。
在此背景下，财政政策转向“更加积极有为”，目标旨在发挥财政作为国家治理基础和重要支柱作用，落实“六稳“和”六保“，确保经济社会稳定，避免企业、居民在疫情冲击下陷入更大程度的危机循环，同时服务于全面建成小康社会脱贫攻坚、缓解基层财政困难。
在具体任务上要求减税降费降低市场主体负担，并调整支出结构，重点关注民生。资金来源方面，增发赤字和特别国债，扩大专项债。使用机制方面，建立资金直达基层机制，并要注重政府投资的引领作用。
以上具体要求在财政部2020年预算草案报告中列举五大重点工作得到了集中体现：
一是加大减税降费力度。强化阶段性政策，与制度性安排相结合，重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担。支持市场主体纾困发展，努力稳企业保就业。预计全年为市场主体新增减负将超过2.5万亿元。
二是多渠道筹集资金。包括多增一万亿元赤字，将赤字率从2.8%提高至3.6%以上，积极对冲疫情造成的减收增支影响；同时发行抗疫特别国债1万亿元。
三是调整优化支出结构。基本民生支出要只增不减，重点领域支出要切实保障，一般性支出要坚决压减。指向财政资金使用的优先次序和提质增效要求。
四是缓解地方财政困难。要求新增加的赤字和抗疫特别国债全部安排给地方，用于落实“六保”任务和减税降费。要求资金直达市县基层，直接用于保就业、保基本民生、保市场主体。
五是扩大政府投资规模。特别提及两大新增资金——部分用于公共卫生基建的抗疫特别国债和新增的1.6万亿元专项债额度。
03
2020年财政政策的执行特点和效果
（一）减税降费：降费为主、减税为辅，保企业为主、居民为辅
2020年减税降费继续推进，但重点偏向降费。前三季度，全国新增减税降费累计达2.09万亿元，其中新增降费1.55亿元（占比65%），新增减税7379亿元（占比35%）。主要由两部分组成：一是2020年出台的支持疫情防控和经济社会发展的税费优惠政策，新增减税降费1.37亿元；二是2019年年中出台的政策在今年翘尾新增减税降费7265亿元。
2020年减税降费政策重在企业端而非居民端，政策具有一定阶段性，且更加聚焦中小微企业和受疫情影响的特定行业。主要政策分为三个方面。
一是阶段性税费减免，保证中小微企业度过疫情困难期。在减税方面，自2020年3月1日至12月31日，对湖北省增值税小规模纳税人，适用3%征收率的应税销售收入，免征增值税；适用3%预征率的预缴增值税项目，暂停预缴增值税。除湖北省外，其他省、自治区、直辖市的增值税小规模纳税人，适用3%征收率的应税销售收入，减按1%征收率征收增值税；适用3%预征率的预缴增值税项目，减按1%预征率预缴增值税。降费方面，阶段性减免企业养老保险、失业保险、工伤保险（以下简称三项社保）单位缴费。自2020年2月起，各省份免征中小微企业三项社保单位缴费至2020年12月底；各省份（除湖北省外）对大型企业等其他参保单位（不含机关事业单位，下同）减半征收三项社保单位缴费至2020年6月底；湖北省对大型企业等其他参保单位免征三项社保单位缴费至2020年6月底。
二是对受疫情影响较大的交通运输、餐饮、住宿、旅游等行业企业，加强了税费优惠政策。受疫情影响较大的困难行业企业2020年度发生的亏损，最长结转年限由5年延长至8年；对纳税人提供公共交通运输服务、生活服务，以及为居民提供必需生活物资快递收派服务取得的收入，免征增值税；还免征了航空公司应缴纳的民航发展基金、电影业的文化事业建设费和国家电影事业发展专项资金，政策执行期为2020年全年。
三是通过财政贴息、担保等举措降低企业融资成本、拓展融资渠道。
减税降费政策下，市场主体降成本效应较为显著，盈利修复取得较大进展。根据财政部数据，前三季度，重点税源企业每百元营业收入税费负担下降0.63元，降幅达9.4%。利润总额同比增长了4.9%，增幅较二季度提升了8.1个百分点。
规模以上工业企业的成本费用控制也盈利修复也反映了减税降费政策的成效。1-11月累计，规模以上工业企业累计营业成本率为84.08%，该指标在5-11月一直保持着下行态势，以较4月份（2020年高点）的84.91%下降了0.83个百分点，较2019年同期低0.12个百分点；与此同时，近今年2月份以来，工业企业营业收入利润率也持续上升，在8月份达到6.10%，分别较2月份（2020年低点）和2019年同期提高2.56和0.19个百分点。
在成本费用由于政策因素得到显著控制的背景下，今年1-10月规模以上工业企业利润总额累计同比增长0.7%，为2019年2月以来的首次回正，1-11月增速继续提高至2.4%。该指标的当月同比增速曾在今年3月份跌至-34.9%，5月份开始实现当月同比增长，此后至11月均保持10%以上的增速，盈利修复进度可观。
基建相支出中，1-11月城乡社区支出累计同比大幅下降24%，增速较2019年同期低32.2个百分点；将一般公共预算支出增速向下拉动2.8%，成为财政支出增速较低的最主要原因。基建相关的其他三类支出，节能环保、交通运输和农林水支出在1-11月的累计同比分别为-13.6%、-1.6%和7.7%，对一般公共预算支出累计同比增速的拉动分别为-0.4%、-0.1%和0.7%。基建相关支出合计对一般公共支出累计增速带来了2.5%的负向拉动。
民生相关支出中，社保就业和卫生健康支出强度加大，对财政支出增速的拉动较为明显；教育支出强度有所减弱。1-11月，社保就业和卫生健康支出累计同比增速分别为9.4%和9.8%，较2019年同期增速分别高1.3和0.3个百分点；教育支出增速1.6%，较2019年同期低7.1个百分点。
其他主要支出项目中，科技支出的强度也有所减弱，但债务付息增幅较大。1-11月，科技支出累计同比增速分别为-4.5%，较2019年同期增速分别低13.4个百分点。赤字率提高和抗疫特别国债的发行使得2020年债务付息支出呈较大幅度增长。1-11月，债务付息支出累计为9038亿元，较2019年同期多支出1250亿元，累计增长16.1%，增速提高3.4个百分点；债务付息支出占总支出的比重也达到4.3%，较2019年同期和全年分别高0.6和0.8个百分点。
可以发现，2020年1-11月，基建投资（wind口径含水电燃气）累计同比增速为3.3%（统计局不含水电燃气口径为1%）。细分行业中，公共设施管理业和航空运输业投资对基建投资的拉动分别为-0.7%和-0.2%，为基建相关所有行业唯二出现的负拉动。其中，航空运输业由于疫情影响，投资下滑在所难免；公共设施管理业的投资下滑则与财政支出中城乡社区支出的大幅下降密切关联，公共设施管理业包括市政设施、市容、城乡环境卫生管理等行业，与一般公共预算中城乡社区支出的内容高度重合。如前文所述，2020年1-11月城乡社区支出大幅下降24%，财政对公共设施管理业的支持变小，使得该行业投资1-11月累计同比降1.8%，而该行业投资在基建中占比较大（根据自测数据占比为36.6%），成为基建投资增速较低、不及预期的主要原因。
（三）新增赤字和特别国债主要用于弥补减收压力，而非支出
2020年，扩大的赤字和特别国债主要用于弥补减收压力。2020年财政减收压力较大，地方财政形势更加严峻。在减税降费背景下，为保证政府体系运转和在对冲经济下行压力保持一定的支出强度，财政增收的途径无非两类，一是通过盘活共有资产增加非税收入，二是通过发债弥补。
2020年1-11月非税收入增速大幅下滑13.7%，全年预计仍将保持10%以上的降幅，这将是2008年以来的最大降幅。原因一方面是是2019年同期特定国有金融机构和央企上缴利润基数较高；另一方面，地方多渠道盘活国有资源（资产）收入的空间并非无穷无尽，经过前面年度的挖潜后，这一部分的收入没有保持高增速。
在2020年预算草案报告中，财政明确表示新增赤字和特别国债是“多渠道筹集资金”的举措，是用于“对冲疫情造成的减收增支影响”。并要求“新增加的赤字和抗疫特别国债全部安排给地方，用于落实“六保”任务和减税降费。要求“资金直达市县基层，直接用于保就业、保基本民生、保市场主体。“
可见，2020年赤字扩大1万亿元、赤字率提高至3.6%，以及发行1万亿元特别国债。主要目的为了弥补减收压力，保证政府尤其是地方政府的一般性支出要求。在一定程度上是在严峻财政收支形势下的被动举措，而非出于总需求管理目的的主动逆周期调节措施。
2020年地方政府专项债务新增限额3.75万亿元，较2019年多增74.4%，为历史最高水平。1-11月，全国累计发行地方政府专项债券4.03万亿元，其中新增债券3.55万亿元（完成新增限额的94.6%，高于序时进度2.9个百分点），再融资债券4831亿元。
专项债扩容集中体现了政府引领投资、提振经济的政策诉求。但由于优质项目缺乏和现有体制存在的问题，专项债对投资的引领效应并未完全发挥。
专项债务须对应特定项目，它是列入政府性基金预算用于有收益的公益性事业发展的专项债券。当前地方债管理体制中，在确定各地方政府债务限额时，“省级财政提出本地区下一年度增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议”，在此环节，各地并不对当地下一年度将进行的项目进行实质性审核，而是上报匡算概念的专项债额度。
一些地方为了多争取专项债资金，申报时考虑不足，获得资金后，会遇到环保、用地、规划等方面评估问题，项目无法推进，导致项目无法开工以及停止实施等情况。项目暂停或中断也可能导致“钱等项目”等资金与项目不匹配的情形。2020年6月审计署公布的《2019年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中就曾指出，“审计18省份及所辖36个市县时发现，由于项目安排不合理或停止实施等，有503.67亿元新增专项债券资金未使用，其中132.3亿元闲置超过1年”，根据新闻报道，广东、四川、山东等地区的地方财政审计报告中也都曾披露过地方政府债券资金闲置的情况。
04
2021财政政策展望
2020年中央经济工作会议指出“积极的财政政策要提质增效、更可持续，保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，抓实化解地方政府隐性债务风险工作，党政机关要坚持过紧日子。”“完善减税降费政策”。
2020年12月31日，全国财政工作视频会议强调“积极的财政政策要提质增效、更可持续；加强财政资源统筹，保持适度支出强度，加大优化支出结构力度，增强国家重大战略任务财力保障；坚持艰苦奋斗、勤俭节约、精打细算，全面落实党政机关要坚持过紧日子的要求；加快建立现代财税体制，强化预算约束和绩效管理；加强地方政府债务管理，抓实化解地方政府隐性债务风险工作。”落实了中央经济工作会议的要求。
会议还提出了2021年财政工作的十大重点任务。
一是精准有效实施积极的财政政策，推动经济运行保持在合理区间。
二是强化财税政策支持和引导，坚定实施扩大内需战略。
三是推动创新发展和产业升级，提高经济质量效益和核心竞争力。
四是坚持尽力而为、量力而行，加强基本民生保障。
五是完善财政支农政策，支持全面推进乡村振兴。
六是坚持资金投入同污染防治攻坚任务相匹配，大力推动绿色发展。
七是做好重点领域风险防范化解工作，确保财政经济稳健运行、可持续。
八是坚持系统集成、协同高效，加快建立现代财税体制。
九是健全制度机制，进一步强化财政管理和监督。
十是深化对外财经务实合作，拓展国际合作新空间。
综合中央经济会议要求和财政工作会议部署，理解2021年财政政策应把握以下要点。
第一，财政政策基调从“积极有为”重回2019年底中央经济工作会议的“提质增效”，且增加“更可持续”。预计赤字率降至3%左右；专项债规模缩减，以一般债替换部分专项债，更加实事求是反映债务风险，特别国债不再发行。这与当前经济持续恢复以及经济社会风险下降的形势密切相关。2019年中央经济工作会议提出“积极的财政政策要大力提质增效”，但是突发的疫情导致经济社会风险急剧攀升，于是转为“积极的财政政策更加积极有为”。当前，中国经济持续恢复，2020年成为全球主要经济体中唯一正增长的国家，就业形势提前超额完成年度任务，经济的供需之间、消费与投资之间、工业与服务业之间、金融与实体之间的均衡性逐步提高。此种环境下，刺激性的政策必须根据形势变化而退出；同时，近年来我国大规模减税降费叠加经济增速下行，导致财政收支形势紧张，政府债务攀升，必须平衡好减税降费与财政可持续性的问题，因此中央经济工作会议提出“明年宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性”，增加“更可持续”的表达。
第二，党政机关仍过紧日子，背后是理念的变化和支出结构的优化。“适度保持支出强度”“增强国家重大战略任务财力保障”“党政机关要坚持过紧日子”，主要是因为当前经济恢复的基础不牢固，落实六稳、六保仍以及推动改革仍需要大量刚性支出。
第三，明年财政政策的着力点将从减税降费转移到财税体制改革以及发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱作用，即“推动科技创新、加快经济经济结构调整和调节收入分配上主动作为”，同时从2019年的“要落实减税降费政策”改为“完善减税降费政策”。
其一，减税降费有利地降低市场主体的成本，但是持续减税降费导致边际效应递减，减税降费的效果必须依靠其他结构性改革才能共同起作用。
其二，大规模减税降费导致财力紧张，推升债务，要注重可持续性。
其三，近年来经济发展和宏观调控越发注重运用改革的办法，经济发展短期靠政策，但长期靠改革。减税降费通过结构性改革的财税体制改革，空间更大，效果更好。
其四，“推动科技创新、加快经济经济结构调整和调节收入分配上主动作为”意味着要推动相应补贴和税费减免朝着科技创新和高质量发展的领域，个税制度改革以及转移支付必须向中低收入群体倾斜，调节收入分配，减少贫富分化，促进共同富裕。
第四，防范化解风险中的财政风险，“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”。财政风险主要体现为地方政府债务风险尤其是隐性债务风险，要通过强化问责、统筹财政资源、压减一般性支出等方式严肃财政纪律、让隐性债务显性化，实现风险可控。
《财政的逻辑》系列研究报告：
5、《财政局长的烦恼：紧平衡下的负重前行》，2021年01月5日
4、《哪里还有羊毛可薅？消费税改革》，2020年05月26日
3、《地方债务风险：宏观成因、现状及治理》，2019年09月17日
2、《广视角看中国的个税：怎样影响你的钱袋子？》，2018年10月29日
1、《个税简史、改革逻辑与存在问题》，2018年06月24日
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