最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点情况的中期报告

问津学术 2023-03-25

最高人民法院关于四级法院审级职能定位
改革试点情况的中期报告

——2022年8月30日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十六次会议上

最高人民法院院长周强

全国人民代表大会常务委员会：

根据本次会议安排，我代表最高人民法院报告四级法院审级职能定位改革试点工作进展情况，请审议。

“完善审级制度”是党的十八届四中全会确定的重要改革举措。2019年5月，中共中央办公厅印发《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，将“明确四级法院职能定位”列为重大改革任务。2021年5月，中央全面深化改革委员会审议通过《关于完善四级法院审级职能定位改革的方案》（以下简称《改革方案》），明确了这项改革的目标和内容。2021年8月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议作出《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》（以下简称《授权决定》）。2021年9月，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），于2021年10月1日正式启动试点工作。试点以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，最高人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，推动试点各项工作平稳有序开展。全国人大监察司法委、全国人大常委会法工委多次听取汇报，开展监督指导，有力促进了试点工作落实落地。

一、试点工作开展情况

试点工作在坚持“四级两审制”制度基础上，针对四级法院案件数量结构分布不够合理、审判资源分配不够科学、审级监督作用发挥不够充分等突出问题，从三个方面优化完善四级法院审级职能：一是在试点地区调整适用行政诉讼法第十五条关于级别管辖的规定，推动将审理难度不大、受地方干预少、适宜就地化解的四类行政案件，交由基层人民法院审理。同步完善民事案件级别管辖标准，实现审判重心进一步下沉。二是改革民事、行政再审申请程序和标准，调整适用民事诉讼法第二百零六条、行政诉讼法第九十条关于再审申请一律“上提一级”的规定，再审纠错职能主要由高级人民法院承担，最高人民法院通过审查纠正法律适用错误，重点发挥统一全国法律适用、监督指导全国法院审判工作职能。三是配套完善案件提级管辖机制，推动具有普遍法律适用指导意义或者关乎重大国家利益、社会公共利益的案件，以及可能存在“诉讼主客场”现象的案件，主要由较高层级法院审理，实现审判资源、案件结构与四级法院职能定位科学匹配。

试点工作启动以来，最高人民法院建立了试点督导落实、情况收集反馈、数据统计汇总、文件审查备案、联席工作会议、政策解读宣传6项工作机制，制定印发25个试点配套规范性文件，指导各试点法院严格落实《授权决定》要求，扎实推进试点各项工作，有效确保试点工作因地制宜、精准落地。

二、试点工作的阶段性成效

经过近一年探索，四级法院审级职能逐步优化，案件结构和分布日趋合理，司法职权配置更加科学，矛盾纠纷化解质效有效提升，人民群众对公平正义的获得感不断增强。实践充分证明，党中央决策部署和全国人大常委会授权决定是完全正确的。

一是审判重心合理下沉，推动矛盾纠纷在基层实现公正高效实质性化解。民事、行政级别管辖标准调整后，各试点法院受理“下沉”的民事、行政一审案件数量增幅有限，审判质量保持稳中向好。试点基层人民法院共受理“下沉”的民事案件9570件，仅占同期全部新收一审民事案件的0.15%，一审民事案件上诉率、二审改发率分别为8.73%、1.25%，较试点前同比分别下降0.2、0.04个百分点；受理“下沉”的四类行政案件11275件，占一审行政案件的6.76%，其中已审结7545件，二审改发率1.74%，较试点初期前三个月下降0.26个百分点，审判质量稳步提升。按照中央司法体制改革部署，最高人民法院积极推进完善司法权制约监督机制，加强对下指导，增强司法能力，防范廉政风险。各高级人民法院积极争取省级组织部门、机构编制部门支持，推动编制、员额配置向基层和办案一线倾斜。各高、中级人民法院通过专题培训、典型案例、审判指引等方式，加强对下审判业务指导。基层人民法院积极参与诉源治理、深化案件繁简分流、加强案件质效监控。上海高院将四类行政案件办案指南嵌入审判业务平台，加强办案流程管理。天津各中院围绕建设工程合同、买卖合同、破产强制清算、民间借贷等案件，出台类案办理指引，统一裁量尺度。陕西高院与当地行政机关联合发布政府信息依申请公开典型案例，指导基层人民法院提高案件办理质量。浙江宁波中院要求辖区基层人民法院对“下沉”案件一律适用普通程序审理，并由院庭长担任审判长，配齐配强审判力量，确保案件质量过硬。

二是提级管辖机制有效激活，高、中级人民法院审理重大典型一审案件职能作用更加凸显。各试点地区高、中级人民法院完善提级管辖机制，细化提级管辖标准，规范工作流程，配套完善繁案精审、类案同判、风险防控、案例转化等机制，有效推动涉及重大利益、具有普遍法律适用指导意义、存在重大法律适用分歧、可能存在不当干预、疑难复杂新类型的一审案件由高、中级人民法院审理，实现案件有上有下、良性运转。试点以来，各高、中级人民法院共提级管辖案件435件，同比增长19.50%，其中23.70%的案件涉及重大国家利益、社会公共利益，33.96%的案件属于在辖区内类型较新、疑难复杂的案件，34.91%的案件具有普遍法律适用指导意义，提级管辖的案件涉及数据权利确权、网络不正当竞争、新业态用工主体资格、“双减”政策下教育培训合同效力等法律问题，涵盖民事、行政、知识产权等领域。广东高院建立全省重点案件逐案跟踪指导制度，扎实做好提级管辖案件的审查审理和风险防范工作。重庆高院对报请提级管辖案件探索要素式审查，突出报请理由、审查意见等关键要素，有效提升审查效率。四川高院将审结的提级管辖典型案件及时转化为参考性案例，相关规则纳入审判业务指导文件，实现审理一件、指导一片。

三是再审程序运行机制持续完善，实现再审依法纠错与维护生效裁判权威相统一。按照试点工作要求，最高人民法院和高级人民法院推动完善再审程序运行机制，案件数量结构不断优化，再审纠错能力水平稳步提升。试点以来，最高人民法院新收民事、行政申请再审审查案件2275件，较试点前下降85.33%，占全部民事、行政案件比例从试点前63.93%降至19.36%，案件数量结构明显优化，有效解决再审申请滥诉和审查程序空转问题。各高级人民法院根据试点工作要求，优化再审职权配置，普遍采取“终审审理和再审申请审查相分离”的模式，强化再审程序制约监督，有效提升再审申请审查质效。试点以来，各高级人民法院受理申请再审审查案件249323件，其中受理不服本院终审民事、行政案件的再审申请16094件，包括最高人民法院“下交”的再审申请5428件，“下交”案件仅占全部申请再审审查案件的2.18%。各高级人民法院对不服本院终审民事、行政案件的再审申请裁定再审率为9.08%，裁定再审案件改判率为28.18%，比同期办理的不服下级法院民事、行政生效裁判申请再审审查和再审案件分别高出3.37、6.55个百分点，未出现“高驳回率”和“高维持率”等现象，有效发挥再审依法纠错功能。浙江高院将本院生效裁判的再审申请审查、再审案件审理纳入“四类案件”监管，明确拟改判案件应当由院长提交审判委员会讨论。山东高院修改法官绩效考核办法，明确本院生效裁判再审申请审查案件权重系数及考核方式，建立再审纠错激励机制。

四是最高审判机关职能定位不断优化，更好履行宪法法律赋予的职责。最高人民法院优化审判权力运行机制，建立高级人民法院报请再审提审工作机制，完善繁案精审模式，加大重大典型案件办理力度，健全统一法律适用机制，强化对全国法院审判工作监督指导。试点以来，最高人民法院审结民事、行政二审案件2712件，再审提审案件625件，解决了算法发明专利无效的判断标准、横向垄断协议行政处罚的计罚基数、授益行政行为中授益相对人的权利义务等一批法律适用问题。出台涉及人身安全保护令、网络消费、反不正当竞争、证券市场虚假陈述侵权民事赔偿、生态环境侵权纠纷惩罚性赔偿、海洋自然资源与生态环境公益诉讼等司法解释25个，发布3批20件指导性案例。召开跨领域专业法官会议7次，有效解决重大法律适用分歧20余个。建立审判业务文件、参考性案例审查备案制度，审查地方法院审判业务文件162个、参考性案例219件，确保法律适用标准统一。

五是当事人诉讼权利得到充分保障，人民群众改革获得感不断提升。充分尊重保障当事人程序选择权、利益处分权、诉讼知情权和权利救济权，提高诉讼服务水平，审判质量、效率和公信力不断提升，更好满足人民群众新要求新期待。针对级别管辖调整，各地法院细化明确案件管辖清单，强化立案告知和法官释明，依法公正审理当事人管辖权异议，加强当事人诉权保障。针对提级管辖机制，北京、江苏等地高院建立当事人申请提级管辖机制，充分发挥当事人参与和监督作用。针对再审程序改革，尊重当事人对再审申请提交法院的选择权，严禁各地法院擅自“下交”再审申请审查，杜绝“该立不立”、“敷衍推诿”等问题发生。河南高院畅通引导民事涉诉信访导入申请再审的良性轨道，保障当事人申请再审权利。辽宁等地高院健全法律援助机制，会同司法行政部门法律援助机构帮助当事人便捷、高效、充分行使申请再审权利。

三、试点工作存在的问题和困难

当前，改革试点还存在一些问题和困难亟待解决。

一是试点法院工作开展不平衡。有的法院在落实改革任务上存在“温差”、“落差”，有针对性的改革举措还不多。有的简单照搬上级法院工作举措，在落实级别管辖调整、提级管辖机制等改革举措时，未充分结合本地实际进行细化完善。有的对试点明确的新程序规则理解有偏差，习惯沿用老办法，探索创新不够。

二是试点效果有待进一步提升。受新冠肺炎疫情、旧存积案和结案周期等因素影响，最高人民法院裁定提审案件审结数量不多，重大典型案件示范效果和指导作用有待进一步强化。此外，从提级管辖、一审审理、案件上诉、再审申请审查到再审审理需要经过一个较长过程，试点整体效果还有待充分显现。

三是配套保障机制仍需不断完善。重大典型案件的发现机制不健全，存在渠道单一化、标准不统一、识别不精准等问题，上下级法院在信息共享、沟通协调、程序衔接、案件流转等方面的工作机制还有待完善。部分法院未根据试点后案件数量结构、工作强度、职权配置等变化，优化调整审判业绩考核体系，导致激励约束机制不足。相关改革系统集成有待加强，诉讼收费与四级法院审级职能、程序类型还没有形成合理匹配，再审预收费制度尚未建立，杠杆调节作用发挥不充分，一定程度影响了改革效果。

四、下一步工作举措

目前，四级法院审级职能定位改革试点进入改革攻坚的关键期，推进各项工作任务艰巨、责任重大。最高人民法院将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，紧紧依靠全国人大及其常委会的监督和支持，进一步深入推进试点工作，确保圆满完成试点任务，推动完善具有中国特色、符合司法规律的审级制度。

一是强化统筹指导，推动试点工作均衡发展。进一步健全试点工作推进机制，切实发挥最高人民法院牵头抓总、统筹管理、协同推进职能，压实各高级人民法院改革主体责任。会同有关部门开展调查研究、督促检查和实效评估，及时完善试点政策，纠正工作偏差，推动解决部分法院工作滞后、效果不突出等问题。

二是健全配套保障，巩固提升试点工作成效。密切跟踪试点法院整体审判运行态势，强化审判条线业务指导和专项培训，加强基层人民法院案件质效监督管理。健全重大典型案件发现、识别和筛选机制，完善类案检索平台功能，推动精准识别法律适用不统一问题。建立申请再审审查案件和再审案件专项管理机制，确保重大典型案件办理及时、质量过硬。协调有关部门修改完善《诉讼费用交纳办法》，推动建立再审预收费制度，促进增强改革系统集成效应。

三是系统总结经验，适时提出完善立法建议。以本次中期报告为契机，认真做好试点工作的情况分析和经验总结，为民事、行政诉讼法修改提供有力的实证基础。严格按照立法工作有关程序和要求，深入开展修法研究论证工作，广泛听取各方面意见建议，适时提出切合实际的高质量修法建议。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大常委会专门听取和审议四级法院审级职能定位改革试点工作情况的中期报告，充分体现了对改革试点工作的高度重视和关心支持。我们将在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，深入贯彻落实《改革方案》、《授权决定》和《试点实施办法》要求，认真落实本次会议审议意见，埋头苦干、勇毅前行，确保试点工作取得良好效果，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，为全面建设社会主义现代化国家作出新的更大贡献，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。