（精华版）马蔡琛、赵笛｜预算和绩效管理一体化的实践探索与改革方向
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预算和绩效管理一体化的实践探索与改革方向
马蔡琛 赵笛► 刊期：《经济与管理研究》2022年第3期
► 作者简介：马蔡琛，南开大学经济学院教授、博士生导师；赵笛，南开大学经济学院博士研究生。
内容提要
预算和绩效管理一体化是全面实施预算绩效管理的重要改革目标，也是绩效预算得以成功的关键所在。预算和绩效管理一体化与绩效预算在理论上存在着复杂交织的关系，在实践中也相辅相成、相互促进。随着中国预算绩效管理改革的不断推进，预算管理和绩效管理从事后一体化逐渐过渡到全过程一体化，但仍存在制度建设、绩效信息先导性作用以及跨部门协调等方面的问题。在高质量发展的时代背景下，预算和绩效管理一体化的改革方向，可以从相关法律法规建设、各主体职责确定、既有预算流程再造以及一体化技术手段改革等方面加以谋划。
关键词
预算和绩效管理一体化；绩效预算；政府预算；绩效信息应用
一、研究背景
2018年9月颁布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》首次提出“预算和绩效管理一体化”的改革目标。2021年3月颁布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》也将“推进预算和绩效管理一体化”作为今后预算改革的重要目标。全面实施预算绩效管理已然成为进一步深化预算制度改革的重点内容，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要推动力量。
在发达经济体绩效预算的发展过程中，预算和绩效管理的一体化成为绩效预算得以成功的关键一招，逐步形成了“事前事后－全过程－前瞻性”的一体化发展脉络。自中国“预算和绩效管理一体化”的改革目标提出以来，以绩效目标为核心的全过程预算和绩效一体化体系构建已经取得了一定成效。进一步推动兼具过程性和前瞻性的预算和绩效管理一体化进程，形成制度化、全过程、多主体、技术化的一体化体系，成为预算绩效管理发展的重中之重。二、“预算和绩效管理一体化”与“绩效预算”的比较分析
“预算和绩效管理一体化”与“绩效预算”的比较分析式。这二者虽然在词语构成上均是“预算”和“绩效”的组合，却是两个不尽相同的概念。二者既有理念和体系设置上的共通之处，也存在侧重点和定义上的内在区别。厘清预算和绩效管理一体化与绩效预算之间的异同和联系，校准中国预算和绩效管理一体化改革的具体定位，是进一步深化这一改革的重要基础。
（一）预算和绩效管理一体化侧重于“过程”管理
预算和绩效管理一体化源自预算绩效管理改革的不断推进，通过对《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中涉及“预算和绩效管理一体化”的语句进行分析，可以看出，预算和绩效管理一体化是“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系的重要建设目标。其概念主要从“绩效”和“预算”的全过程整合出发，是一个由绩效目标管理、绩效跟踪监控、绩效评价实施、评价结果反馈和应用共同构成的综合性闭环系统。
在相关研究中，部分学者将其定义为，预算和绩效管理一体化是将预算管理和绩效管理两个系统整合为一个有机整体的过程，通过将绩效结果导向融入预算的整个生命周期，从全过程的角度出发深度融合二者的各项工作内容，提升财政资金的使用效率。在实践中，各地以绩效目标为抓手，不断推动预算和绩效管理的主体融合、过程融合和信息平台建设，以期逐步实现预算和绩效管理一体化。可见，“绩效”与“预算”的过程性同步是当前预算和绩效管理一体化理论与实践的重点。
（二）绩效预算侧重于“前瞻”分析
绩效预算的概念源自各国多年来的预算制度变迁，在经历了从传统绩效预算走向新绩效预算之后，部分发达经济体逐渐建立起以“结果”为导向的绩效预算体系。绩效预算在各国的推广尽管是过去数十年间的一个共同趋势，但其定义尚未明确。经济合作与发展组织（OECD）将绩效预算定义为，系统地使用绩效来为预算决策提供信息，使绩效成为预算决策的直接因素或背景因素。世界银行（World Bank）认为，绩效预算试图将有关政府活动的效率信息整合到预算过程中，以便在预算过程中可以更多考虑政府“做了什么”和“花费多少”之间的关系。国际货币基金组织（IMF）则认为，绩效预算通过将公共部门资金与其交付结果联系起来，从而系统地使用绩效信息来提高公共支出的效率和有效性。不同机构从自身立场出发，对绩效预算的定义不尽相同，但均体现了绩效信息与预算资金分配相结合的特征。
对于绩效预算而言，因其侧重于绩效信息对资金分配决策的影响，故而体现了绩效对于预算的先导性作用，呈现出绩效“先于”预算的特征。但即使概念上如此，在半个多世纪的全球绩效预算改革实践中，前瞻性的预算和绩效管理一体化模式仍然是较难实现的目标。
（三）预算和绩效管理一体化与绩效预算共通的理念及系统设置
预算和绩效管理一体化较之绩效预算虽然在概念上或许有不同的侧重，但二者在理念和系统设置上仍存在共通之处。
一方面，二者都体现了以绩效为导向的指导思想，也具有共同的目标，即提高财政资金的使用效益。绩效预算的一个英文表述为“performance-based budget”，这便较为直接地体现了绩效预算中“基于绩效”的基本特征和要求。而《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中也明确提出，预算绩效管理要“将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程”，因此绩效理念是两者的共同核心要义。
另一方面，预算和绩效管理一体化以及绩效预算的实施均需要一套复杂的支持系统。在主体层面，二者均需要各支出部门、财政部门、审计机关、立法机构以及社会公众等多方面的协调配合。在流程层面，二者的实施均包括绩效目标与绩效指标设置、绩效监督与评价以及评价结果应用等多步骤的协同，从而构成预算绩效一体化的闭环系统。在方法层面，无论是预算和绩效管理一体化还是绩效预算，在绩效监督和评价过程中，成本－效益分析法、平衡计分卡以及逻辑模型等均是两者需要使用并不断完善的技术手段。可以认为，预算和绩效管理一体化以及绩效预算，都是一个需要多对象、多体系、多方法、多部门协调合作的复杂系统，二者在具体操作上有着较强的共通性。
（四）预算和绩效管理一体化同绩效预算的复杂关系
基于前述分析可知，虽然预算和绩效管理一体化与绩效预算具有不同的侧重要求，但二者是不可完全分割的两套制度体系。
一方面，预算和绩效管理一体化是预算绩效管理的目标，是在预算法治化、规范化尚处于早期的背景下，引入绩效管理的理念和方法，逐步建立贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理机制。而绩效预算作为一种预算制度，是在预算管理更加规范的条件下，赋予资金使用者更多的自由裁量权。从这个意义上讲，绩效预算可以看作是预算绩效管理的高阶版本，预算和绩效管理一体化是实施绩效预算的阶段性路标。
另一方面，绩效预算以资金分配为落脚点，侧重于绩效信息在预算编制和决策中的应用。而预算和绩效管理一体化涵盖了绩效目标设置、绩效运行监控、绩效评价以及结果应用的全过程，也包括了绩效预算的实施重点。因此，预算和绩效管理一体化与绩效预算并不是完全分割的两个概念，也不可以断然认定预算和绩效管理一体化的目标就是实现“绩效预算”。
三、中国预算和绩效管理一体化的改革方向
第一，预算和绩效管理一体化建设需要法律法规和规范标准的支撑，制度建设维度是其他维度的重要基础和支柱。
第二，预算和绩效管理一体化的主体维度建设，应在明确各主体职责的基础上，形成多元主体协同推进的预算绩效管理新模式。
第三，在预算绩效监督和绩效评价的过程中，也可以尝试通过技术创新和方法进步，在预算执行过程中开展实时绩效评价，从而将绩效评价的介入节点提前。
第四，预算和绩效管理一体化建设，可以通过“数据库建设—数据库共通—信息平台建设”这样一个发展路径，实现预算和绩效管理的技术一体化。
（全文刊发在《经济与管理研究》2022年第3期89—98页。）往期回顾经济与管理研究
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