戚聿东、刘欢欢｜数字经济背景下金融科技的创新发展与监管转型——基于监管沙盒视角

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数字经济背景下金融科技的创新发展与监管转型——基于监管沙盒视角

戚聿东　刘欢欢

► 刊期：《经济与管理研究》2022年第4期

► 作者简介：戚聿东，北京师范大学经济与工商管理学院教授、博士生导师；刘欢欢，北京师范大学经济与工商管理学院博士研究生。

内容提要

数字经济背景下的金融科技具有创造性破坏的特征，其带来的创新收益和风险成本同时发展、相互转换，为传统金融监管带来严峻挑战，亟需通过监管转型实现激励创新和风险控制的动态平衡。在适应性监管理念逐渐受到认可的背景下，监管沙盒作为适应性监管的实践形式，能够为市场各类主体带来经验密集型的收益：通过真实世界的试验结果降低技术不确定性，基于有效的信息交互减少信息不对称性，有效化解监管者与被监管者、新进入者与后进入者之间的矛盾，在控制风险的基础上最大限度地推动创新。因此，监管沙盒不仅是一项创新工具，更是推动监管转型由理论走向实际的重要依托。

关键词

数字经济；金融科技；金融监管；监管沙盒；监管转型

一、问题提出

在新一轮科技革命的浪潮中，金融科技（Fintech）作为技术创新和产业发展深度融合的产物，在全球范围内迅速兴起。截至目前，金融科技已经历了三个发展阶段：首先是由电报电缆技术驱动的Fintech1.0，引发了自动取款机（ATM）、销售终端（POS）机等基础设施在全球范围的爆发式发展；之后是以互联网、移动互联网技术驱动的Fintech2.0，带来了网上银行、移动支付的广泛渗透；目前正处于Fintech3.0的发展阶段，即前沿数字技术与金融业务深度融合的协同发展期。人工智能、区块链、云计算、大数据等技术（即artificial intelligence、blockchain、cloud computing和data，以下均使用“ABCD等数字技术”）在金融行业的创新应用带来了巨大的创新动能。根据毕马威（2020）发布的研究报告，2015—2019年全球金融科技投融资交易金额增长势头迅猛，由649亿美元增长至1504亿美元（图1）。大量的创新主体和资本不断涌入金融科技领域，全新的创新机遇方兴未艾。

随之而来的问题是，金融科技在带来创新动能的同时引发了破坏性的风险。一方面是新技术对旧技术的破坏，如ABCD等数字技术在金融行业的持续渗透带来了前所未有的技术不确定性和信息不对称性，衍生了全新的风险维度；另一方面是新部门对旧部门的破坏，如平台等新兴组织的强大颠覆力量容易引发系统性风险。金融科技的创造性破坏特征使得工业经济时期的监管制度存在一定程度的失效，具体表现为无法化解监管者与被监管者、新进入者与后进入者的矛盾，难以实现创新收益与风险成本的动态平衡。在此背景下，亟需研究如何更新监管理念、创新监管方式，基于数字化的发展逻辑推动监管转型。

本文将以熊彼特的创新理论为线索，探讨金融科技的发展特质以及监管转型的内在要求，并分析适应性监管与监管沙盒（regulatory sandbox）的作用机制。本文可能的边际贡献在于：一是引入综合性的分析框架。已有研究更多聚焦于技术创新和制度创新的单一视角，无法有效梳理金融科技的技术特征和监管转型的内在关系。本文拟围绕熊彼特的创新理论及后续演化，以技术与制度协同创新的视角研究金融科技创新与监管制度的矛盾及解决，并在此框架中分析监管沙盒的作用机制。二是引入新旧部门摩擦的研究视角。当前在金融科技创造性破坏特征的研究中，更多聚焦于新旧技术交替带来的风险，鲜有关注新旧部门矛盾冲突带来的破坏性。因此，在中国经济新旧动能转化的现实情境下，引入新旧部门摩擦的研究视角更具现实意义。

二、金融科技的创造性破坏特征

ABCD等数字技术改变了信息收集、处理、传递的方式，不断颠覆创新规律和商业模式，使得金融科技呈现出创造性破坏的特征。一方面，金融科技展示出极强的创造性，通过新产品（服务）、新技术、新市场、新组织等极大地促进了金融行业的发展，为经济增长带来巨大创新动能。另一方面，金融科技的破坏性打破了原有金融产业的运营规律和秩序，带来了全新的风险维度，加剧了市场各参与主体间的矛盾。

（一）金融科技的创造性

基于熊彼特的创造性破坏理论，创新是建立全新生产函数的过程，即把从未有过的生产要素和生产条件的新组合引入生产体系。这种新组合包括以下五种情形：（1）引入新产品，包括消费者不熟悉或具有新性能的产品；（2）引入新的生产条件，如商品的全新处理方法；（3）开辟新的市场，介入原本生产部门未曾进入的市场；（4）征服或控制新的供给来源；（5）实现新组织形式，如制造或打破一种垄断地位。Fintech3.0的发展特征完全符合熊彼特关于创造性的论述。

1. 新产品和新服务

近年来，在数字技术的赋能下，金融创新的产品和服务呈现出爆发式增长的态势。从创新主体的类别来看，大型平台企业、初创型科技公司甚至数字技术爱好者都能成为有影响力的创新载体。例如，2008年化名为中本聪（Satoshi Nakamoto）的网络用户提出全新的点对点支付思路，随后基于区块链技术的各类数字货币不断涌现。从创新模式来看，大型平台企业不断打破行业边界、业务边界、主体边界进行开放式创新。例如，支付宝、微信支付等创新研发了“余额宝”“理财通”等各类互联网金融理财产品。同时，传统金融机构将创新任务众包给科技型公司，将传统业务数字化，推出“智能顾问”“虚拟办事大厅”“远程理财”等创新服务。

2. 新的生产条件

Fintech3.0将先进的数字技术引入生产条件，带来零边际成本的特殊成本习性，从而推动规模经济和范围经济的极度扩展。具体来看，数字技术具备可重复编程性和数据均质性等基本特征，金融供给方能够在不追加投资的基础上反复利用已有的数字资源，形成了固定成本较高、边际成本近乎为零的特殊结构。零边际成本为金融组织带来连接数量和种类的天然扩张：从连接数量来看，数据驱动的工作流程取代传统的人工服务，在线客服等专业化的金融服务能够广泛覆盖经济主体；从种类扩张来看，零边际成本为金融科技带来混业经营的发展态势，并将金融服务与其他经济服务不断融合，出现诸如互联网消费金融、供应链金融等全新业态。

3. 新的市场

传统金融机构在“二八定律”下集中向高净值的大型客户提供产品和服务，一些金融设施薄弱的地区以及弱势群体在传统利润规则下无法获得金融服务。而金融科技的价值创造规律与之相反，通过长尾效应捕获原本排除在市场外的客户。以蚂蚁集团为例，其用户群体超过80%是传统金融行业未曾触达的个人用户和小微企业。这些数量巨大、价值较低的小客户群体汇聚而成的市场份额可以与头部用户所占据的市场份额匹敌甚至更大。

4. 新的供应方式

传统金融机构依靠物理载体提供服务，如依托银行网点、ATM等，其扩张受制于土地等物理条件。在数字技术的赋能下，金融机构能够打破时间、空间、设施甚至银行账户的约束，对实体经济具备更强的渗透性。一方面，数字化的交易空间能够突破地域的限制。金融科技正在帮助中国经济跨越传统的“胡焕庸线”，为东西部地区带来机会均等的金融服务，如2011—2018年，东西部地区居民在移动支付的实际使用差异下降了39%。另一方面，数字空间能够跨越国界经营。例如，数字货币能够通过虚拟空间穿透传统地理、司法、国界的约束，实现点对点的价值流转。

5. 新的组织形式

传统金融体系的结构呈现垂直化、科层制的特点，金融科技逐渐呈现出平台企业主导的发展趋势，具有网络化、生态化的结构特征。金融平台的快速发展改变了金融行业的竞争格局：（1）平台作为金融服务的信息中介，通过数据大规模的聚合、分析和利用，提供了相对透明的市场环境，冲淡了传统金融市场的卖方势力。（2）平台提供了动态的生产市场竞争环境，在“在市场内竞争（compete in market）”转向“为市场竞争（compete for market）”的过程中，竞争对手呈现出高度不确定的状况，颠覆式创新不断发生，新颖的产品和服务会在极短的时间内打破在位者的竞争优势。

总体来说，金融科技逐渐成为现代金融体系中最具创新活力的部分：最大限度地动员和分配了金融资源，扩大了供给范围、提高了服务效率；同时，推动了市场的动态竞争，使得创新主体不断扩大，创新产品和服务持续产生，为经济社会带来了巨大的创新收益。

（二）金融科技的破坏性

熊彼特提出创新是一个“不破不立”的过程，并将创新描述为“产业突变的同样过程……它不断地从内部使这个经济结构革命化，不断地破坏旧结构、不断地创造新结构。”在新技术取代旧技术、新产业取代旧产业的过程中，必然会引发全新的风险。

1. 技术驱动的全新风险维度

金融科技的动态发展体现为数字技术对金融的过程再造和在这一进程中所使用技术的不断进步，在这种背景下带来了技术驱动的全新风险维度，主要包括技术漏洞、数据治理、交易规则等维度的风险。

第一，技术漏洞风险。

从技术变革的本质出发，在数字技术与金融业务不断融合的过程中会遇到无数测试、失误、严重过错等。例如，技术操作的问题，如硬件设备、网络连接、操作系统、数据库等操作失误。同时，一些不法组织利用技术漏洞进行更加复杂、隐蔽的网络攻击，造成系统瘫痪、数据泄露、非授权交易等负面影响。如表1所示，近年来金融科技领域重大网络攻击事件频发，对经济社会造成了严重的负面影响。

第二，数据风险。

数字平台依靠强大的资源统合能力积累了海量数据，如果管理不善或使用不当将产生数据风险。从个人维度出发，平台企业可能过度采集、利用消费者数据，甚至发生数据盗卖等败德行为。从行业维度来看，大型平台企业通过控制大量客户数据成为数据寡头，获得较强的市场势力，有排除、阻碍相关行业竞争的潜在危害。从国家视角来看，Fintech3.0推动数据流、资金流的跨境流动，此时金融风险与数据主权问题耦合升级，演变为更加复杂的风险。

第三，交易规则风险。

创新者善于利用先进的数字技术制定自动化、智能化的交易规则，在与监管者巨大的技术鸿沟下，容易滋生权责不清的监管真空地带。例如，在使用智能合约等编码化规则的过程中，一旦触发条件便自动进入交易进程，当出现纠纷时无法有效划分责任边界。更严重的是，自动处理和内部验证的交易机制对监管者形成了“制度黑箱”，经济主体可以通过加密技术、算法等手段实施高风险的交易，利用技术优势逃避监管，例如数字货币的匿名性加剧了洗钱、恐怖融资等非法金融活动的发生。

2. 新旧部门交替带来的系统性风险

“每次技术革命都是作为一次震荡而被社会接受的……在新旧部门交替的过程中，通常会产生混乱而矛盾的社会结果”。在数字经济时代，新部门对旧部门产生技术溢出与颠覆替代的双重作用，当颠覆性力量超出溢出作用时很可能引发系统性的崩溃。

金融科技组织的成长具有“太过快速而不被发现”的特质，使得一些小型初创企业能够在极短的时间内成长为具有系统重要性的金融载体（图2）。在实践中，拥有该特质的组织不断出现，在其发展的过程中有可能迅速积累并传导风险。以余额宝为例，最初只是在金融行业中被忽视的小型公司，由于市场份额较小、成长模式不明确并未被纳入监管框架中。随后，余额宝在很短的时间内便完成了从“太小而不被重视”到“大而不能倒”的爆发式成长：在2013年进入市场时，其货币基金总规模为1853亿元，到2017年便达到1.58万亿元的规模。在极短的反应时间内，监管机构无法准确识别风险积累的程度，风险一旦发生将迅速完成大规模传导，对经济社会造成严重的危害。

与此同时，平台等全新组织的“野蛮成长”将对传统部门形成强烈的破坏作用。一方面，平台在极短的时间内能够从传统机构中吸引大量消费者，导致传统部门还没来得及完成数字化转型就被边缘化，从而引发传统产业萎缩、新旧部门之间显著收入差异的隐患。另一方面，金融科技公司在替代传统金融部门的过程中带来金融脱媒的巨大风险。在传统金融体系中，银行等部门发挥了基础性的中介作用，能够保证机构监管和人员追责的有效性；但数字金融平台等新型组织的发展带来金融体系去中介化、去中心化的发展态势，使得传统风险的追踪、隔离方式失效。在多节点、超连接的金融体系中，风险具有一旦发生便会大面积传导的击穿效应，带来破坏性更强的系统性风险。因此，新旧部门的交替过程中容易形成进退失序的状况，造成只有破坏没有创造、只有崩溃没有进步的严重后果。

三、金融科技的创造性破坏特征亟需监管制度的创新

金融行业是整个经济正常运转的基石。技术创新带来的影响需化解为演进式（evolutionary）的促进而非革命式（revolutionary）的颠覆作用，因此亟需监管制度创新，保障创造性破坏的软着陆，将破坏性力量转化为促进性动力。

（一）金融科技的创造性破坏对旧创新制度的挑战

目前世界各国无论采取何种监管制度，其监管目标基本一致：第一，维护金融业的安全与稳定；第二，保护公众的利益；第三，维持金融业的运作秩序和公平竞争。但金融科技的创造性破坏特征使得工业经济时期的监管制度存在一定程度的失效，具体表现为无法化解监管者与被监管者、旧产业部门和新产业部门之间的矛盾，导致难以平衡金融监管的三大目标。

1. 金融创新与金融风险的两难平衡

技术变革的不确定性和信息不对称性加剧了监管者与被监管者之间的矛盾，使得监管者面临促进创新和控制风险的两难问题。首先，技术不确定性使传统监管容易陷入“扼杀诚实创新”的困境中。监管者和创新者在面临技术不确定性时易形成冲突的立场。从创新者的角度来看，高风险意味着高收益，因此企业家更倾向于秉承冒险的态度将前沿数字技术引入金融行业；而监管者更倾向于保守立场，基于工业经济时期形成的惯例进行静态、刚性的监管，无法为创新业态预留足够的发展空间。

其次，信息的不对称性带来“姑息有害创新”的困境。创新者和监管者在理想状态下应实现良性互动：有效的监管能够引导技术创新的方向真正惠及于民，创新结果又会不断修正监管者的预期。而在金融科技发展的过程中，巨大的信息不对称性导致监管机构与市场参与者呈现出猫鼠博弈的状态，无法实现监管、创新与产业发展的良性互动。于被监管者而言，信息不对称性导致创新者通常难以理解真正的监管意图，形成了沉重的合规成本，挤占了市场主体的创新投入。于监管者而言，信息不完全的状态下容易形成监管真空。具体来说，一是监管对象的真空。基于金融科技开放创新、跨界竞争的特点，金融服务和产品的供给方从较为单一的金融机构拓展至金融机构、技术企业和平台企业等多元化供给者，当前市场内出现的创新主体也许只是冰山一角，一些潜在的行为主体难以获得监管者的及时关注。二是监管内容的真空。在数字技术与金融服务深度融合的过程中，全新的产品和服务持续产生，但传统的监管是建立在清晰的行业边界和产品边界下的，新型的金融创新产品很容易游离在传统监管视域外。例如，加密资产和数字货币兴起早期，并没有获得监管者的足够重视，在酿成一些经济损失后各国才开始重视数字货币的监管问题。

2. 创新机遇与行业秩序的矛盾深化

金融监管的目标之一便是维护金融行业有序竞争的市场环境，而金融科技带来竞争促进和抑制的双重作用，使得监管部门处于追逐创新机遇和维护行业秩序的两难境地。

具体来看，创造性破坏决定了新部门对旧部门的矛盾作用：一方面，在技术扩散早期，技术创新能够为传统部门带来显著的效率提升，新旧部门之间的有益竞争能够显著提升社会福利。另一方面，金融科技在“破坏”的过程中会显著挤兑传统部门的业务，对行业造成不稳定影响。一些实证研究发现，尽管可以利用数字技术提高业务效率，但在金融科技平台发展到一定程度后，传统部门将主要受到新兴部门的替代与抑制作用，这是新旧产业交替过程中必然经历的痛苦过程。针对这一过程，熊彼特指出：“试图无限期地维持过时的行业当然没有必要，但试图设法避免它们一下子崩溃却是必要的，也有必要努力把一场混乱——可能变为加重萧条后果的中心——变成有秩序的撤退。”

遗憾的是，传统的监管框架并没有过多考虑如何缓解新旧部门交替产生的矛盾，监管部门通常陷入刚性制度的陷阱中：若对新兴组织监管过严，则有可能扼杀最有创新活力的部门，导致行业甚至国家错失新一轮技术变革的机遇；若干预力度过轻，则新兴组织很可能在“太过快速而不被发现”的规律下迅速成长并挤兑传统部门，当“破坏”力度过强时将为整个行业甚至经济运转带来系统性风险。

（二）针对创造性破坏的制度创新：适应性监管

监管理念经历了“自由—管制—放松管制—重新管制”的曲折发展路径。从历史演进视角可以看出，在面临技术创新时，制度只能进行被动、滞后的调整，制度与技术之间的错配通常为经济社会带来负面的影响。为解决这一问题，经济学家后续在发展熊彼特创新理论的过程中，形成了技术-制度协同创新理论，以尼尔森（Nelson，1994）为代表的经济学家提出了技术与制度相互作用的非线性关系，即制度决定了技术发展的边界，技术发展又能反作用于制度变迁，强调技术与制度有益协同才能对经济增长产生推动作用。因此，制度不应在事后进行被动调整，而是应该在动态的过程与技术协同发展。当面临金融科技与监管制度的矛盾问题时，应改变先发展后治理的思想，基于协同创新的内涵推动监管转型。

当前国内外业界和理论界基于技术-制度协同创新的思想达成适应性监管的共识，即“金融监管体系要有适应性，要根据本国金融体系的发展水平、结构变化和风险变迁动态演进，关键是有效捕捉风险并与时俱进地配置监管资源，使监管能力建设与金融创新相适应。”国际证券委员会组织（IOSCO）建议以包容、高效、灵活的监管手段挖掘金融科技的潜力。各项理论研究也论证了适应性监管能够在技术与制度正反馈的作用中化解金融科技带来的挑战。

具体来看，适应性监管要实现监管制度与技术创新的动态匹配，要求监管者不断调试理念、工具、技术等适应金融科技的创新特征，既要创造敏捷的制度环境把握金融创新“破”和“立”的节奏，也要不断吸收前沿技术提高监管手段的有效性。基于适应性监管理论的内涵，本文提出实现监管转型的5个维度。

1. 监管目标：平衡创新、安全、稳定的多维目标

传统监管体系倾向于单一目标原则，效率导向和风险导向此消彼长，这是先技术创新后制度弥补的弊端。而适应性监管要求监管者超越单一目标，在风险可控的情况下尽可能促进金融创新，同时维护金融市场的有序竞争。在多目标的监管体系下，监管者以“成就”为价值内核，即监管不以扼制和惩罚为目的，而是激励各参与主体相互成就，在合规的前提下实现最大的公共利益，因而监管手段不局限于强制形式，而是辅以激励、教育、沟通、劝说等非正式手段促进各主体主动承担安全责任并实现创新价值。

2. 监管理念：基于实验试错的迭代修正

传统的监管制度是对技术创新的事后弥补，而适应性监管能够基于试错机制展开先行先试，实现与技术创新的共同迭代。从具体流程来看，试错包括问题界定、确定目标和规则、开发测试模型、实施测试、监控与评估等内容，允许监管者在信息不完全的状态下率先试验，保持跟踪学习和知识更新的状态。创新的试错机制使得成功和失败经验均能为制度修正创造巨大价值；同时，迭代性、渐进式的制度创新能够最大程度保持连贯性，以最小的代价适应金融科技的动态发展。

3. 监管结构：构建多元共治的扁平化体系

传统监管体系是阻塞信息传递的层级式结构，政府与市场边界清晰，各主体间的信息鸿沟导致负面互动的结果。而适应性监管要求构建敏捷的扁平化结构，各主体之间的信息流通更加顺畅，并能以平等的身份参与决策过程。监管者秉承决策主体多元化和决策过程开放化的原则，注重构建协商对话机制；各类主体在互动的过程中，实现取长补短的协同创新。在此过程中，监管政策不再是由政府外生给定，而是在协商互动的过程中内生形成，这样的监管策略能够平衡多方诉求，化解监管者与被监管者、新进入者与后进入者之间的矛盾。

4. 监管方式：实现动态介入与柔性力度

传统监管一般采取正式的规制措施，表现出介入缓慢、力度刚性的特征，因此经常陷入“一管就死、一放就乱”的两难局面。适应性监管要求实现动态监管跟踪，并针对不同的参与主体和业务特征采取差别化引导和规制。在金融科技创新的过程中，市场信心极为重要，一旦采取过强的监管力度会直接影响金融创新的方向。监管者应实时追踪新产品、新服务的发展态势，根据产业特点和创新规律制定适宜的监管政策。同时，监管力度应循序渐进，在创新初期以引导为主避免硬约束损害市场信心，随着产业的不断成熟再动态匹配与风险相称的监管力度。

5. 监管科技：实现数字技术赋能

传统的监管技术无法适应金融科技的技术变革模式，因此必须实现数字技术赋能，通过自动化、智能化的前沿技术提高监管的效率和效果。尤其针对技术变革衍生的新型风险，应通过相应的监管科技进行有效化解。例如面临数据风险时，应在现有监管手段中加载ABCD等数字技术，使监管决策由经验驱动转向数据驱动，提升风险识别和防范的有效性。在面临市场主体层出不穷的创新行为时，监管者应以相称的精神结合前沿技术与监管手段，从而更好地促进监管规则的修订和监管政策的调整，提高金融监管的适应性和有效性。

四、监管沙盒：推动监管转型由理论走向实质的利器

适应性监管描绘了监管转型的理论图景，但如何实践仍有待解决。实际上，正确的理念能否达到预期绩效，关键在于政府贯彻政策的能力。凯勒曼等（2016）提出过去监管失败的根源在于“我们并未成功地执行我们认为重要的事情。”由此可以看出，“好”规则的生成需要一定的程序，“如何做”是达到预期监管绩效的重要内容。监管沙盒作为创新的监管工具，为践行适应性监管理念提供了临时性、局部性的试验场所，既能为技术创新留有足够的发展空间，又能推进监管政策的迭代修改，是技术与制度协同创新的实践依托。

（一）监管沙盒的作用机制

监管沙盒的概念最早由英国金融行为监管局（FCA）提出。从作用机理来看，国际典型监管沙盒在规则设计上有共通之处（表2），即设计事前、事中、事后的信息交流规则，严格的消费者保护制度以及为监管者保留一定的自由裁量权。在上述规则的共同作用下，监管沙盒形成了试错学习和多元协商的作用机制，有效支撑监管者实践适应性监管的理念。

1. 试错学习机制

监管沙盒提供了应对技术不确定性的试错机制，在鼓励创新、包容失败的制度下，能够激励各参与主体投入创新过程，充分把握前沿技术带来的发展机遇；同时，监管者能够在动态学习的过程中总结经验、吸取教训，实现监管政策的有益迭代。

首先，监管沙盒提供了一个摸索式的实验工具，监管者可以基于实践经验主动应对创新的不确定性。以英国的监管沙盒为例，第一期测试中有75%的项目通过，其中90%的项目准备推向市场。同时，监管沙盒设置消费者保护机制使得监管者能够放心推动突破性技术的试验。换言之，安全的测试空间为监管者提供了在不确定性中寻求发展的契机，形成与被监管者相称的企业家精神，主动参与并引导金融科技的创新发展，解决“扼杀有益创新”的监管困境。

其次，持续的试错-学习过程能够有效化解信息不确定性，解决监管真空的困境。一是解决监管对象的真空，即监管沙盒能够纳入多元化的创新主体，在测试过程中监管者与各类创新主体近距离接触，能够提高监管者的机敏性，对监管对象保持动态追踪与识别。二是解决监管内容的真空，即试验学习过程使得监管者能够掌握新产品和新业态的发展动态，从而灵活地添加监管内容，完成监管策略的迭代。以数字货币、加密资产为例，当前英国、澳大利亚、新加坡、加拿大等国家已经展开相关的沙盒测试，试图通过真实市场环境快速地了解数字货币等全新业态对支付体系以及经济活动的潜在风险。

2. 多元协商机制

监管沙盒的一个关键贡献便是提供了多元协商的交流机制，改变监管部门、金融机构、初创企业、消费者等主体的对立关系。当前已有研究充分论述了多元主体的信息交流有助于构建扁平化的共治体系，化解监管者、被监管者、消费者之间的矛盾。而本文认为，多元协商机制在解决新旧主体摩擦的问题上能够发挥重要作用。许恒等（2020）提出面临数字经济新旧部门的交替应实施短期的竞争缓冲政策，监管沙盒的信息交互机制能够有效支撑该政策实施。

首先，多元协商机制能够强化数字技术的溢出作用。在事前准入阶段，监管者便对参与主体的企业特征、资源禀赋、行为特征、商业模式等进行初步了解，并对创新产品的适用范围、数据披露标准、技术规范等进行设定。在测试过程中，监管者与创新者之间有多样化的信息交流渠道，如FCA设置沙盒联络专员、圆桌会议、非正式会谈等。测试者实时共享数据、算法和技术等信息，监管者则动态跟踪创新的阶段和程度，及时识别并纠正可能出现的风险，防止投入市场后对经济主体和金融体系造成损伤。在事后的退出阶段，企业需提交“出盒报告”，当前英国、新加坡、澳大利亚和韩国均对出盒报告内容有详细的规定（表2），其中澳大利亚对报告参数的规定最为细致，力求为同行业或使用相同技术的经济主体提供经验与指导，强化技术溢出效应。

其次，多元协商机制能够缓释竞争替代的颠覆作用。对参与者而言，监管沙盒是创新产品和市场准入之间的安全地带，能够以最低的成本获得前沿技术的经验性收益。因此，监管沙盒为传统金融机构提供了加速数字化转型的机遇，银行等传统部门能在可控的环境中测试全新的产品和服务，以最小的成本加深对创新产品和业态的理解。同时，多元协商的共治机制能够推动新旧部门之间的技术融合。在多元共治体系中，任何参与主体都具备同等的地位，在非正式的协商、谈判、交流过程中，多元主体能够沿着阻力最小的方向进行合作，形成能力互补、合作共赢的平等关系，以缓解新旧部门之间的矛盾。值得注意的是，监管沙盒作为一项临时性的制度安排，不会对市场竞争状态产生长期的干涉。传统部门和新兴部门的创新项目通过测试后，未来必然会在市场中展开新一轮的激烈竞争。

总的来看，监管沙盒通过试错学习机制和多元协商机制为“创造性破坏”形成缓冲地带，缓解监管者与被监管者、新进入者与后进入者之间的矛盾，在临时—正式、局部—推广的渐进过程中形成监管制度动态匹配金融科技发展特征的惯例。

（二）国际监管沙盒的实践经验

虽然监管沙盒能够带来创新的学习和协商机制，但其作用效果受到实践特征的影响。本文从沙盒的构成要素出发，从准入对象、业务范围、测试时间、实施空间等方面对比分析国际典型沙盒的异质性，并在此基础上分析监管沙盒运作过程中的约束性。

1. 国际典型监管沙盒的异质性设计

由于多数国家和地区的监管沙盒尚处于起步阶段，因此本文选取已经开展一段时期测试的英国、澳大利亚和中国香港进行异质性实践的研究，如表3所示。

从测试主体来看，英国持最宽松的态度，无论是传统金融机构、金融科技型企业还是无法划分类别的创新主体均可进入沙盒进行测试；同时，对测试主体是否具备金融牌照不做强制要求，无牌照企业可以申请仅在测试期间有效的限制性牌照。澳大利亚更偏好于初创企业，其规定金融科技公司均有资格申请沙盒，并通过负面清单将持有金融牌照的机构排除在外。中国香港则呈现出先严格后放松的规则转变：在推出沙盒1.0版本时，仅允许银行等传统金融机构进入测试，而在推出沙盒2.0版本时，放松了对技术型公司的约束，在第二期的测试中不仅包括汇丰银行等传统金融机构，银传集团（Yintran Group）等技术创新型公司也进入测试。

从业务范围来看，三种监管沙盒也展现了不同的偏好。首先，英国的业务范围体现出极强的包容性和适用性。根据FCA披露的六批测试项目，测试范围既包括支付清算、保险服务等传统服务的转型升级，又包括数字身份（ID）、监管科技、加密资产等前沿金融创新，是测试内容最全面的沙盒之一。而澳大利亚和中国香港则在业务范围上各有倾向，前者更偏好创新产品和业务的测试，如智能投顾、虚拟货币等，在传统业务转型升级方面涉及较少；后者则是主要集中在银行体系的业务，力求加速传统金融机构数字化的进程，并在测试场景中寻求解决技术漏洞的方法，以抵抗技术创新为传统机构带来的破坏性风险。

从测试时间来看，监管沙盒作为一项临时的试验工具，一般会设置较短的时长防止风险的扩散和外溢。例如，英国监管沙盒平均测试期限为3～6个月，澳大利亚沙盒时间为12个月，并可再额外申请最长12个月的延期。中国香港并未设置固定的测试时间，监管部门可以根据项目情况灵活安排。

从实施空间来看，其范围大小与国家和地区金融的发展程度正相关。本部分选择的三个研究对象金融发展水平较高，具备健全的金融制度、水平相当的金融基础设施以及大量人才、技术的储备，一般会划定本国或本地区的全部范围进行沙盒测试。同时，英国作为监管沙盒的发起者，正在不断强化其沙盒测试的影响力和适用性。2019年英国发起全球监管沙盒项目（GFIN），将沙盒规则由英国境内扩展至境外。目前，英国的跨境监管沙盒项目已有来自五大洲的23家监管机构参与，正在进行第一批测试。

2. 监管沙盒作用机制的约束条件

监管沙盒虽然具有诸多优势，但并不是解决金融科技发展的万能工具。从各国的异质性实践可以看出，监管沙盒虽然提供了客观真实的测试环境，但沙盒的规则、参数、标准仍是基于监管者的主观意志制定的，这些内容会调节沙盒的作用机制，影响最终效果。

一是规则设置的公平性。监管者在决定参与资格、技术范围的过程中，很可能违背竞争中性和技术中性的原则。从测试主体来看，目前典型的沙盒实践呈现出对准入主体极具异质性的偏好，但无论是偏向传统金融机构还是新兴科技企业，都会因部分企业受到豁免特权出现市场不公平竞争的现象，削弱沙盒推动新旧部门技术融合的作用。从技术范围来看，本应秉承技术中性原则为各类技术创新提供平等的测试环境，但各国在实践过程中通常根据有效创新原则筛选技术类别，监管者在此过程中扮演“守门人”的角色，在经过主观选择的作用后，沙盒结果可能无法客观反映有益创新，也会因遗漏掉部分技术类别而无法避免监管真空的问题。

二是测试主体的适用性。监管沙盒的试错机制更适合毫无市场经验的初创企业，或者技术经验欠缺的传统金融机构。对于技术创新能力强劲、拥有丰富市场经验和强大客户基础的大型平台，监管沙盒的适用性较弱。因此，应对大型数字金融平台的快速发展和风险积累，应注重发挥正式监管手段与其他试验性监管措施的有机结合。

三是反馈信息的有限性。监管沙盒目前测试的时间较短，涉及的空间范围也有限。同时，为了保证风险可控，监管沙盒设置了有限的样本容纳量，例如在用户数量、金额总量等方面都有诸多限制。因此，在时间、空间、体量均受到约束的条件下，测试结果未必能反映真实市场的运作情况。小范围试点的结果在推广放大的过程中也可能出现不适应的问题。即使创新业态通过沙盒测试，也依然需要对相应的产品和服务进行密切追踪。

四是信息搜集的碎片化。沙盒本应充分发挥信息交互机制来化解各经济主体间的矛盾，但在实践过程中依然存在信息阻塞的问题。一方面，应当强化企业的群体互动，即让所有参与沙盒的企业有流畅的交流机制。当前沙盒更多地注重构建监管者与被监管者的对话机制，忽略了参与企业之间的信息交互需求，抑制了多元协商机制的作用效果。另一方面，监管者针对每项沙盒提出的个性化建议也应脱敏后披露给大众。当前沙盒测试结果和信息依然不透明，无法为更多经济主体提供借鉴学习。

（三）中国监管沙盒的完善建议

创新发展和强化监管要并重。一方面，要旗帜鲜明地鼓励数字服务型创新，即要真正服务实体经济，能够真正降低金融服务的成本，能够真正扩大金融服务的覆盖面。把数字金融应用在发展中的一些薄弱环节和国家战略重点领域，以解决整个发展过程当中的不平衡不充分的问题，这是数字金融创新的基本原则。另一方面，也要强化监管，在这方面，中国是探路者，并没有一套可供借鉴的成熟的监管体系，是在摸索中前进，亟须将国际创新经验与本国国情相结合，在为金融创新留有余地的同时防范因为金融科技的快速发展所导致的系统性风险。

1. 中国监管沙盒的实践现状

2019年底，中国人民银行启动金融科技创新监管试点（即中国版监管沙盒），并率先在北京推出，之后逐渐推广至上海、成都、广州、深圳、重庆、杭州、苏州等城市，截至2021年6月已有90多家持牌金融机构与科技公司以单独申报或联合申报的方式进入沙盒。中国监管沙盒以“刚性底线加柔性边界”为原则，实施社会监督和行业自律的立体监管方式。但由于中国监管沙盒尚处于起步阶段，在运行规则和设计框架上还有较大的改进空间。

首先，沙盒的运行规则是支撑试错学习和多元协商机制的关键，对比国外典型沙盒的规则设计（表2），中国尚缺乏系统性和标准化的规范。从事前、事中、事后的信息沟通和披露来看，中国版监管沙盒仅形成初步规定，缺乏具体的操作流程和规则。例如在事中的沟通中，《中国金融科技创新监管工具白皮书》规定金融管理部门提供“一对一”专业化监管辅导，但并未明确执行该内容的部门、方式、频率等细则，也没有支撑多元主体信息交互的机制。从自由裁量权来看，中国版监管沙盒规定出现风险事件时相关企业会得到责任免除，但如何免除、多大程度上免除等标准尚未明确，限制了试错学习机制的作用。

其次，从沙盒的实际运行要素来看，中国内地沙盒的设计框架与香港比较相似。在准入主体上对传统金融机构和金融科技企业无限制，但更偏好于传统持牌金融机构。在业务范围上更倾向于普惠金融领域。在测试时间上没有明确规定时限，虽然能够灵活地跟踪金融创新的生命周期，但过长的测试时间亦会损失沙盒的灵活性。在测试范围上，中国版沙盒具有较强的局限性，目前仅在城市范围上进行测试。

2. 进一步完善建议

第一，进一步细化沙盒运作的各项规则。

中国目前的监管沙盒在运行规则上仍停留在规范性文件的层面上，后续应重点完善各项细则。无论是事前、事中、事后的信息披露与交流机制，还是监管者的自由裁量权、消费者保护机制等，均应明确负责主体、执行方式、保障制度等具体细则。同时，沙盒的规则制定不能一劳永逸，需要在沙盒运行中和结束后对各项制度进行再审视。鉴于中国各地金融资源的异质性，可以在统一框架下试行差异性的规则，例如豁免方式、测试时间等可在不同地区的沙盒中先行先试，再根据实践结果对规则进行迭代修改。

第二，构建公平的准入门槛。

为最大限度发挥沙盒的作用，应秉承竞争中性和技术中性的原则，形成包容各类主体和技术的准入条件。从测试主体来看，各类市场主体都应具备平等的测试机会。目前中国的沙盒已经逐渐放宽企业准入的资格，金融科技公司也能单独进入沙盒测试。未来应进一步放宽对准入主体的限制，注重新旧主体的协作与平衡，以最大程度发挥监管沙盒的技术融合作用。从业务测试范围来看，目前中国监管沙盒更聚焦于金融普惠方面的创新，未来不仅应注重如数字货币、加密资产等前沿金融创新的测试，还要重视监管科技的项目测试，以调和监管者与创新者之间的技术势力不对称。

第三，重视多元主体的信息交互。

监管沙盒的关键作用之一在于通过充分的信息交互激励多元主体的协作共治。因此，数据越流通越能激发监管沙盒的作用。首先，应建立沙盒数据的统一标准，原始数据的标准化能最大程度地发挥后续数据收集、存储和处理的优势。其次，建立沙盒传输、整合、共享数据的平台，实现数据互联与共享，强化信息披露，提高沙盒测试过程中的执法透明度。不同区域、行业、创新主体的沙盒具有较强的异质性，建立数据共享平台能够系统、全面地反映金融创新和风险情况，监管主体及创新组织能够深度学习其他沙盒的实践经验，以提高未来决策的精准性。

第四，注重沙盒规则与国际标准的对接。

当前20多个国家和地区正式推出监管沙盒，但在设计机制和发展程度方面存在较大差异，缺乏统一标准。因此，应加强与其他国家监管机构的交流，围绕技术、制度、经验等方面进行分享学习，进一步积累和探索金融科技的发展特征与趋势，在不断吸收先进经验的基础上设计更有效的沙盒机制。同时，进一步探索如何建立跨区域的监管测试机制，可以先尝试与中国香港地区进行跨区沙盒测试，积累一定经验后再逐步推广至其他国家和地区。此外，应当积极参与国际标准的研讨和制定，提高金融科技监管的国际话语权。

（全文刊发在《经济与管理研究》2022年第4期67—81页。）往期回顾

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