·摘要：
公共数据授权运营是挖掘公共数据资源价值的重要方式。目前国内已开展相关实践探索，但还缺乏必要的法律规则。公共数据授权运营具有注重安全、开发特定公共数据、依托公共数据平台开展、保证公平竞争和在权属不明情况下开展等特点。从性质上看，其不是行政许可，而是公共服务性质的特许经营。在实践操作上，要采取“运营+维护”模式，将“统一授权运营”与“分散授权运营”相结合，采取公开竞争方式进行。由于授权运营协议兼有行政性和民事性，行政机关具有特殊地位，需要通过健全国家立法，对公共数据授权运营进行法律规制。
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一、公共数据授权运营的特点（一）授权运营首先要基于安全考量（二）授权运营的数据是“受限的特定数据”（三）公共数据平台是授权运营的重要载体
（四）授权运营的方式要具有开放性、竞争性（五）授权运营是数据权属不清前提下的探索
二、公共数据授权运营的性质（一）公共数据授权运营与行政许可（二）公共数据授权运营与公用事业特许经营（三）公共数据授权运营是公共服务性质的特许经营三、公共数据授权运营的操作路径（一）公共数据授权运营的方式（二）统一授权运营还是分散授权运营（三）确定社会第三方进行授权运营的方式（四）授权经营是否可以收费
（五）授权经营活动的监督管理
四、公共数据授权运营的法律规制（一）先地方立法探索，后国家立法固化（二）树立公共利益的价值导向（三）明确授权运营的性质（四）内容规则（五）程序规则
人类从农耕时代、工业时代步入到信息化时代后，随着电子计算机的发明和广泛应用，深刻改变了人们的生产生活方式，数字化给全球经济和人们的生活带来了全方位的变化。越来越多的人认识到，数据是一种社会发展的新资源，堪比一种“新石油”。2020年3月30日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据比肩为与土地、劳动力、资本、技术地位相等的第五生产要素，深刻揭示了数据的资源价值。各地也愈发重视数据资源的开发，尤其是对于公共数据资源的开发。业内有一种广泛的比喻，可以从侧面说明公共数据资源的开发价值：从数量上看，公共数据与非公共数据比为二八开；从价值上看，公共数据与非公共数据的比为八二开。但是公共数据的开发并非易事，从全国来看，目前各省、市、县一级，基于数字化治理、数字化政务服务的需求，公共数据资源平台（中心）的建设都是如火如荼，公共数据的物理归集正在迅速推进，形成了很大规模的数据“池”，甚至是数据“湖”，但是由于种种原因，这些“湖水”是“静止的、沉淀的”，被公开的公共数据只占极少量，公共数据的资源价值远没有被充分开采释放。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》正式发布，首次提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘和利用”，这为公共数据资源价值的开发指明了新的方向，上海、成都等地遂开展了公共数据授权运营的探索。但相比国家层面提出的“政府数据授权运营”，在地方层面推进的是“公共数据授权运营”，其概念和范围还略有不同；且公共数据授权运营还是一个全新的事物，在法律理论和具体实践路径上仍有一些模糊地带。本文仅就公共数据授权运营的特点、性质作一浅显分析，以图为今后的法律规制明晰方向。
一、公共数据授权运营的特点
（一）授权运营首先要基于安全考量
挖掘数据资源价值，开展公共数据授权运营的第一考虑，应该是安全。这是由数据的特质所决定的。与土地、水、石油等资源相比，数据与它们最大的不同是其“无限性”，它不像土地、石油等越用越少，相反越用会越多。数据的“海量”，正是其真正的价值所在。有限资源的开发，常以保护性为主，控制开采量、提高利用效率往往是首要考虑，但数据不同。政府囿于其基本职能在于社会管理，对数据的社会化开发并非其主要工作内容，也并不是其所擅长的，因此，引入第三方力量，“让专业的人做专业的事情”，更有利于数据资源的开发利用。但数据的开发使用必须以安全为前提，公共数据涉及多方利益，从加强社会管理、维护公共安全的角度，政府责无旁贷。这种安全有两个基本因素，一是确保国家安全。数据的任何开发、使用都应当以维护国家安全为前提。二是确保市场主体的商业安全和自然人个人信息的安全。因此，政府在推动公共数据的授权运营之时，首要考虑的是安全的因素，这种考量甚至要建立在数据价值的有效开发之前。这一点，我们可以从国家立法层面看出些许端倪:涉及到数据领域最先出台的是《数据安全法》《个人信息保护法》，而事关数据开发的数据权属、数据交易、数据跨境等法律反而还没有出台。这种制度安排的序位，其实是有其深刻内涵的。因此，政府作为社会管理者，推进公共数据的社会化开发和应用，其前提必然是安全，与公用事业特许经营的基本考量有差异。相关的制度设计，必然以安全作为基准展开。（二）授权运营的数据是“受限的特定数据”
并不是所有的公共数据都可以进行授权运营。首先，公共数据授权运营的范围比政务数据更广，确切地说，是“公共数据”的概念比“政务数据”含义更广。政务数据的概念比较好理解，就是各级行政机关在履行职责过程中产生和拥有的各类数据。但事实上，各地政府掌握的数据要远超政务数据的范畴，在地方层面存在有大量的被授予行政许可、行政处罚权的具有管理公共事务职能的组织，他们虽不是行政机关，但是也掌握了大量数据，在各地推进数字化建设中，这些数据都归入了公共数据范畴进行管理。对此，《数据安全法》第43条也予以了认可，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织为履行法定职责开展数据处理活动，适用本章规定”。除了上述数据之外，在各地的实践中，还把其他类型的数据也归入到了公共数据的范畴。例如浙江、山东、上海、广东等地，在地方立法中将履行公共服务职能的一些公用企业的数据，典型的如供水、供电、供气、公共交通等公用企业在履行社会服务职能时产生的数据，也归入到公共数据范畴，这就使得公共数据的属性更加复杂。其次，政务数据之外的公共数据开展授权运营，必须厘定清楚。政务数据和具有管理公共事务职能组织的公共性数据拿来开展授权运营争议还少，但公用企业所掌握的数据是否可以拿来进行授权运营，就争议很大。“公用企业的数据”与“公用企业的公共数据”仅两字之差，却有云泥之别。公用企业多是市场化运营，既有国企（含国有控股、参股企业），还有民营企业，甚至是外资企业。这些企业的数据并不当然都是公共数据，例如企业的运营数据、财务数据、内部管理数据等，没有公共管理属性，当然不是公共数据。只有涉及到公共属性的特定的、较小范围的数据，才纳入公共数据范畴进行管理，比如公共交通企业在提供公共服务中产生的运输总人数数据、线路运行数据等。类似公用企业的相关事业单位的数据也同样面临此问题，如教育机构是事业单位，但也只是在履行公共服务职能时产生的特定数据，才是公共数据，才能考虑纳入授权运营范畴。如教育机构中学生的入学人数、学生的年龄分布、某些流行疾病发病情况等。关于学生的学科成绩、老师的薪酬、学校运营经费的具体使用方向等，都不应成为公共数据。至于像滴滴、美团打车等平台企业，本身就不是公用企业，无论其掌握的数据有没有“公共”属性，都不是公共数据，都不存在公共数据授权运营的问题。公共数据授权运营存在最大争议或者最为敏感的，是关联到个人信息的数据，如个人的医疗数据（病因、病症、用药等），由于这些数据对于推进生物医药产业发展十分必要，如果单纯纳入授权运营或者将其排斥在授权运营之外，都不妥当。解决之道是对这些数据承载的个人信息进行匿名化，方可进行授权运营。再次，“有条件公开的公共数据”是授权运营价值所在。公共数据具有公共属性，理论上来说都应该向社会公开，为“公共”所用。但事实上，公共数据公开工作在各地推行多年，但成效并不显著。很多时候，有关部门基于安全的考虑，对公共数据的把握往往是“以不公开为基准，以公开为例外”，这就使公共数据这个富矿沉寂多时。打破这种僵局，对公共数据资源进行深度挖掘、开发，正是公共数据授权运营的初衷。从现实来看，公共数据的公开可以分为三类，一类是无条件对外公开（现实中数量稀少）；第二类是绝对不予公开（如涉及到国家安全等）；第三类是有条件对外公开（绝大多数的公共数据都可以归类于此）。可以进行授权运营的，其实就是大多数的第三类数据。第二类绝对不对外公开的数据，当然不能对外授权运营。第三类有条件对外公开，最重要的就是保障这些数据被处理时的安全性，而授权运营，恰恰是为了数据安全，在授权主体监控之下开展数据开发。至于第一类已经对外公开的数据，原则上可以不必纳入授权运营范畴，但由于数据开发涉及到大量数据提取、分析、加工，在通过数据公开路径不便于进行开发时（比如开发者进行数据调取时，数据控制者为维护系统稳定对数据传输进行限制），通过授权运营主体在数据控制者本系统内进行直接开发，更有利于数据开发，因此也宜将公开数据一并提供给被授权方进行授权运营。（三）公共数据平台是授权运营的重要载体
公共数据运营不是将数据导出，给第三方进行独立的加工、使用。如前文所述，授权运营是基于安全角度开展的第三方数据开发活动，这是一种受控开发，授权方要进行全程监控，以保证数据安全。而随着数字化政府建设的推进，各地均加大了公共数据平台（中心）的建设，目前全国有31个省、直辖市、自治区已建成省级政务服务平台，政务服务平台后面的技术支撑即为公共数据平台（中心）。故此，先行开展公共数据授权运营的地方，均将公共数据平台（中心）作为授权运营的重要载体。这一方面是便于对授权运营行为的监督管理，另一方面也是为了更有效地整合授权运营数据的质量。现实中，各系统都在建设自己的数据体系，但由于标准、格式不一，共享难度很大，“数据烟囱”“数据孤岛”普遍存在，而通过公共数据平台（中心）的建设，会对公共数据进行较好的治理，提高公共数据的质量。数据综合性强、质量高、便于安全管理，这些对于开展公共数据授权运营都极为必要。因此以公共数据平台作为重要载体，开展相关授权运营工作无疑会成为现实中各地的优选。（四）授权运营的方式要具有开放性、竞争性
公共数据授权运营是引入社会第三方力量，对暂不公开的公共数据进行开发，这就意味着对于引入的社会第三方力量一定会设有门槛，但这种门槛不是高壁垒，不能造成绝对的一家独占。从理论上说，数据越用越多，社会力量对公共数据资源的开发，越多越好、越充分越好。所以，这种授权运营就不能是内部式的、封闭式的，而应当是开放式的。对于授权运营主体的确认，应当采取竞争方式。竞争的衡量尺度，应当是数据开发水平和安全管控能力，这个尺度应当是标准化的、对外公开的，符合条件的就可以获取授权运营的资格，授权运营要绝对避免“一家独占”的情况出现。消除垄断和权力寻租的灰色地带，是授权运营机制设计的必然要求。（五）授权运营是数据权属不清前提下的探索
一般而言，授权其他主体开展相关活动时，一个基本前提是对授权的“物”应当具有所有权，但是对于数据的所有权，在现行法律层面还没有定论。无论是民法典还是各单行法，对于数据权属都没作规定。授权运营似乎处于一种“非法地带”，或者说“模糊地带”。而笔者认为，数据授权运营不能被动地等待数据权属“尘埃落定”。数据的特殊性质，决定了数据从产生之际，就会对应多个主体，所谓的所有权就会从“绝对拥有”到“相对拥有”，从“排他性”到“容他性”，这是对传统物权的一种颠覆。如果套用传统物权，就会一直难以确定数据的权属。其实，一切理论的发展都不是静止的，马克思早就说过，“在美国历史时代中，所有权以各种不同的方式在完全不同的关系下发展着。”①既然所有权是以物的使用、收益为目的而设立的权利，在面临物质资料的所有与需求之间的矛盾时，大胆地与时俱进，及时丰富传统物权的内涵和表现方式，不失为一种社会的进步。对于数据这种无形物，其权属必然是双重所有，乃至多重所有，不存在对物的“完全”的权利，这是一种新型的“容他性物权”。即数据主体，包括自然人、法人（含国家机关）、非法人组织等在生产、生活、社会管理中所产生的数据，具有“同时占有性”（多重所有），在不阻碍他人合法权利的情况下，数据主体（数据权人）可以使用、加工、处理，并获得财产性收益。在国家法律尚不能对数据权属进行析定之时，可以从数据权益的角度，即谁有权使用这个视角进行积极探索。目前上海、深圳等地的地方立法对数据权益进行的规定，为开展公共数据的授权运营提供了很好的法制支撑。因此，我们应当认识到，公共数据授权运营不是对数据所有权的处分，而是国家机关对公共数据的数据权益进行的适格处理。这是在数据权属不清前提下进行的有益探索。
二、公共数据授权运营的性质
厘清公共数据授权运营的特点后，我们再来判断一下公共数据授权运营的性质。（一）公共数据授权运营与行政许可
公共数据授权运营是否属于行政许可是一个非常有争议的问题，直接关联到公共数据授权运营能采取何种运营模式。根据《行政许可法》第12条第2项的规定，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可。如前文所述，公共数据不是有限资源，但确实是一种公共资源，而且还直接关系到公共利益，所以对照《行政许可法》第12条的规定，对公共数据开展“授权运营”可以将其视为特定行业的市场准入，亦即赋予了一种特殊的专营权。根据全国人大常委会法工委所编《中华人民共和国行政许可法释义》，对第12条第2项的说明是：“专营权利的赋予，即特定行业的市场准入，主要是公用事业服务等行业，如自来水、煤气、电力、电信、邮政等与人民群众日常生活、公共利益密切相关的行业。这些行业由于其整体性和统一性的特点，无法放开竞争，放开竞争容易影响其服务效能。因此，进入这些行业要实行准入制度，要设定比较高的门槛，以使进入者能为公众提供优质服务。”②由此看来，公共数据授权运营应当定性为一种行政许可，但是笔者认为公共数据授权运营与一般的行政许可有着很大的差别。其一，行政机关和被赋权主体双方地位不一样。一般的行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。行政机关在行政许可中处于绝对主导地位，可以视为一种单项的赋权性行为，而被赋权方几乎没有任何“讨价还价”的余地。但公共数据授权运营明显不同，这种授权运营是行政机关主动发起公共数据运营的项目（类似于合同的要约），被授权主体在符合运营资格的前提下，通过竞争获取实际的运营权（类似于合同的承诺），行政机关与被授权主体双方之间除了行政管理关系（确保公共数据安全）之外，还有平等主体之间的关系。其二，一般的行政许可是单向赋权，是一种要式行政行为，遵循一定的法定形式，通常是出具加盖印章或签名的认可和证明，例如许可证和执照等，没有合同之说。但公共数据授权运营一定会签订合同，明确授权运营的具体事项，约定违约责任等。其三，一般的行政许可是被许可方获得从事某种活动的权利，获得这份权利通常不需要支付对价，如取得驾驶执照、获得烟酒专营许可等。但公共数据授权运营显然不是如此，从目前开展的公共数据授权运营的探索看，基本上都要求授权运营方应当向行政机关（公共数据管理方）支付一定的对价。因此，尽管公共数据授权运营有着《行政许可法》第12条规定的特征，但简单地将其视为一种行政许可显然是不够妥当的。笔者认为，这是因为《行政许可法》出台较早（2003年），其后也没有根据社会发展情况进行修改，而这些年经济社会的进步迅猛，大量出现行政特许经营、授权运营等情况，再沿用老的行政许可的模式显然勉为其难。公共数据授权运营实质上是一种典型的行政机关与社会力量合作的模式，不是“单向”的行政许可，我们需要从“合作关系”的视角重新对公共数据授权运营进行审视。（二）公共数据授权运营与公用事业特许经营
有观点认为，公共数据授权运营“就是”一种公用事业的特许经营。笔者认为不能简单地作此结论，只能说从性质上看，“接近于”公用事业特许经营。之所以说接近，而不是说“就是”，是因为根据现行的有关规定，公共数据授权运营还不能简单地纳入到“公用事业特许经营”的范畴。其一，公共数据授权运营不在法定的公用事业特许经营范围。我国没有专门的法律或者行政法规对公用事业特许经营进行规定，最早的规章层面的规定，是2004年建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》，针对市政公用事业，且包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业。及至2015年4月，国家发改委、城乡建设部、财政部等六部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，其适用范围针对的是“基础设施和公用事业”，公共数据的授权运营并不在其中。其二，公共数据授权运营的模式不是公用事业特许经营模式。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第3条规定，前述的特许经营是法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内“投资建设”运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第5条又详细罗列了特许经营可以采取的几种方式：“（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。”其核心都是新建、改扩建后，移交政府，换句话说，就是先有社会参与者新建、改扩建这个“蛋”，再有政府授权其运营这个“鸡”。笔者认为，公共数据授权运营无法完美拷贝这一模式，公共数据授权运营以安全为第一要义，其一大特征是以公共数据平台为载体，公共数据平台的建设更多的是政府直接建设，而非法人或者其他组织投资建设，否则潜在风险极大。通俗一点说，就是要先有政府授权运营这个“鸡”，再有社会参与者对公共数据开发这个“蛋”，此“蛋”是数据开发，而非彼“蛋”（公共数据系统或者平台建设）。故此，公共数据授权运营不宜归入公用事业特许经营范畴。（三）公共数据授权运营是公共服务性质的特许经营
既然公共数据授权运营不是公用事业特许经营，其性质究竟如何？笔者认为，公共数据授权运营是一种尚缺乏法律明确规定的政府特许经营，更接近一种公共服务的特许经营。特许经营也可称为“特许权”，对应的英文是concession。对特许权（concession）一词解释得最详细的是欧盟在2000年专门出的关于特许权的解释性通讯：COMMISSIONINTERPRETATIVECOMMUNICATIONONCONCESSIONSUNDERCOMMUNITYLAW（2000/C121/02）。其中对特许权进行了定义，并分别对两种情况的特许权进行了详细说明。两种情况的特许权分别是指公共设施特许权和公共服务特许权，本质都属于公共事务，无实质差异。根据该通讯的定义，特许权是指下述政府行为：通过该行为，公共机构以合同或（取得第三方事前同意情况下）单边行为将通常应由其负责的全部或部分对某种服务的管理职能委托给一个第三方，由该第三方承担风险。笔者认为，公共数据授权运营即属于concession语境下的“公共服务特许权”。即政府在提供公共服务方面，因客观原因的制约，无法直接向社会提供完善的服务，而引入社会第三方，以合同的形式将通常应由其负责的全部或部分服务转由该第三方承担（当然该第三方不是狭隘的单一主体）。这种授权运营兼有公法和私法双重属性，行政机关和社会第三方既有行政管理和被管理的关系，也有在一定意义上平等合作的关系。授权运营从形式要件上说，不一定需要许可证（licence），但一定要有授权运营协议。通过授权运营协议，约束规范行政机关和社会第三方的权利义务，即使这种权利义务关系是不平等的。因此，从性质上看，公共数据授权运营实质上是一种特殊的行政协议关系。这种行政协议关系有典型的公法特征。从公法角度上看，行政机关对被授权主体有着典型的行政管理职能和责任。诚如前文所述，公共数据授权运营的第一要务是确保安全，行政机关的安全管理责任是置于运营之上的，基于安全考虑可以随时中止甚至终止运营。被授权主体违反协议出现危害安全的情形，行政机关除了终止运营外，还可以依据法定职权对被授权主体进行行政处罚。正是因为这种特殊情形，2019年11月12日由最高人民法院审判委员会第1781次会议通过的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条规定，公民、法人或者其他组织有权对“政府特许经营协议”提起行政诉讼，就是把这种“政府特许经营协议”视为了一种行政法上的权利义务，而非民法上的权利义务。这种行政协议关系也具有民法特征。首先，协议本身就是一种契约，脱胎于民法演化而来；其次，这种协议也需要双方当事人意思表示一致性，不是单纯的单方面意志就可以完成；再次，这种协议双方当事人具有互选性和妥协性；最后，协议缔结过程中也要有公开性和竞争性。综上，公共数据授权运营在目前法律没有明确规定的前提下，可以定性为行政机关将其公共服务职能通过行政协议的方式，授权社会第三方部分或者全部承担。不是行政许可，而是一种公共服务特许权的授予，本质上是行政协议关系。三、公共数据授权运营的操作路径
（一）公共数据授权运营的方式
从概念上说，公共数据授权运营是广义上PPP（Public-PrivatePartnership）模式的一种。PPP是一个很宽泛的概念，如以世界银行采用的定义，其“是私人实体和政府实体之间的为提供公共产品或服务而达成的长期合同，在该合同下，私人实体承担重要风险和管理责任，并且其报酬和绩效挂钩。”⑤PPP模式下，还有很多种具体方式，公共数据授权运营应采取何种方式呢？1.非BOT（Build-Operate-Transfer，即“建设-运营-移交”）模式。笔者认为，公共数据授权运营基本上是依托公共数据平台展开的，而公共数据平台的建设基于安全考虑，应以政府自建为主。如以BOT模式进行，一是不能控制安全风险，二是会造成建成运维以后授权运营的实质性垄断，故此不能采取。2.非BOO（Build-Own-Operate，即“建设-拥有-运营”）模式。这种模式与BOT模式的最大不同是，社会第三方不仅对项目拥有经营权，还拥有所有权，这显然更不适合公共数据的授权运营。3.非TOT（Transfer-Operate-Transfer，即“转让-运营-移交”）模式。这种模式的前提是政府具有“存量资产所有权”，然后将其有偿转让给社会第三方，并由后者负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府。这种模式只适用于基础设施，而且其权属明确。像数据这种权属不清，且无法全部将所有权移交的情况下，显然并不适合。4.非ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer，即“改建-运营-移交”）模式。这种模式适合基础设施的改建、扩建，但公共数据的授权运营显然不是，更适合对于存量公共数据的挖掘，且不涉及所有权的移交。5.是一种改良的OM（OperationsandMaintenance，即“运营-维护”）模式。公共数据授权运营，核心在于对于存量公共数据（授权运营期间这些公共数据会不断变化，但并不是因为社会第三方的介入才产生和扩大，而是基于公共管理和服务机构依法履职的行为而产生、归集）根据行政机关的指令进行开发，或者说Operations和Maintenance，然后产生新的数据产品、提供更多的数据服务。社会第三方的行为义务主要是Operations和Maintenance，不涉及对既有公共数据所有权的转移，或者对公共数据处理权的转移。（二）统一授权运营还是分散授权运营
公共数据授权运营在实践中还有“统一授权运营”和“分散授权运营”的争论。前者是指在某一行政区域，只能由一个部门（公共数据主管部门）统一对外进行授权运营。好处是拿出来运营的公共数据比较综合、全面，数据开发的价值大，因为数据只有一个口径运作也极易对授权运营活动进行管理。后者是指在某一行政区域内，掌握公共数据资源的各部门（交通、医疗等）均可以自行开展授权运营。好处是能够调动相关部门将相关领域的公共数据资源进行充分挖掘。笔者认为，任何一种制度设计，都要与发展阶段相适应，“统一”与“分散”之争还是要与当前公共数据发展和管理的现状相匹配。不可否认，当前公共数据的发展和管理仍然存在“九龙治水”的情况，但未来一定会消除这种“各治一方”的状况，向一个部门统管、一个部门治理的目标前进。但这需要有一个过程。统一授权运营在理论上无疑是好的，但根据当前公共数据管理和发展的现状，完全否定“分散（部门）授权运营”不仅会让统一授权运营在实践中受到掣肘，而且也易被质疑会造成事实上的“授权垄断”，被质疑权力过于集中，被质疑容易造成权力寻租的灰色地带。为此，现阶段公共数据的授权运营应当采取“统一（或者说全面）授权运营”和“分散授权运营”相结合的模式。就是在一个行政区域，既有一个权威部门（公共数据主管部门）组织社会第三方对公共数据平台（系统）内的综合性公共数据开展授权运营，又允许相关部门也可以组织社会第三方对本系统内的行业性公共数据开展授权运营。但是，组织开展授权运营的规则应当是统一的，而且是公共数据主管部门负责制定的。这样可以避免政出多门的情况，以免造成实践中授权运营的混乱。允许两种模式并存，其目的就是为了更好地促进公共数据的开发。事实上，因为统一（全面）授权运营方式所推出的授权运营数据范围更广、更综合、开发价值更高，只要规则合理，社会第三方会自主选择进行综合性公共数据的开发运营还是选择行业性数据的开发运营。这两种模式，未来必然只有一种模式会生存到底。因为当前公共数据授权运营还在探索之中，公共数据系统在建设的时候，还存在着不同级别的行政区域各有不同公共数据系统（平台）的情况，如省一级、地级市一级、县一级，甚至更低一级的公共数据系统等。开展公共数据授权运营，还要考虑授权运营经济成本和管理成本的最优化，从这个角度考虑，省、地级市一级的公共数据系统开展授权运营是比较适宜的，而县一级因为行政区域相对较小，很多公共数据为地级市公共数据系统所涵盖，故此不建议在县级层面开展公共数据的授权运营。（三）确定社会第三方进行授权运营的方式
开展公共数据授权运营，如何选择适格的社会第三方是必须面对的重要问题。一方面社会第三方应当具有足够的维护数据安全的能力；一方面还要有较高的技术开发能力，能够对公共数据进行有效开发。在确定这样的对象时，应遵循公开、公平、公正的原则。公开原则，就是要求把公共数据授权经营协议的签订与履行置于公众的监督之下，通过招投标、竞争性谈判等公开竞争方法选择被授权经营的对象，并公布公共数据授权经营项目的相关信息、协议的主要内容等，当然涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外的除外。公平原则，就是要求公共数据主管部门在确定被授权对象时，应当同等对待授权经营的申请机构，不能因为申请机构企业性质的不同而予以不同的待遇，不能因为申请机构是国有控股等原因就获得“加分”。公正原则，就是公共数据主管部门在进行授权时，应当根据社会第三方的资质能力和授权经营项目的性质、要求来选择被授权对象，这一点可以通过设立专门的专家委员会进行遴选，以保证授权机关在遴选过程中的相对独立和公正。（四）授权经营是否可以收费
有观点认为，公共数据因具有公共属性，原则上都应当是无偿提供给社会使用的，如果对授权经营对象进行收费，一是背离了公共数据的公共性，二是会造成行政机关将注意力都转移到授权运营谋利上，消减了行政机关公共数据公开的动力。这种观点表露出的担忧可以理解，但并不成立。从授权运营的本质上看，授权运营是让本不能全面公开的公共数据通过一种合理方式，进行开发、利用，让社会更好地应用、为社会更好地服务，体现“公共性”。从长远发展来看，对公共数据授权运营进行收费，一是可以给公共财政提供必要的补偿，所获资金可以用来更好地加强公共数据归集、治理、应用，会更有利于公共数据的开发、利用；二是公共数据也是一种公共资源，维护管理公共资源都要有一定成本，在被授权主体进行开发时，应当支付相应的管理费用，否则就是拿公共财政去填补少数社会第三方的经营成本了，反而有违财政资金使用的本意；三是被授权主体向行政机关支付必要的费用，必然会刺激其加速开发公共数据资源以获取更多的经济收益，也利于加速公共数据的开发和利用。因此，被授权运营主体使用公共数据系统（平台）进行公共数据的开发和利用的，应当支付相应的费用，当然这种费用是公共资源占用的服务费，不是公共数据的售卖费用，收费的标准应当与数据交易的标准不同，体现弥补公共管理的必要成本费用即可。（五）授权经营活动的监督管理
公共数据授权运营协议与一般民事合同最大的不同，就是一方主体对另一方具有行政监管职能。这种监管可以体现在以下几方面：一是被授权运营的主体对数据的开发和应用活动始终都处于行政机关监督之下。被授权主体需要先提供根据市场需求而设计的公共数据应用场景规划，进而形成公共数据开发利用的需求和主要路径方式。行政机关可以组织相关行业主管部门和专家委员会对其进行评估，监督其具体实施公共数据的开发利用。当然，开发利用活动还应当符合公共数据授权运营协议约定的行为规范。二是被授权运营主体开发出数据产品和服务后，供需双方的相关活动也可以为行政机关所监督。如可以通过公共数据的运营平台进行交易撮合、签订合同、业务结算等。三是被授权主体开发出的数据产品和服务产品，其定价也不能是“随心所欲”。因为其开发的源头是“公共数据”，其产品也具有一定的公共属性，故此其开发的产品和服务的价格不能完全市场化。对于其价格的确定，笔者认为可以由行政机关组织专家，会同价格相关部门、行业协会等编制价格评估指导标准。根据这样的指导标准，被授权运营主体来最终合理确定具体价格。四是信用监管。鉴于授权运营具有一定的行政管理性，对于违反授权运营协议的行为，行政机关还可以进行信用管理，对严重违反协议规定、扰乱公共数据管理秩序的，行政机关可以将相关行为确定为失信行为，将严重失信信息纳入公共信用信息管理系统，进行失信惩戒。
目前从全国范围看，对于公共数据授权运营尚缺法制规范，国家立法没有涉及，地方立法也仅有《上海市数据条例》有所涉及。考虑到公共数据授权运营将是未来激发数据要素活力的重要举措，相关法制保障还是要及时跟进。为此，笔者建议对公共数据授权运营应尽早进行法律规制。（一）先地方立法探索，后国家立法固化
随着各地数字化政府的建设，各政务平台正在蓬勃发展，海量数据不断归集，各方都充分认识到公共数据的资源价值，开展公共数据授权运营是对公共数据价值深度挖掘、实现资源合理配置、推动数字经济发展的重要路径。但在国家层面，一方面是“公共数据”这个概念尚没有正式确立，相关数据资源仍聚焦在政务数据方面；另一方面，国家政务数据还呈现各系统数据分别归类，政务数据的整合尚不如地方。目前从全国范围看，省、地级市一级的公共数据的归集、管理、应用等工作比较突出，特别是东部沿海地区，故此在公共数据法律规则上，可以采取先地方立法进行制度探索，为国家立法进行经验积累，最终开展国家立法。即便国家法律短时间不能出台，也要尽快制定国务院行政法规。理由如下：
一是数据的开发规则需国家统一。行政区划具有地域性，但数据没有，即使是公共数据按照一定地域相对集中，但数据的流通和应用是未来的大势所趋。未来社会对公共数据的开发和应用一定不受行政区划的限制。当各地分头立法的时候，对于公共数据授权经营的规则也难免会规则不一，这对于更广、更深程度地开发利用全国范围的公共数据显然是不利的，特别是在当下深入推进建设中国特色社会主义市场经济情形下，统一市场规则、统一公共数据授权运营规则，就显得尤为必要。
二是公共数据授权运营的法律性质需要国家层面确认。行政机关和被授权主体是何法律关系，不是地方立法所适宜调整的。依照行政许可处理，还是依照行政协议处理，对具体的权益处置差别很大，这个问题不是地方通过实践探索可以解决的，必须要在国家立法层面予以明确。
三是公共数据的权属问题涉及国家专属立法事权。虽然公共数据授权运营可以在公共数据权属不清情况下进行探索。但理想情况下，对权属作出明确规定，显然更有利于开展公共数据授权运营。而囿于地方立法权限，地方立法无法规定公共数据的权属问题，所以要加快国家立法，对此问题予以明晰。
（二）树立公共利益的价值导向
公共数据授权运营是在公共数据的管理、开发中引入了社会第三方力量，而资本是有其逐利性的。社会第三方开展授权运营必然是为了有利所图。但公共数据授权运营的初衷，并不是为了资本利益的最大化，因此在法律规则的过程中，要明确授权运营的制度设计必须以保证公共利益的实现作为制度选择的首要决定因素。根据这一目标，在整个公共数据授权运营的制度设计上，要在授权的权限设置、被授权对象的选择、可开发公共数据范围的确定，以及授权协议内容、形式等方面，始终朝着实现公共利益的方向进行，避免权力集中、权力寻租、资本过度逐利、社会利益受损。（三）明确授权运营的性质
立法需要对授权运营的性质作一晰定。公共数据授权运营的法律关系，因为引入了社会第三方力量，故此比较复杂。这既是一种政府与企业合作的商事活动，也兼有行政管理的特征。在现行《行政许可法》未作修改的情况下，立法应当认定公共数据的授权运营不是行政许可，被授权主体有一定的议价能力。公共数据授权运营是一种公共服务特许权的授予，本质上是行政协议关系，而这种行政协议需要在法律上明确其与一般民事合同的差别，如行政优益权，即行政机关在协议中与被授权方的权利义务并不是平等的。（四）内容规则
通过立法确定授权运营的性质后，还需要对于授权运营协议的内容进行基本的规范：1.授权运营的对象。即公共数据授权运营的数据范围，一定是有限的，在确保安全的前提下，应满足以下条件：（1）附条件（或者有条件）公开的公共数据；（2）具有管理公共事务或提供公共服务的属性；（3）涉及个人信息必须是已进行脱敏的数据。2.被授权主体的权利和义务。被授权主体必须具有一定资质，满足公共数据开发的技术和安全要求；被授权主体获得授权后，有在协议范围内自主进行公共数据开发和应用的权利，并可以对开发出的数据产品和服务获得收益。3.行政机关的特殊权利和义务。（1）对协议的指挥权，包括协议履行的监督权和对具体执行措施的指挥权；（2）配合被授权方开展公共数据的开发、应用；（3）单方面变更、解除权，出于公共利益需要，行政机关可以单方面变更或解除协议；（4）对单方面变更、解除协议时对被授权方的适当补偿。（五）程序规则
1.拟定、签署应当公开、公平、公正。授权运营协议的拟定、签署应当向社会公开（涉及国家安全不宜公开的除外）；在确定被授权对象时，应有公开、明确、公平的标准；被授权对象的确定，应当采取招投标、竞争性谈判等竞争形式。2.协议变更或解除的程序。因公共利益的需要，行政机关单方面变更协议或者解除协议时，应当说明理由、听取对方的意见，还应当履行先行告知的义务。3.救济程序。行政机关在签署授权运营协议否决申请者时，应当说明理由，允许被否决者表明自己的看法。行政机关在变更、解除协议时，应当先行告知被授权方，被授权方可以提出异议。被授权方认为行政机关违背授权运营协议，或者有其他侵犯其合法权益的行为的，可以提起行政复议，或者依法向人民法院提起行政诉讼。
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