张雷 ：环境监管失职罪的实施效能省思
作
者
简
介
张雷
商丘师范学院法学院教授、硕士生导师，历史学博士，法学博士后
·摘要：
环境监管失职罪是生态法益司法实践的有益尝试，于我国生态文明国家战略实施与高质量发展意义重大。受复杂因素影响，环境监管失职罪的实施效能有待提升。从规范层面分析，存在法益衡量不尽合理、责任主体过于多元、归责条件太过宽泛及因果关系限定不明等问题。从实证层面分析，存在经济利益博弈影响、科层管理体制拘囿、法律监督能力限制、基层执法短板等弊端。提升本罪实施效能须以科学理论完善优化环境监管立法、以法治政府建设提高环境监管执法水平、以监督手段创新加大环境侵权行为追责及以严格法律惩戒力度提升民众环境保护法规敬畏四个方面着力。· 目录：
一、问题的提出
二、环境监管失职罪的规范分析
（一）法益衡量不尽合理
（二）责任主体太过多元
（三）归责标准亟需明确
（四）因果关系限定不明
三、环境监管失职罪的实证考察
（一）经济利益博弈影响
（二）科层监管体制拘囿
（三）法律监督能力限制
（四）基层环境执法短板
四、提高环境监管失职罪适用效能的进路
（一）以科学理论完善优化环境监管立法
（二）以法治政府建设提高环境监管执法水平
（三）以监督手段创新加大环境侵权行为追责
（四）以法律信仰培育为抓手助推全社会用法遵法守法水平提升
“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。”此语表明，如何应对“政策执行偏差”或“规范执行偏离”问题，易言之，如何充分发挥法律规范的实施效能，是法治文明建设进程中无法回避的普遍性难题。近年来，在依法治国与生态文明双重国家战略叠加下，借助优化法律规范应对生态文明建设难题已成常态，我国环境保护法律规范体系渐趋形成。生态环境保护法律规范体系化在推动法治文明进步、助力生态环境保护的同时，也存在因其实施效能不佳致使重大环境污染事件多发、生态环境恶化、自然灾害频发等损害民众生命健康的灾难性后果。如何完善优化环境保护法律规范与提升其实施效能，是时代赋予法律职业群体的重大历史使命，也是推进法治中国建设亟须解决的重大时代难题。
相较其他类型侵权行为而言，生态环境侵权行为具有认定困难、后果严重、影响持久、修复困难以及不可逆转等典型特征，突出“预防为主”与“防范先行”是环境保护立法最应该坚持的原则之一，在立法中适用风险预防方法已成世界惯例。所谓环境立法中的风险防控方法运用，系指用法律手段倒逼监管职能部门严格履行监管职责，把环境保护职责前移，最大可能避免严重或不可逆转损害结果发生。我国在1997年《刑法》修正案新增“环境监管失职罪”即是践行风险预防立法理念的具体表现。
自“环境监管失职罪”实施生效后，先后有部分环境监管部门及工作人员在履职过程中因严重不负责任，造成重大污染事故发生，导致公私财产受到重大损失或造成人身伤亡等严重后果而被检察机关提起公诉或受法律惩处，环境监管成效有明显提升，这是不争事实。然而，从我国生态环境保护的整体现状分析，依然存在诸多待解突出难题。如“污染排放基数大、生态破坏较严重、生态环境治理能力不足等问题依然存在”。“水生态环境不平衡不协调问题依然突出，部分区域汛期污染问题突出，黑臭水体从根本上消除难度较大，一些重点湖泊蓝藻水华仍处于高发态势……全国还有近三分之一的城市空气质量不达标……部分地区土壤污染持续累积，农村生活污水无序排放问题突出；生态环境基础设施薄弱仍是突出短板，基层生态环境部门存在监测执法、应急处置能力不足等问题。”根据《生态环境和资源保护检察白皮书（2018-2022）》数据显示，“2018年至2022年，全国检察机关共受理提请批准逮捕破坏环境资源保护犯罪案件65432件109848人，批准逮捕40548件65716人；受理审查起诉破坏环境资源保护犯罪案件209957件353223人，提起公诉138285件229751人”。不难看出，当下我们所面临的生态环境保护任务依然十分艰巨，大气、水以及土壤等重点领域的生态环境保护形势依然严峻。
为什么破坏生态环境行为屡禁不止？鉴于不同主体考察视角迥异，所得结论也自然存有明显分歧，可谓众说纷纭。即便如此，学界还是达成了系列共识。如，大家普遍认为，“一些部门和单位监管薄弱、执法不严、管理不力致使许多生态环境破坏的现象屡禁不止，加剧了生态环境的退化”。照此分析，在上述所引的65432件破坏环境资源保护犯罪案件中，至少得有相当比例破坏环境资源行为的发生与监管主体监管失职有关，用环境监管失职罪对其中造成重大公私财产与人身伤害者进行归责者应当不在少数或应占相当比例。然而，现实情况并非如此，环境监管失职罪并未能在目前所见案例中的得到及时与充分适用。主要表现在两个方面：一是司法实务界对环境监管相关立法反应速度慢。如前所述，尽管1997年环境监管失职罪已经正式出台，直至2003年12月31日国内首例“环境监管失职罪”在武汉宣判才被正式适用，该罪名从正式生效到正式适用用了近六年时间。二是“环境监管失职罪”罪名的司法适用率较低。以“环境监管失职罪”为检索词在裁判文书网检索发现，2018年至2022年间仅有30条案例记录。同样，以“环境监管失职罪”在“法信”网检索，仅检索出相关案例18条。
通过比较分析上述几组数据不难发现，“环境监管失职罪”之司法实践与其突出风险防范的立法主旨发生了巨大偏离，即生态环境监管领域存在着严重的“政策执行偏离”现象。造成我国生态环境政策执行偏差的原因何在？究竟是重视风险防范的环境保护立法理念本身存在错误，还是“生态环境监管失职罪”法律规范设计存在瑕疵，或者法律职业群体自身能力不足限制、拘囿了法律规范效能发挥，还是法治环境不良对法律规范运作设置了严重的障碍掣肘等。弄清上述问题及其产生根源是提升“环境监管失职罪”司法效能的关键因素。
规范分析是规范法学（又被称为法解释学、法教义学）常用的一种研究方法。尽管中国学界对规范法学进行了猛烈的责难与批评，但规范法学所积极倡导的关注法律文本自身的研究路径却被法律职业群体推崇为解构法律规范之利器。基于此，运用规范分析方法探究我国环境监管失职罪立法内涵，不失为一种有益尝试。
（一）法益衡量不尽合理
按照张明楷的观点，刑法之任务与目的是保护法益，鉴于利益间存有冲突，在刑事立法与司法实践中进行合理法益衡量不可或缺。唯有如此，才有可能避免刑事司法形式化以及大众利益受损等。故此，对环境监管失职罪的法益衡量是否合理，也将很大程度决定其立法质量高下与司法实践效能优劣。
目前，学界对环境监管失职罪所涉法益存在“国家工作人员职务的勤政性及权力行为的正当性”“既包括环境保护监督机关正常的管理活动，还包括公私财产、公民的生命安全”以及“国家对环境保护工作的正常管理活动”等分歧与争论。上述歧见，尽管一定程度有助深化认知，但的确会给法益衡量带来困难。如，根据《刑法》第408条“环境监管失职罪”规定，判定“环境监管失职罪”的关键指标要看环境监管主体的失职行为是否“导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”。很显然，单从字面意义解读，对“环境监管失职罪”的犯罪形态描述仍然带有浓厚的“人本主义法益观”，过多关注“公私财产与人身伤亡”的后果，而缺乏对其他社会公众法益的应有考量，尤其是对公共安全、生态环境安全缺乏应有关照。加之，环境法益类型复杂，不同主体更难达成共识，对其进行合理的法益衡量的确是一个巨大挑战。同时，本罪还以是否“遭受重大损失”或“造成严重后果”为判断依据，明显呈现出以“法益的实际侵害”为导向的实害犯立法取向，缺乏对监管失职行为本身具有法益危害的考量等。
从规范层面分析，环境刑法中坚持人本主义法益观无可厚非，环境保护立法也的确应该以人的健康和生存安全为逻辑起点，但不应局限于此。如果环境监管立法缺少对社会法益、国家法益以及环境监管行为自身法益的应有保护与考量，势必造成各环境监管主体的社会责任缺失、公共治理决策失效等，导致本罪入罪门槛过高，容易引发严重的环境破坏灾难后果。从司法实践层面分析，一旦法律职业群体无法对一个罪名进行合理法益衡量，自然很难区分“罪与非罪”“此罪与彼罪”之别，其实施效果定然无法让人期待。
（二）责任主体太过多元
责任主体既是法律规范的接受者，又是法律行为的执行者，同时还是法律责任的承担者，其在法律规范中有着举足轻重的作用。为全面保护环境监管失职罪所涉法益及有效惩治犯罪，必须确保责任主体明确、主体责任清晰以及防止责任推诿发生等，这是环境监管失职罪立法及司法实践必须高度重视的另一重要问题。
整体意义上讲，我国现行法律对环境监管主体的限定还算是相对明确的。《环境保护法》第10条对“环境保护监督管理职责”给予了界定，即“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”。因此，我国“环境监管失职罪”的责任主体应包括国务院环境保护行政主管部门、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门从事环境保护工作的人员，以及在国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门中，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理的人员。此外，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门中，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理的人员，也可以构成本罪的主体。由此可见，本罪的责任主体的限定范围十分广泛，并不局限于某一特定部门，凡对环境保护负有监督管理职责的国家行政工作人员，无论在政府的何种部门工作，都可以构成本罪的责任主体。由于我国现行法律设定的环境监管责任主体多元，加之还存有部门职能交叉风险，在执法与归责时就容易引起推诿与扯皮现象，削弱环境监管失职罪司法实效。最终导致我国长期“生态环境方面的管理机构存在多头管理、‘九龙治水’、职责交叉重叠、权责不清晰、部分领域权责缺失等问题，由此带来了内耗较多、效率较低、监管不到位、‘公地悲剧’等后果”。
为改变责任主体多元弊端，国家积极进行机构改革创新，成立生态环境部，统筹环境监管任务。此举在某种程度上的确改善了部门职能重叠造成的资源浪费、减少出现监管死角与盲区等，但依然无法彻底改变责任主体多元及监管部门职能交叉引发的窘境。如，某化工企业发生特大爆炸事故，究竟是应急管理部门还是生态环境部门负有监管主体责任，相关法律规范并没有明确规定，极易造成监管“灰色地带”。再如，在对某县发生的重大生态环境污染事故追责时，除对县级环境监管部门相关责任人进行问责外，地市级或者更高层级的环境监管部门是否同样负有监管失职责任，依然存在认知、裁判分歧。
一般来讲，多元监管主体共同承担环境监管职责，有助形成监管合力，消除监管盲区，实现监管效能提升，其积极意义毋庸置疑。然而，环境监管部门与责任主体多元，易造成环境监管职责的推诿与扯皮现象，尤其是在监管行为归责时，因责任主体多元导致归责难以聚焦，造成执法困难，同时产生法不责众心理等。因此，如何解决责任主体过多造成归责困难是优化环境政策或环保法规立法时需要持续关注的问题。
（三）归责标准亟需明确
归责是刑法中的核心问题，归责标准是规范法学高度关注的重大内容。从底层逻辑分析，“行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生以后，应以何种根据使其负责”，这是刑事立法必须明晰的关键问题，否则，归责问题根本无从开展。
在“环境监管失职罪”的归责标准限定方面，尽管法条明确限定本罪归责标准为“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为”。然而，仔细分析不难发现，此处出现的“重大损失”与“严重后果”均是相对模糊概念，并未有明确清晰的限定标准。从法律执行角度来看，因“重大损失”与“严重后果”缺乏明确标准，判定行为人是否应当负责的依据缺失，法律规定的归责标准往往徒具空文。为弥补法律缺憾，法律职业共同体往往借助法律解释来进一步释明其归责标准。
2006年7月26日颁布的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》与2013年6月17日最高人民法院与最高人民检察院共同颁布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》就分别对环境监管失职罪的归责标准进一步限定。然而，在具体规定与解释内容里，依然存在归责条件过于宽泛的弊端。如在“人身伤亡”的状态表述中，出现“重伤”“轻伤”“中度残疾”“器官组织损伤严重功能障碍”等表述；在“中毒”类型中，出现“严重中毒”表述；在“农田、林地、耕地”类型中，出现“5亩以上严重毁坏”等。这种运用模糊语言来解释归责模糊的做法，依然很难破解归责条件宽泛的难题，环境监管失职罪归责条件的司法实践困境依然无法解除。
需要陈明的是，由于“模糊性以及因模糊性产生的不确定性，是立法的基本特征”，模糊性是立法语言的基本属性。换言之，法律语言的模糊性不可避免。众所周知，法律语言模糊对法律产生的影响也并非全是消极，在某种程度上，恰恰是因为模糊的法律用语反而能够确保法律适用的稳定性与长效性，模糊的用语有时更利于法官自由裁量权的发挥等。因此，在很多时候运用模糊语言是立法者应对人类理性不足的方法自觉。但我们必须清楚的是，人类理性的不足才是导致法律语言模糊的主因，从司法实践角度分析，世界上的大多数争端是由语言引起，我们应尽最大努力避免因语言模糊导致归责标准认定上引发“次生”纠纷。因此，法律的稳定与长效必须建立在切实可用的基础之上，尽其可能追求归责条件法律用语的清晰与明确，应是优化环境监管法律规范持续关注的核心任务。
（四）因果关系限定不明
条件的限定是法律因果关系判定的基点之一。根据刑法上的因果关系理论要求，“要将所发生的结果归责于行为人，就要求行为人的实行行为与结果之间具有‘原因与结果’的关系。”由此可以断定，限定行为人的行为与危害结果之间是否有因果关系是所有刑事立法的基本要求。既然学界通说认定环境监管失职罪属于结果犯的范畴，那么，明确限定环境监管失职罪的因果关系显得尤为必要。
从本罪相关罪状描述可知，行为人首先要有主观上的间接故意或过失，其次在行为上表现为严重不负责任，最后在结果上导致重大环境污染事故发生，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果。然而，由于环境监管失职罪情况特殊，其因果联系常常呈现出或然性、间接性或多因性等特点，上述罪状表述，并不足以为法律职业共同体进行因果关系判定提供明确依据。
如某区域因某企业违规操作引发重大环境污染事故，并造成公私财产重大损失和人员伤亡等严重后果，在本案中，环境监管部门也的确发生了严重不负责任的渎职行为。按照环境监管失职罪相关条款对于本案的因果关系判定就会发现一个非常棘手的问题，即本案严重后果是否因环境监管部门失职行为而造成。法律事实表明，本案的严重后果是由违规企业、环境监管部门共同作用而引发，若把案件引发严重后果都归咎于环境监管部门的严重不负责任行为，那么，就可推断出即便没有涉事企业的违规操作，该严重后果依然会毫无例外地发生。这一假设显然与事实相违背。另外，如果认定环境监管部门的严重失职行为不是造成严重后果的唯一原因，那么究竟该如何区分环境监管部门与涉事企业的责任，环境监管部门的部分原因究竟该承担多大的责任等，这也是考验法律职业共同体的另一棘手问题。
此外，环境监管人员不履职或者不正确履职也未必一定导致严重污染环境的危害后果发生，而部分环境监管人员即便已经严格正确履职或恪尽职守，最后仍然没能摆脱因被监管对象污染环境的行为导致严重污染环境之危害结果的发生。因此，环境监管人员监管失职行为与重大生态环境破坏结果之间是否存在引起与被引起关系是非常复杂且很难被判断的，其法律因果关系认定自然存在诸多困难与重大分歧。
既然环境监管失职罪的因果关系之情况异常特殊，在相关法律的立、改、废、释过程中，法律职业共同体决不能简单地依照刑法上的一般因果关系理论进行处理，而要充分考虑现实情况的复杂性，最大限度地吸收学界最新理论研究成果，对其多因性、或然性或间接性的特点进行充分考量与精心设计，使其因果关系限定条件尽最大可能地得以明确。
（一）经济利益博弈影响
地方政府不仅是环境治理政策的主要实施主体，而且还是地方经济高质量发展的责任主体，地方政府的认知与发展理念很大程度上影响着本地经济社会高质量发展水平以及生态环境治理水平。
长期以来，受“唯GDP论”影响，以GDP的统计数据作为考核政府政绩最核心甚至是唯一指标的做法在我国大行其道，由此引发的社会问题也日益凸显，唯GDP论也因此备受质疑，被中央高层所否定。从2023年中央政府报告可以发现，我国中央政府地方政府的考核呈现从单一的GDP考核向综合考核迈进的倾向，已经开始重视经济高质量发展和防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治等新内容。尽管如此，我国各级政府以年度GDP增长来衡量政府发展水平的格局仍然未能打破，经济利益博弈依然是各级政府最为关切的核心任务。
“唯GDP论”容易引起地方政府对经济高质量发展与生态环境保护的关系产生错误认知。正如北京大学教授、新结构经济学研究院院长林毅夫所讲，“对于中国而言，改革开放之后，经济发展速度非常快，但环境恶化程度也相当严重。国内理论界和舆论界还由此产生一个说法，把中国环境问题的严重性归因于改革开放以后的发展速度太快，是以牺牲环境来换取的经济快速发展。”受此错误观点影响，地方政府总担心对环境给予严格监管会影响到本地经济发展，就容易在环境监管中产生“地方保护主义”。
环境保护领域出现“地方保护主义”会给本地环境监管带来重大风险与挑战。根据辰于公司调查数据显示，“2021年，环卫市场成交的千万级及亿级单一来源项目总数共17个，合同总额近14亿元，而这些项目的中标供应商普遍是本地的环境企业，尤其是当地的国企。在山东、浙江、广东、湖北等省份，不少环卫项目都是以单一来源采购方式实施的，业界对此曾有不少质疑的声音”。由此看来，“地方保护主义”抬头引发的环保市场地域壁垒高筑现象已成不争的事实。而随着环保市场地域壁垒高筑现象肆虐，地方政府与环保企业利益捆绑愈发紧密，受自身利益驱动，一旦经济发展与环境保护相冲突，地方政府更多地选择以牺牲环境为代价来确保本地GDP增长，有的地方政府不仅不能对生态环境保护形成有效监管，反而成为破坏生态环境的组织者、参与者、保护伞等。
（二）科层监管体制拘囿
学界一般认为，科层制理论是由德国社会学家马克思·韦伯所提出的有关组织结构的经典理论，在国家治理体系中发挥着重大指导作用。随着理论不断丰富与发展，“现代科层制在遵循规章制度、保证组织运转、执行特定任务、实现公共利益方面表现优异”，因具有专业化、理性化、规范化属性而在行政管理系统中被广泛运用。
近年来，受科层理论影响，我国针对环境监管体制创新做出了诸多努力，监管体系渐趋完善，监管组织逐步规范。从环境监管方式上看，既有传统的国家、省、市、县四级监管，又有环境主管部门内部的垂直监管，同时还有国家授权专门机构的专项督查监管等。多元监管体制的确从形式上织密了监管体系网络，一定程度上有助减少环境破坏行为发生。然而，环境监管的科层管理体制在组织运作上的惰性和保守的弊端，又给环境监管职能发挥设置了种种障碍，尤其是对“环境监管失职罪”的司法运作带来了困难。
环境监管部门“在对任务目标进行考核检查时，上下级科层组织之间普遍存在‘共谋’现象：一方面是上级执行检查中的大张旗鼓，被检查方风声鹤唳、全力应对；另一方面是检查过程时松时紧，发现问题后常常‘不了了之’”。环境监管部门一旦存有“共谋”，必然引发监管制度空转、增生监管真空，监管效能因此大打折扣，导致破坏环境行为多发，生态危机风险加重。
此外，环境监管科层体制还容易引发监管主体滋生共责共担担忧。各环境监管主体因害怕被牵连担责，多对环境破坏行为听之任之，缺乏监管主动性。在司法机关针对某监管主体进行环境监管犯罪追责时，各相关监管主体又容易形成攻守同盟、共同抵赖、相互包庇等，引发调查取证、事实认定困难等。
（三）法律监督能力限制
法律监督是确保公平正义的有效载体。党的二十大报告明确提出，要强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。作为我国宪法赋权的专门法律监督机关——检察机关法律监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是执法司法制约监督体系中的关键一环。目前，我国“检察机关已经形成刑事、民事、行政、公益诉讼‘四大检察’法律监督新格局。检察机关深入推进认罪认罚从宽、民事虚假诉讼监督、行政争议实质性化解、公益诉讼检察等重点工作，通过依法能动履职促进社会治理成效不断显现”。然而，受复杂因素影响，我国检察机关法律监督缺位与刚性不足依然存在。主要表现在以下方面：
一是检察院很难对监察委实施有效监督。尽管中共中央印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确强调要强化检察机关与监察机关衔接制约，然而在践行《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中，由于监察委与同级党的纪律检查机关合署办公，占据了更多政治资源，要做到二者真正衔接制约，还面临许多现实困难。与检察权比较，监察权的政治地位相对较高、权力则相对集中，针对监察委员会办理的移交到检察机关与环境监管失职有关的职务犯罪案件，检察机关很难对其实施有效监督，对于证据、程序、法律适用等存在的问题亦不敢提出质疑、排除或否定等，其监督效能大大降低。
二是针对行政机关提出的检察建议刚性不足。检察机关多以检察建议的形式应对行政机关环境监管违法行为，而这种检察建议因缺乏权威制度做保障，只能依靠被监督者进行自我纠错，并不能带来实体性的惩罚后果。一旦针对环境监管的法律监督失去了威慑力，必然造成违法行为多发与相关法律实施效果不佳，缺少了法律惩罚后果的硬性约束，环境监管行政机关以种种理由推脱敷衍当在情理之中，监督效能不佳可想而知。
三是技术性证据审查监督权能缺位。针对环境监管的法律监督既是一个法律问题,同时也是一个专业性很强的技术问题。检察机关在办理环境监管失职罪案件中，在进行证据收集和事实认定时就需要一定的专业技术作为支撑。由于检察队伍中生态环境、电子信息技术等相关专业人才缺口大，导致技术性证据审查监督权能缺失，引发检察机关不敢或不能对环境监管失职行为作出起诉与公诉的决定。
（四）基层环境执法短板
于环境监管执法而言，其工作重点在基层，工作难点也在基层，多措并举打通环境执法监管“最后一公里”已经成为社会各界共识。
随着我国法治建设进程的扎实推进，我国环境司法专门化建设取得明显成效。据最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2022）》及典型案例显示，“截至2022年12月，最高人民法院和30个高级法院以及新疆生产建设兵团分院均已设立环境资源审判庭，环境司法专门化体系基本成熟”。尽管如此，作为一个应对情况复杂、工作任务重、技术含量高的司法领域，基层环境执法存在明显短板。主要表现在以下三个方面：
一是基层环境执法人员缺口大。据生态环境部行政体制与人事司统计数据显示，截止2022年底，“全国各地环境执法人员约8万人，相当比例的县执法人员不足5人，难以保障履职需要。从编制性质看，在编人员中，公务员、参公管理人员和事业编制人员占比分别为4.2%、37.4%和58%，另有部分地方设有工勤编制，约占0.4%。各级生态环境部门特别是基层环境执法队伍力量不足、人员偏少、编制混乱的问题较为突出”。
二是基层环境执法人员素质低。受机构改革等复杂因素影响，基层环境执法人员多来自不同行业与部门，一些执法人员业务不熟，带有明显执法短板等。加之，环境监管执法本身需要较强专业素养，除了具备扎实的法律专业素养外，还亟需较强的专业技能与科技手段，无形中增加了环境监管执法难度。
三是基层环境执法任务重。由于生态环境执法涵盖碧水、蓝天、净土与生物多样化等重大任务，执法权散落于国土、农业、水利、海洋、林业、矿产、气候等多部门，因职责交叉、权力分散等因素影响，执法任务非常艰巨与繁重。此外，基层环境执法监管有时候还必须面对违法主体多为地方政府机关以及“运动式执法”的合法性带来的巨大压力与严峻挑战等。
（一）以科学理论完善优化环境监管立法
“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”高质量立法是新时代对立法工作的新要求，必须牢牢抓住立法质量这个关键，确保制定的环境监管立法能够坚持刑法立法的危害性原理，及时汲取最新理论成果，同时能够满足社会需求，还要做到管用有效等。对于环境监管失职罪的法律规范优化而言，当下亟需做好以下两个方面的工作：
一是适当用法益二元论完善环境监管失职犯罪形态。尽管笔者并不完全赞同在刑事立法中肆意扩大犯罪圈，但在国家安全、社会稳定以及公民权利遭受巨大风险时，法律亦绝不可以无动于衷。近年来，随着集体法益越来越受到重视，“抽象危险犯成为立法的‘宠儿’。”法益二元论既重视个人法益，又关切生态法益，认为二者密切相关，不可分割，具有辩证统一关系。照此理论，环境监管失职罪的犯罪形态仅关切个人法益是不充分的，应该在既有个人法益描述之上，适当增加限制生态环境结构改变、国家生态安全风险等内容。
此外，考虑到环境侵权存在不易发现、后果严重、救济困难以及影响深远等特点，环境监管失职罪的立法目的重在预防犯罪。因此，立法指导思想应当突破实害结果的局限，突出风险防范意识，适当增加针对环境监管的失职行为的法律后果，尽最大可能避免造成无法挽回的灾难性后果。
二是以立法技术规范优化相关法律条款。2023年《立法法》的最大亮点是新增“全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法技术规范”，预示我国立法技术改革进入快车道。针对环境监管失职罪立法存在的不足，环境监管立法需要以落实“立法技术规范”为契机，坚持法律实施导向，做好既有规范的“立法结构、法条表述、术语运用”等优化完善工作；同时采取司法解释、制定实施细则等方法，对存在的法律监管主体多元、监管职责交叉、语言表述模糊、相关制度的缺位、因果关系限定不清等突出问题进行细化、明确与补足，破解法律规范粗疏、规定宽泛及漏洞多发等难题。
（二）以法治政府建设提高环境监管执法水平
为扎实推进我国生态文明建设，党的十九大报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，进一步明确了政府在环境治理体系中的主导地位。鉴于法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，应当在法治中国建设中率先突破。基于此，以法治政府建设为抓手，着力提升政府行政管制、征收环境税费、生态保护补偿机制成效，破解环境监管执法难题，是发展之需、治国之要、民生之愿。
于环境监管执法主体而言，法律意识淡薄与执法能力不足是制约环境监管执法效能发挥的两大软肋，也是提升环境监管执法能力的着力点。
以深入贯彻《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》（下称《意见一》）为契机，提升基层政府“关键少数”的法治思维能力。《意见一》总体要求指出，“坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，抓住领导干部这个‘关键少数’，以增强法治观念、提升法治思维能力……牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，做到在法治之下想问题、作决策、办事情。”《意见一》为提升基层政府“关键少数”的法治思维能力提供了方向指引与方法指导。地方政府主要领导要用法治思维考虑环境监管与高质量发展之间的辩证关系，运用法律程序进行环境监管元素配置，运用法律手段解决环境侵权等，为环境监管创造良好法治氛围等。
以贯彻落实《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（下称《意见二》）为抓手，提升环境监管主体的执法能力与技巧。《意见二》指出，“建立生态环境保护综合执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，完善生态环境保护领域民事、行政公益诉讼制度，加大生态环境违法犯罪行为的制裁和惩处力度。加强涉生态环境保护的司法力量建设。整合组建生态环境保护综合执法队伍，统一实行生态环境保护执法。”以《意见二》为指导，采取多措并举形式，重点做好环境执法监管主体的环境法规知识体系建构、法律事实认定水平、提高释法用法技能、增强法律推理能力、强化法律归责水平等，确保法律规范能够得到恰当适用等。
（三）以监督手段创新加大环境侵权行为追责
尽管我国环境执法监管已经取得长足进步，但“监管疲软”依然是我国基层环境执法呈现出的共性问题。因此，借助创新环境执法法律监督机制来织密环境执法监督制度、破解环境执法监管难题，应是提升环境监管执法监督效能的着力点。
一是充分发挥监察机关的依法履职作用。监察机关要严格遵照《监察机关监督执法工作规定》要求，在环境监管执法中，严格监督执法程序，依法依规行使日常监督、谈话函询、初步核实、立案调查权力，“落实监察机关与司法机关、执法部门互相配合、互相制约要求，明确互涉案件的管辖原则，以及与检察机关在案件移送衔接、提前介入、退回补充调查等方面的协作机制”等，同时做好“进一步强化自我约束，自觉接受监督”等工作，对环境执法、监管进行全流程监督。
二是强化检察机关的监督职能。检察机关要以深入落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》为载体，综合发挥“四大检察”职能，重点解决“不敢监督、不会监督、不善监督和就案办案、机械办案的问题”。检察机关要对监察机关、环境资源审判机关等进行强力监督，敢于担当，对于在办理环境执法监察案件过程中出现的证据不实、程序违规、法律解释不周、法律适用不当等现象要敢于提出质疑、驳回或提出检察意见等。同时，检察机关要坚持生态法益理念，勇于对环境破坏案件中的监管失职行为进行公诉等。
三是充分发挥人大、政协及民众监督等。各级人大应充分发挥自身职能，邀请环境保护、法学等领域专业人士对监察、检察、法院等机关的环境监管执法履职情况进行督查，针对发现的突出问题应及时提出整改意见；各级政协要充分利用民主监督载体，对上述单位的环境监管履职问题进行深入调研，确保能够发现真问题、找到真原因、提出真建议等；基层地方政府还要积极疏通底层监督的掣肘与梗阻，确保民众的监督意见能够及时上传、得到足够重视、切实发挥作用等。
四是创新法律监督专项检查方式。为切实解决环境监管执法领域存在的“有案不立、压案不查、有罪不究,‘运动式’、‘一刀切’执法,司法人员与律师不当接触交往,违规违法办理减刑、假释、暂予监外执行等执法司法突出问题”，要严格落实“四不两直”的法律监督专项检查方式，压力传导足够，倒逼各相关责任主体严格依法履职等。同时运用科技监测手段，对生态环境破坏情况进行实时、精准监测等。
（四）以法律信仰培育为抓手助推全社会用法遵法守法水平提升
“徒法不足以自行”的中国祖训与西方“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”的法治名言均证明，法律只有被“铭刻在公民们的内心里”，其效能才能得以真正发挥。由此看来，以培育全民法律信仰为手段，提升广大民众尊法守法水平是提升环境监管失职罪司法实践效能的必由之路。
依法严厉打击环境犯罪，助力敬畏自然、崇尚法治氛围养成。法院系统应强化履职尽责，秉持违法必究的指导思想，严格按照《中华人民共和国环境保护法》《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等相关法律法规对“造成生态环境严重损害的”环境侵权行为给予准确、及时、严厉打击，通过加大违法成本的方式增强法律威慑效应，在全社会树立敬畏自然、崇尚法治的良好社会氛围，从源头减少环境侵权行为发生。
加大环境监管失职罪的司法运用，倒逼责任主体依法履职。以落实《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》为抓手，通过行政执法与刑事司法有效衔接来织密法治网络，运用法治手段切实预防和纠正以罚代刑、有案不移、有案不立、放纵犯罪等行为发生；加大对环境监管失职犯罪以及造成环境污染严重后果的重大安全责任事故犯罪的打击力度，通过追究刑事责任方式，倒逼环境监管主体养成“法定职责必须为”的法治理念，依法履职尽责、主动担当作为，主动做好监管失职罪的预防工作，努力从源头上遏制和减少监管失职犯罪的发生。
做好人才培养与普法教育，补齐基层司法短板弱项。加快部署推进基层环境执法队伍专业能力提升工程，通过执法队伍专业能力提升补强执法能力短板；加大环境监管失职罪的典型案例宣传工作，运用以案说法的方式，明确法律适用，统一司法尺度，发挥示范引领，为基层司法机关提供执法参考，为基层环境监管主体提供法治参谋等。与此同时，采取多种形式的普法宣传，为环境保护营造良好法治氛围。
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