律师业务新领域：“城管律师”
律新社 | 周正
律师业务新领域来了！
昨天（11月13日），司法部、住房城乡建设部联合印发《关于开展律师参与城市管理执法工作的意见》的消息引起了律师圈的高度关注。《意见》规定，各省（区、市）可以在全省（区、市）或者选择部分地区开展试点工作，推动律师参与城市管理执法工作更好开展。
有律师表示，这是继刑辩律师全覆盖试点、律师参与调解试点以来律师的又一新业务领域，大有前景。律师参与城管执法到底是怎么回事，又有哪些利弊？下面几个问题或许可以帮你理解一二。
深圳城管执法队员在处理占道经营的商贩时，醒目地举着“城管执法，请予以支持”的告示牌
一
律师如何参与城管执法
《意见》指出，律师参与城市管理执法主要采取聘请“律师驻队”的模式。“律师驻队”是指城市管理部门通过购买服务的方式与律师事务所签订法律服务协议，由律师事务所指派一名以上的专职律师常驻城市管理执法队伍，提供法律服务，协助执法。
“驻队律师”不仅要为聘用单位提供法律服务，还要在聘用单位办公，随队赴执法一线提供法律服务。驻队律师的工作任务、工作方式、双方权利义务等内容由各地结合实际，通过法律服务协议方式约定。
也就是说，律师参与城管执法也分内外两块。从已有的相关实践来看，对内，律师主要进行一些法律培训、工作方式指导、行政案卷文书指导及提供相关法律服务等，让城管队员首先提升法律素养、文明执法；对外，律师随城管队员实地执法，主要负责指导固定相关证据、和商户讲道理，讲法律依据、法律责任和法律后果，让商户清楚地认识到自己经营行为中的问题，心服口服地接受处罚整改。
律师送达律师函
二
“城管律师”是一种全新的形式吗
律师参与城管执法并不是一项全新的“发明”，而是在多地已经实践证明可供参考及推广的工作模式。
2014年7月，深圳市开始试点“律师驻队、随队执法”，第二年9月全面推行。一年多时间，全市66支执法队已有57支聘请律师驻队，覆盖率达86%。这一举措或许可以被认为是律师参与城管执法的“鼻祖”。
律师随队执法
深圳市的律师随队执法能够在短时间内基本实现全覆盖，主要原因很简单，就是因为收效明显。代替了此前广为大众所诟病的“暴力执法”，以及有“作秀”之嫌的“鲜花执法”“微笑执法”“直播执法”“眼神执法”等执法形式，律师随队执法，以第三方的角色参与，和商贩讲道理、讲法律，解决了商贩和城管始终自认有理，各不退让，僵持不下甚至大打出手的冲突可能。
曾有媒体报道，从在此项改革最早发端的南山区沙河街道城管执法队来看，2015年之前，暴力抗法事件每年都在300宗以上，几乎每天一宗，而2015年没超过10宗。案件执行率进一步提升到99%。
看到了深圳的成功经验，随后广东、山东等省份的多个城市都相继开展试点，并取得了不错效果。这些实践经验为两部联合发布《意见》打下了基础。
三
与其说是敬畏律师 不如说是敬畏法律
城管执法难在此前很多年都是媒体关注的焦点，不时被曝光的所谓“暴力执法”和“暴力抗法”都一度让商贩和城管之间的对立情绪攀升，城管顺利执法甚至好像成了无法解决的一大难题。
多方面的因素造成了这一困境，所体现出来的一个十分明显的表象是，经营者不“敬畏”城管。
城管分为三种：第一种是城市管理执法主管部门，这一部分工作人员需要持证上岗（通过公务员考试后还需通过法律知识考试，另据《行政处罚法》规定，行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格）；第二种是基层的协管人员（通俗说是临时工，这部分人没有证，是主管部门选拔来的）；第三种是学生或其他大众组成的临时志愿者。
无论是哪一类型的城管人员，在商贩眼中似乎都只是来“找麻烦”的那一类人。尽管可能明知道自己的经营行为不合法，尽管面临的是行政处罚，但不履行处罚决定的代价仍不足以让大多数人产生丝毫迟疑。
而律师参与城管执法的所使出的“杀手锏”之一——律师函，则让这些商贩感到了法律的威严，执法是“动真格”的了。所以，律师参与城管执法，与其说是律师起到了大的作用，不如说是经营者对法律仍始终保有敬畏，仍有“畏诉心理”，有效地利用这一点，比“微笑执法”“鲜花执法”之类的“敬酒”来说的确有效得多。
四
与打击“老赖”结合 城市治理组合拳
近一段时间，全国各地对打击“老赖”都出了重拳，而这也正和城市治理中的一些环节相关。
此前，城管执法队开具的行政处罚决定书在不少时候都成了“废纸一张”，因为当事人不履行处罚决定，有时候事情就会“不了了之”，这让不少商贩就把处罚决定书不当一回事。
而律师参与城管执法，指导执法队员用行政手段收集各环节的完整证据材料后，对不履行行政处罚的商贩出具律师函，对再不履行者申请法院强制执行，相关行为记入个人诚信信息，让其成为失信被执行人，也就是俗称的“老赖”，在出行、转账、贷款等多方面受限。
成为“老赖”的滋味不好受，以前开出去的行政处罚决定书不少都“石沉大海”，现在律师参与执法，连接了法院之后，绝大部分当事人都能主动履行，律师在其中所起的作用不可小觑。
律师送达律师函
五
律师参与城管执法不是万能的
律师参与城管执法，收获了一些实效，也受到了不少质疑。
有几个问题比较受人关注：
律师参与城管执法，本质上是城管部门购买律师法律服务，其中的收费定价和律师参与积极性之间的平衡如何把握，执法成本的增加谁来买帐？
律师作为提供服务的一方，如何保持“第三方”的中立公正，会不会只是成为城管部门的附属品？
律师参与时执法效果好，是不是对无律师参与的执法行为的一种变相否定，没有律师参与的执法行为再如何进行？
律师参与执法，虽然提升了城管队伍的整体素质，但面对商贩主要是利用了“畏诉心理”，并未根本解决商贩违法经营的教育改进问题，是否治标不治本？
这些问题，可能随着律师参与城管执法的不断实践已经有了一些应对措施，有些问题的答案也需要时间来回答。
但在全面推广律师参与城管执法的过程中，各地如何结合当地行政执法环境和法律服务市场做出个性化的调整，则是摆在城市管理部门面前的一道实时的难题。律师们又如何看待这门新业务，接受程度如何，可能也会影响《意见》的实施效果。
不论如何，我们应该看到的是，律师的业务范围正在扩大，可能今后我们不能再用传统的诉讼业务和非诉业务笼统区分。“调解律师”会有，“城管律师”会有，下一个新业务领域或许也指日可待。
你看好这一律师业务的新领域吗？
（文中图片摄影均为人民网记者贺林平）