袁刚：改革动力不足的症结在冗官
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作者介绍
袁刚，北京大学政府管理学院教授，博士生导师。
正文
一、冗员冗费官场病一直是改革难题
“官场病”在世界各国政府中都普遍存在，只是为患轻重程度有所不同。“澄清吏治” 在我国自古以来就是政治难题，及至当今也在所难免，且有积重之势！为什么呢？因为当今官员实在太多太杂。干部官员也有自身利益，他们除按级别拿工资外，还有显性隐性各种福利待遇好处。近两年来，各级政府机关因“八项规定”的推行和中央坚决反腐打“苍蝇、老虎”，灰色收入渠道被斩断，官员的好处“收益”明显减少，切身利益受到挤压，作为一种“本能”的反应，在不少机关单位尤其是地方基层干部中，出现了消极怠工不作为现象，这其实就是“官场病”的典型表现。中央领导就此多次提出警示。与此同时，公务员要求加薪的呼声也日益高涨，加薪有其正当性，因为诸多基层公务员薪水的确太低，既然灰色收入不再，那正当收入也该涨点吧！否则，谁还能有拼命工作之热情与干劲呢？但埋头工作的是那些人，不干工作或无事可干的都有那些？具体给谁加，涉及多少人？则是很费脑筋值得探讨的大问题，多数官媒指称只涉及700万公务员。
今年5月12日，国务院总理李克强在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，公开对干部调整工资发话，媒体报道6月底前有近4000万机关事业单位工作人员的工资将调整，后又报道7月份都将调整到位。这4000万人较之700万公务员已多出了五六倍，多出者即所谓“事业单位”干部，他们并不在公务员编制内，但仍属干部编制，由国家支付工资。据说平均每人每月要加薪300元。钱由那里来呢？当然是全由国库拨款，即用纳税人的钱来支付。然而，还有上千万没有正式编制的各类干部，如百万大学生“村官”，及地方出资聘用的乡镇干部，他们虽无正式“国编”，却也都在干“事”，恐怕最终也少不了要随着加工资。另外，更有千万以上离退休老干部，他们谁也得罪不起，随之恐怕也要嚷嚷增加退休金，这些全部加起来，又是多么大的一笔资金啊！中国的冗官冗费问题，始终是行政改革的难题，由于牵涉到根深蒂固的既得利益，30多年来是想改却改不动！邓小平曾说“得罪人的事”他来干，朱镕基总理说要“闯地雷阵”精简机构，前后改了七八次，现在李克强总理又开会，要“推进简政放权、放管结合、职能转变”，是不是该对冗官动真刀了呢？
当今中国官员到底有多少？由国库支付工资吃国家财政饭的干部到底有多少人？行政单位和事业单位，有编制和没有编制的，数据一直很模糊。从这次公开报道加工资涉及4000万人来看，其总数较改革之初是一个也没减少，可能还有增加，诚可谓古今中外有史以来最为庞大的官僚队伍。本来1998年朱镕基总理大幅度精简机构，后来又多次搞“大部制”改革，各级政府行政部门机构压缩合并减少了一大半，李克强总理上位两年来更裁减下放了七八百项行政审批事项，使相当一部分机关及官员无事可干，按理行政从业人员也应裁撤至少一半，但实际情况却是不减和尚只拆庙，机构减并了审批减少了，人员却一个也没减。相当多的冗散人员表面上退出了行政序列，却又以“事业单位人员”名义保留在行政体制内，而这次公务员加薪，又少不了他们，是4000万，而非700万！
人们不禁要问，要加工资的4000多万干部，难道都为国家行政所必需，抑或是冗员充斥？庞大的“事业单位”人员，有必要仍长期由国家财政供养吗？不是公务员，为什么仍拿国家工资？其中许多文化单位如出版社、传媒部门等，推向市场是不是更为合适呢？无法推向市场的人员，是否可一次性给足货币补偿，而不必每月加薪300元领工资，让他们自谋出路。总之，对官场冗员充斥的病症，是该下决心解决了，这正是深化改革应有之义。
二、对为官不为的庸政、懒政要动真刀子
2013年中共十八届三中全会作出了全面深化改革的部署，两年来各项改革特别是反腐倡廉全面展开，成效显著，但同时也暴露出部分官员改革动力不足，对改革“不敢干、不愿干、不会干”等问题。为什么会这样呢？我认为绝非部分官员个人的问题，而是体制性顽疾，是新形势下官场病的突出表现。
所谓深化改革，其执行对象就是掌权者。著名经济学家吴敬琏指出：“贪污腐化哪儿来？事实上来自政府持续掌控太多资源”。所以许多改革措施都是对着官场来的，如废除和下放行政审批事项、强化问责机制、巡视反腐、八项规定、清除庸政懒政等。改革任务的繁巨及反腐高压态势，让部分领导干部神情紧张，有人喊出“官不聊生”，官场病也萌生出各种新形态，消极怠工者有之，观望等待者亦有之。改革必然要触及掌权当政者的利益，一些官员患得患失，不愿主动承担责任，不敢攻坚克难搞改革，对上面布置的改革任务阳奉阴违，消极应付，抱着“只要不出事，宁愿不做事”，甚至“不求过得硬，只求过得去”的态度，敷衍塞责，尸位素餐。还有许多官员，本来就属不会干工作的冗官，更不知改革为何物，庸散懒惰惯了，既然多年精简也没被裁撤清退，也就懒得干正事了，做一天和尚撞一天钟。而减免行政审批事项，又让更多的官员无权可用，无事可干，于是难得清闲，抱团取暖，只问工资待遇，不求工作效益，铁饭碗端着反正不会被裁减，何乐而不安于位。这些充斥于各级政府的冗员，正是当前改革动力不足的症结之所在，因为他们本身就属改革的对象。中央越是要改革，他们出于维护自身既得利益，而越是本能地要抵抗，不敢硬性公开抵抗，就软性消极抵抗，闷声拿钱不干活，不贪不腐按时缴党费，叫你拿我没脾胃没办法。
对于一些地方官员的“不作为”现象，国务院总理李克强是如火烧心，他曾在几次会议上动情地诉说：“老百姓一直在勤劳奋斗，当干部的决不能为官不为! ” 今年4月10日，李总理在吉林长春主持召开东北三省经济形势座谈会，谈到去年8月国务院印发《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》，支持力度不可谓不大，但“问题是去年批给的土地，70%仍然处于闲置状态！土地给了，一直闲着；钱下拨了，仍然‘趴’在账上；项目批了，迟迟未见开工！政策再好，不干有什么用?”总理满怀义愤地申斥：“政策千条万条，不干就等于‘白条’”。
李总理谈到新一轮行政改革，“各级干部要层层放权，而不是层层推责。不能让政策总是悬着，措施一再落空”。他表示：“对于忽视民生、为官不为的‘庸政’、‘懒政’，要‘动刀子’、‘ 出重拳’”。 “对工作不力的，要约谈诫勉；对为官不为，懒政怠政的，要公开曝光，坚决追究责任”。“对于不干事不作为的，要抓一些典型案例，坚决问责，从严治理”。强调要进一步加大督察力度，用铁腕惩懒治庸。但真动刀子仍然很难，因为牵涉面太宽，冗散懒官太多，“触动利益往往比触及灵魂还难！”要在体制机制上祛除官场病，就要全方位地深化改革。
改革时代要起用真干实干搞改革的干部，不贪不腐却也不作为的庸官，不能占着茅坑不拉屎，该退应该退下，该辞职可以辞职。中央应及时出台一些政策和规章，对不作为的冗官懒官进行严格惩治，特别是要完善公务人员的辞退机制，对光拿钱不干事的冗员，要坚决裁撤。对“不愿干、不会干”甚至无事可干的“事业单位”干部，不能永端“铁饭碗”，不能让他们水涨船高随着公务员一起加工资，国家财政不养懒官庸人。
三、以敬民之心，行简政之道
李克强总理又提出要改变行政理念，“以敬民之心，行简政之道”。所谓“大道至简”，李总理认为不是老子的“无为而治”，而是“有为”！是为人民服务，是心中有仁有百姓。 孔子曰：“居敬而行简”。我们的公务人员，心中要对民众有敬畏，对百姓有牵挂，而在行动上又要不扰民、不烦民，不滥用权力。“大道之行，天下为公”！公务人员既是人民的公仆，就必须全心全意地为人民服务，每一个干部在其任上，都要有所作为。
然而，由于干部数量实在太多，有不少官员不知其所为，人浮于事“不会干”，干的事不但于社会无益，反而扰民、烦民。如北京市有些教育主管部门，管不了直属国家教委的大学，中学、小学因户籍人口减少事也少了，于是把目光转向了幼儿园。今年三、四月份对全市公办幼儿园进行了大检查，凡教孩子识字、拼音、算术等“小学化教育”的，一概禁止，在“评级”中要降级。所谓“评级”，不光幼儿园，在小学、中学都搞，把孩子们划分成三六九等，没有户籍的农民工孩子不包括在内，等级高的园、校想进入要交钱。幼儿初级教育乃普及教育，本可各自办出特色，如双语教育，幼儿学外语，寓教于乐，有何不可！评什么级呀？标准是什么呢？专收农民工子女的简陋私立幼儿园就不够格吗？结果，不准幼儿园进行“学龄前教育”，除了游戏就是睡觉，家长很有意见。中小学评级也让许多家庭条件差的孩子自小就受到歧视，十来岁就归入异类，上不了重点中学就等于上不了重点大学，所谓“输在起跑线上”。中央曾三令五申禁止评级，且一再提出就近入学，反对中小学搞什么重点、普通分等，但主管部门却热衷于评级分等，以展示自己的权威，这是典型的乱作为。
李克强总理强调：“大道至简，有权不可任性”。居官不作为不行，乱作为也不行，给幼儿园、中小学评级是乱作为，是没事找事滥用职权，于社会无益，反而扰民烦民制造不公平。李总理大力阔斧减免行政审批，简政放权，体现的是“大道至简”，简政在爱民。但在社会生活中，我们还是会遇到许多不必要的行政审批。如计划生育一对夫妇只生一个子女，也要审批拿“准生证”，我本人就遇到过大麻烦。当年结婚时我立即就办了“准生证”，但到第四年才得小宝宝，上户口时没有“当年”的“准生证”，再去找街道计生办时，就遭到破口大骂，责问我四年前为什么不生，现属于“计划外”生，让她遭到计生“一票否决”评不了先进！按他们的说法，我每年都应补办准生证，且全国都如此。这样的审批已持续了30多年，批条案牍加起来当十分巨大，但这种行政审批有必要吗？全世界唯有中国人为制造了这种奇怪的行政审批，制造了如此庞大的工作量，但全然都是无用功！据说湖北省就率先提出独生子女无须审批，生二胎才审批。今年5月24日，福建省卫计委终于正式宣布：“生育一孩无需办《生育服务证》，不用审批，只要备案就可以。再生育审批权限将由县一级卫计部门下放至乡镇（街道）”。这才是实实在在的简政放权。试问，一对夫妇生一个孩子，既然天经地义不违纪违法，有什么必要进行“审批”？审什么？批什么？有什么必要给不违法的头胎孩子发“准生证”？不仅多此一举，简直就是笑话。有些官府衙门“有权就任性”，不是考虑如何为人民服务，而是考虑如何找事用权发威，如何管制民众，不该管的事他要管，这也属“不会干”的一种类型，也要相应进行清理。
“以敬民之心，行简政之道”。就是要树立全心全意为人民服务的宗旨，权为民所用，凡公共事务不需要的人和事权，统统都可削减，简政放权，清除冗官。为官不仅要清廉，而且要有所作为，为政当官不是拿高薪混饭吃，而是要切实拿出公共产品，提供公共服务。要打破官场铁饭碗！干部人事行政体制改革就要继续深入，既要削“事”，也要裁“人”，凡无事可干或无事找事的冗官散官，统统都要另寻出路，不能继续扰民乱政。不敢触及既得利益，对冗官散官不敢动真刀，改革将难以为继！庞杂的干部官僚体制，不仅要“消肿”，而且要“正风”，有事干事，无事走人，切实清除“官场病”，澄清吏治。正如李克强总理在今年“两会”《政府工作报告》中所指出的，“经济发展进入新常态，干部精神面貌要有新状态”。
文章来源：《人民论坛》2015.8（上）
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