中央与地方事权划分的国别经验及其启示 ———基于六个国家经验的分析
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简介
王浦劬：北京大学政府管理学院教授，博士生导师。
内容提要:
中央与地方的事权划分及其运行，是国家治理的重大命题。本文基于既有研究，构建以事性定权属、以事项配事权的分析进路，以此分析了美国等六个典型国家的经验，提炼了公共事务的政治、经济、社会、自然和发展战略等属性对于央地事权划分的意义，阐发了宪法和法律为主、其他为辅的划分途径。在此基础上，分析了相关国家央地事权划分的事务、权力类型和权力关系。最后，针对我国相关症结问题，阐述了相关国家的经验对于我国优化央地事权划分的启示。
中央与地方的事权划分及其运行，是国家治理的重大命题，在国家治理发展过程中，合理划分两者之间的事权并且切实付诸实施，是推进国家治理现代化的重要任务。为此，中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》把中央与地方之间的事权划分和确定列为全面深化改革的重要内容。
合理划分央地事权，涉及多个维度、领域和学科，需要展开多学科、多领域和多维度的研究，也涉及本土实践与国际经验，需要归纳和比较验证不同国家的经验，探讨央地事权划分的一般性与特殊性，探求其发生和发展的规律性。正是基于这一考虑，本文选择当今世界具有代表性的美国、俄罗斯、德国、英国、法国和日本作为典型样本，采用法律制度与法律实践相结合的研究方法，对于这些国家央地事权划分的法律规定、基本依据、实际划分进行梳理和阐发，由此归纳这些国家中央与地方事权的主要共相，进而阐述其对于我国央地事权关系划分的启示。
文献综述和分析
从总体上来看，我国学界关于央地事权划分的研究主要呈现三种研究进路，分别是侧重于政府实际财政支出的财政学框架、以国家宪制组织体系为对象的国家结构形式分析和围绕着央地关系的动态演变而展开的政治互动探讨(下文分别简称为财政进路、宪制进路和政治进路)。这三种进路在事权和事权划分的概念、事权划分的理论框架、相关的法律规定和原则以及中央和地方事权的实际内容上各有侧重。
( 一) 关于事权和事权划分的基本内涵
财政进路一般认为，事权就是一级政府的财政支出责任，而所谓事权划分，就是指不同级别政府的财政支出事项划分。因此，财政进路往往从中央和地方的实际财政支出来反推事权。
与财政进路不同，宪制进路高度重视国家主权的归属以及中央和地方权力的初始配置结构，往往着力分析国家构建的发生史和宪法的相关规定。这一进路将单一制和联邦制分为不同类型，阐述典型国家央地事权的划分。
与前两种静态分析相比，政治进路主要关注央地之间的权力互动和博弈，特别是其间的支配、监督和影响关系，因而对权力划分和博弈以及作为权力管辖对象的事务范围的动态变化(如权力下放、地方自治、地方分权)更为重视。不过，分析其论述可见，这种进路往往不是将公共事务看作政治权力的前提和责任，而是将其看作权力的附属物。
( 二) 关于事权划分的理论框架
目前，关于事权划分的理论分析框架已经相当丰富，涉及“委托—代理”理论、公共产品层次性理论、博弈理论、市场经济理论、公共需求理论、制度变迁与体制创新理论等近十种。 不过，仔细观察这些框架不难发现，它们大致可以归入前述三种进路。
财政进路的事权划分理论主要运用经济学和财政学的方法分析事权划分问题，其立足点仍是以成本和收益的权衡为依归的效益关切。宪制进路主要关注中央与地方的初始权力构建和宪制性组织结构。由此不难发现，宪制进路的分析方法通常以法律分析为主，历史分析为辅，其理论前提是，既定的国家宪制规定的中央和地方职权制度，构成了两级政府事权划分的根本基础。政治进路主要关注的主要是集权和放权的分权动态过程，大都是对相关国家央地关系改革过程中事权配置格局调整的事实描述、分析和总结。
( 三) 关于相关国家事权划分的依据和实际划分
在现实生活中，事权划分主要依据国家法律，与此同时，也涉及法律解释、案例、判例等实践中形成的原则，涉及重要学术研究形成的理论。
如前所述，财政进路的研究运用逆向思维，以实际支出结构为依据，倒推央地事权划分，如从英、日、美的实际财政支出反推央地事权。① 显然，这种反推法不能确定不同层级政府事务的属性，尤其无法区分中央政府自身承担事务和委托事务，从而遮蔽不同属性事务的法律关系和权力关系。与此不同，宪制进路则对事权划分的法律依据十分重视。② 但是，这种进路时常忽视央地事权划分的“事务”方面，偏好关心中央与地方的初始制度结构和宪制权力结构，而对于与事权划分相关的案例和判例关注不足。政治进路对政府层级之间的权力互动及其变化则比较重视，大多详述央地权力层级之间的互动及其规则改革。不过，政治进路对于先定的国家结构形式和宪制依据重视不够。
总体上看，国内学术界对于央地事权划分的以上三种进路研究已经取得不少成果。与此同时，我们也应该看到，既有研究的三种进路各有侧重，也各有忽略，因此，尚有进一步拓展深化的空间。
为此，本文试图有机结合三种进路的优点，以公共事务的多重属性(以下简称为“事性”)作为逻辑起点和前因，构建以事性定权属、以事项配事权的因果关系，以此为分析进路，阐述和验证相关国家划分、配置和运行央地事权的基本通则、一般依据、操作方式和实际状态。
二、央地事权划分的理论分析
( 一) 央地事权划分的本质和逻辑
“事权”一词是对于政府承担的公共事务及相应权力的特有称谓。尽管对于这一概念具有不同的理解，但是，就其自身基本含义来讲，所谓“事权”，实际是指特定层级政府承担公共事务的职能、责任和权力。据此可知，不同层级政府之间的事权划分，实际是指公共事务及其相应实施权力在不同层级政府和行政区域间的区别性配置。
就其本质属性而言，中央与地方政府的事务和权力的划分配置是国家的整体利益与局部利益、普遍利益与地方特殊利益的分配关系，也是中央权力与地方权力配置的结构。合理划分中央与地方的事权，就是不同行政区域和层级的政府，基于不同区域范围内公共利益的多重需求及其层级关系特点，合理配置权力，科学运行权力，优化权力关系，优质高效地提供公共物品。
就其内在逻辑而言，不同层级政府的公共事务，是不同行政区域内公民公共利益要求的具体体现和公共权力配置的重要前提，是联系特定区域和层级公共利益与公共权力的因果纽带，因此，是划分政府层级间事权的现实基础。为此，中央与地方的事权划分，应当从公共事务入手，以事务定基;而公共事务的政治、经济、社会、自然和战略属性，则是划分政府层级性事务的基本依据，因此，只有准确界定和把握公共事务的不同属性，以事性为据，才能准确划分公共事务的政府层级归属，并且随之在不同层级政府之间配置相应权力，使得事性与事务、事务与权力互相匹配、有机结合，进而在中央与地方之间构建合法合理的事权划分和配置体系。
遵循这样的逻辑，中央与地方之间的事权划分，社会基础是特定国家不同行政区域的公共利益需求而产生的公共事务，基本依据是这些公共事务的主要属性，实际途径是公共事务治权的合法合理配置，治理目标是确保国家主权完整统一和治权有效运行，调动中央与地方积极性，以高效提供丰富优质的公共物品。
( 二) 央地事权划分的事性依据
在漫长的社会历史发展过程中，受经济发展、政治文化、法律制度、科技水平、民族关系、历史传统和人口地理等因素交互影响，不同国家的央地事权划分呈现较大的差异性。研究显示，诸多因素影响中央与地方事权划分的组合构成;各因素影响事权划分的权重，也往往因时、因地、因事、因财、因人而异。尽管如此，央地事权划分也呈现一定的共性，如前所述，央地事权划分的首要依据是公共事务的基本属性。在现实政治生活中，公共事务的基本属性呈现复杂的综合构成，在影响央地事权划分的意义上，这些基本属性主要涉及:
1. 公共事务的政治属性。就一国公共事务的政治属性而言，影响其央地事权划分的主要是国家主权与政治制度属性。
公共事务的主权属性，是影响央地事权划分和配置的首要和直接属性。国家主权的纵向配置，是确定国家结构形式的基本依据，是区分单一制国家与复合制国家的主要标尺。一般说来，单一制国家的国家主权由中央政府垄断性掌握和控制，不与地方政府分享。而复合制国家区别于单一制国家的重要标志，首先在于中央政府可以与地方政府分享国家主权的不同权项。
在法理意义上，单一制国家通常认定，主权属于全体人民，由中央政府拥有和享有。在“国家权力行使权纵向配置和运用的过程中，中央政府单独享有全部主权权力，区域性政府分享其他国家权力行使权”，因此，在单一制国家，地方政府权力是一种从属性权力，本质上是国家主权和中央政府权力的延伸，主权事务未经特别授权或者委托，通常由中央政府承担。
在联邦制国家，联邦政府权力在法源意义上来自各联邦成员的让渡，而地方政府在让渡主权权力时，可以而且应该保留部分主权权力，所以，中央政府往往与地方政府，尤其是作为联邦主体的次级政府分享主权。中央政府掌握和运行国家主权，而地方政府在一定程度上，也会拥有和运行国家主权的特定事权权项。
值得指出的是，在国家的诸种主权事务中，外交与国防事务通常只有一国成为国际法完备主体时，才能得到独立平等处理，因此，这两种事务是绝对不容转让的主权事务。在国家治理实践中，无论是单一制国家还是复合制国家，这种主权事务一般都由一国中央政府垄断性拥有、掌握和实施。
国家的其他主权事务虽然也具有主权属性，但是，相关国家治理的实践表明，在联邦制国家，地方政府可以与中央政府分别承担这些主权事务。即使在单一制国家，在主权由中央政府统摄的国家结构形式下，中央政府也可以在确保主权归属中央并且不受损害的前提下，将处理这些事务及其相应的执行权项按照法定程序授予或者委托给地方政府，以利于相关事务的实施、处置和落实。
除了国家主权属性之外，国家的政体、选举制度和监督制度等政治因素，也对央地事权划分具有直接影响。
2. 公共事务的经济属性。公共事务的经济属性，是指在既定的经济所有制和经济运行制度基础上，公共事务活动造成的经济损益特性。按照公共经济学，政府供给公共物品活动的损益性体现在两个方面，一是公共经济活动对特定层级政府辖区范围内经济利益的损益性，二是公共经济活动对于辖区范围之外其他主体的外部(损益)性，即经济活动的正负外部性。
对于不同层级政府的经济损益性来说，相关事务关涉全国公民，主体是中央政府，损失与收益直接影响全国公民，是为全国性公共事务;相关事务关涉一定区域范围，主体是地方政府，损失与收益直接影响相应区域范围的公民，是为地方性公共事务。相关事务外部性产生的损失与收益既影响全国公民，也影响相关地方公民，是为中央与地方共同承担的混合公共事务。
3. 公共事务的民族属性。公共事务的民族属性，是指特定行政区域范围内的民族，基于民族历史、文化、宗教、经济和社会发展要求而形成的，具有民族特色的公共事务和利益要求的主张属性。由于不同的民族对不同区域范围公共利益的理解既有共同性又有差异性，公共事务及其实施权力需要考虑不同民族的特点进行合理划分。
民族地区之间往往存在公共物品供给水平的差异，基本公共服务的均等化往往是中央政府消除这种差异的规范性目标。因此，随着社会经济文化的发展，民族地区之间的差异性会逐渐消失，相应地，在全国范围内会逐步形成对国家性和民族性在根本利益上的共同理解，从而使地方公共事务的民族属性与国家属性深度融合。因此，在央地事权划分中，既需要充分考虑公共事务的民族属性，由此赋予民族地方特定事权乃至自治权，也应该强调民族区域自治权本质上是在国家主权下的治权，地方事权是国家主权的授权或者赋权，把握公共事务的民族性与公共事务国家性根本一致的本质，促进其有机结合发展。
4. 公共事务的自然属性。公共事务的自然属性，是指因为自然而非人为因素带来的公共事务权力责任划分的问题。诸如空气污染、自然灾害等众多自然现象仍然是超越行政区划的，这就带来了特定的公共事务，如空气污染协同治理、跨区域河流治理等。
自然属性造成的特定公共事务，可以根据其影响、受益范围以及程度等情况，确定其应归属于何种区域范围和层级的政府主体。但是，从一定区域范围和层次的地方政府视角来看，跨区域事务具有外部性，因而地方政府缺乏动力主动承担这些事务，而且缺乏跨区域公共事务的充分信息，由此形成了中央政府介入的必要性。中央政府不仅要协调相关地方行政主体共同参与，而且自身也要承担一定的支出责任。在本文选择的相关国家中，这些事务往往表现为中央与地方的共同事务。
5. 公共事务的国家发展战略属性。公共事务的国家发展战略属性，是指由于国家确定的特定国家战略而产生的公共事务属性，如国家区域均衡发展战略、国家扶贫治理战略等产生的事务属性。具有这些属性的公共事务一般应该由中央政府承担，但是，在部署和实施这些战略的过程中，中央政府往往需要地方政府的配合，并通过立法、行政命令、地方特定区域授权或者财政支付等形式影响地方政府，由此使地方政府承担特定的国家战略性公共事务。
如前所述，在现实生活中，一项公共事务往往具有多重属性，这些属性交叉复合作用，使得公共事务的政府层级分流归属呈现复杂状况。尽管如此，在公共事务的多重属性中，往往具有主要属性与次要属性、支配属性与非支配属性之别，而主要属性和支配属性往往决定着该事务的政府层级归属。由此可见，决定公共事务治理区域范围和层级归属的这些诸多属性，在决定公共事务区域范围和层级实际效用方面的权重意义和价值顺序是有差异的。一般来说，公共事务政治属性中的主权属性、公共事务经济属性具有首要的权重意义，在价值顺序意义上具有优先性。
当然，强调公共事务政治、经济属性的权重意义和价值顺序，并不意味着漠视或者忽视公共事务的其他重要属性。比如，历史和现实都表明，公共事务的民族属性，在多民族国家的国家结构形式构建和制度安排中，经常演变为公共事务的政治属性，甚至涉及主权属性，从而对于特定国家的结构形式选择产生重要甚至决定性作用。俄罗斯的联邦国家结构形式，就是基于前苏联的多民族国家特点而形成的，为此，国家结构形式的概念在1977 年通过的苏联宪法中被称为“民族国家结构”(национально-государственноеустройство)。公共事务的自然属性，对于公共事务在中央与地方不同区域范围和层级方面的划分具有天然性甚至不可抗拒性。而公共事务的国家战略属性，则体现着国家社会发展的宏观要求，由此必然在国家战略和政策层面上决定公共事务的实际层级归属。当然，所有这些属性，必然在国家主权属性及其制度结构下影响公共事务的区域范围和层级划分，在公共事务经济属性基础上影响公共事务的区域范围和层级划分。
在政治分析意义上，人们也许需要按照量化研究的程式，对于公共事务的这些不同属性及其影响央地事权划分的程度进行权重赋分，由此制定可操作运用的量表。但是，相关问题的高度复杂性、历史实践的多样变动性，使得确定公共事务不同属性的影响权重极为困难，需要反复的复杂验证，为此，关于量表的努力，本文仅作为研究命题而不是结论加以提示。
三、相关国家央地事权划分途径
( 一) 央地事权划分的法律途径
在本文选取的国家中，大多数国家由宪法或专门法划分中央与地方政府的事权。联邦制国家如美国、德国等，中央政府所拥有的权力，都在国家宪法中予以明确规定。而在单一制国家，如英国、法国、日本等国，地方政府的权力由中央政府的立法机关以普通法律的形式授予，宪法并未明确划分中央与地方的权力，而是原则性地规定主权属于全体人民，权力需要进行政府层级性合理划分，依此逻辑，地方政府的权力来自中央政府的授予。在此前提下，单一制国家的普通法律和专门法律对于地方权力往往规定较为详细。
1. 联邦制国家央地事权划分的宪法或宪法性法律途径。从本文选取的相关国家的法律及其实践来看，在联邦制国家，宪法对联邦政府与联邦成员政府间的权限划分主要有两种方式:
(1)列举中央事权，余为地方事权。这些国家的宪法或法律详细开列联邦事权，同时保证其余事权归地方政府所有。美国是采取这种方式的典型国家。
美国《宪法》中涉及事权划分的条款首先是第一条第八款，该款直接列举了国会专门享有的各项权力。由于美国实行二元联邦制，即联邦政府与州政府互不统属，同时，联邦立法权与行政权一致，因此，国会专有权力即为联邦政府专有权力。 另外，美国《宪法》专门指出了禁止联邦和各州享有的事权。该法第一条第十款还列明了禁止地方政府从事的事务，大致包括缔结条约、货币、违背宪法精神的立法、授爵、征税、国防等。
从形式上看，美国通过列举联邦专属事务，明确联邦政府的权力，从而为地方政府保留了广泛的事权空间。
(2)列举中央事权和共同事权，余为地方事权。有些国家的宪法或者宪法性法律以联邦政府为本位，规定联邦政府单独享有的事权和联邦政府可能参与地方事权的范围，剩余的均为地方事权。德国和俄罗斯均采用这种方式。
在德国，具有宪法地位的《德意志联邦共和国基本法》规定，除了法律规定的联邦行政权事项外，其余事项都归属各州的管辖范围。该《基本法》也对联邦与地方的共同事权作了规定(第 91a—91e 条)。在行政基本属于各州事务的情况下，规定联邦和州的共同任务，事实上明确了联邦参与的强制性，同时也指出了联邦参与协作需要承担的支出责任。
《俄罗斯联邦宪法》是俄罗斯的根本大法，该法第 11 条第 3 款规定，国家权力机关和联邦主体国家权力机关的管辖对象和权限，由《宪法》、《关于俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦主体国家权力机关之间划分管辖范围和职权的原则和办法的联邦法》(下称《联邦法》)以及划分管辖对象和权限的其它条约予以划分。因此，俄罗斯的央地事权划分由三个位阶的法律予以规定。
2. 单一制国家央地事权划分的宪法或宪法性法律途径。相对于联邦制国家宪法或宪法性法律中通常的列举方式，单一制国家宪法关于中央和地方事权划分的规定相对较少。这些规定往往偏重于原则性，在具体内容方面，则显得相对笼统。
(1)相关国家的宪法规定。法国《第五共和国宪法》第 34 条列举了议会立法的事项范围。不过，在确定地方事权源于中央、由中央掌握的前提下，法国《宪法》为配合地方分权运动，于 2003 年进行了修正，加入了一些关于地方分权的原则性规定。不过，这次宪法修正仅限于原则性规定，地方政府应承担的事务和权力实际上仍由中央政府决定。
日本的情况与法国类似。日本《宪法》第 41 条只规定国会是最高权力机关，没有具体规定政府的事权。关于地方政府的事权，日本《宪法》第 94 条规定“地方公共团体”有管理其财产、处理事务以及行政的权能，但没有规定事权的具体内容。
然而，同为单一制国家的英国，其具有宪法地位的法律关于事权的规定却较为具体。1998 年，作为权力下放运动的成果，英国议会颁布了《苏格兰法案》《威尔士政府法案》和《北爱尔兰法案》等宪法性法律，对于央地事权划分做出了规定。
(2)宪法性法律相关规定。在单一制国家的一些宪法性法律中，关于地方事权具有详细规定的情况，也并不鲜见。特别是近三十年来，随着经济社会的发展，本文选取的三个单一制国家都把地方分权改革提上了日程，出台了一些以央地事权划分为内容的宪法性法律。
日本 2000 年新颁布的《地方自治法》规定中央政府重点承担在国际社会中与国家生存相关的事务，而与居民日常生活接近的行政事务尽量委托给地方政府，并在各级地方政府间合理分配。 在立法方式上，该法对自治事务采取了概括保留的做法，对法定受托事务采取了列举法。
同时，还明确了中央政府行使行政指导权和监督权的不同方式。
法国关于央地事权划分的规定散见于大区、省、市镇的各种法律中。英国规定中央与地方事权划分的主要法律是《地方政府法》和 1985 年颁布的《地方组织法》。
综上所述，从本文选取的六个国家来看，央地事权划分的法律途径具有如下特点:第一，联邦制国家宪法对事权划分规定得较为明确、具体，而单一制国家宪法的相关规定则相对较少或者简要，有的仅限于原则性规定。第二，就事权划分的法律结构而言，宪法与宪法性法律或者一般法律之间具有互补性。也就是说，如果宪法对此规定得比较详细、具体，则宪法性法律或者一般法律的相关规定就比较简略;如果宪法规定得比较原则，则宪法性法律或者一般法律通常就规定得比较详尽和具体。第三，如果事权划分的具体规定由宪法性法律或者一般法律呈现，这些法律往往体现为新制定或修订的地方政府权力配置法，其名称多为“地方政府法”或“地方自治法”。
( 二) 相关国家央地事权划分的其他途径
除了上述法律路径以外，相关国家在长期的历史发展中还形成了一些其他路径，影响着央地事权划分和配置结构。
1. 实践依据:相关案例和判例。除了正式法律以外，法院的重要判决往往成为处理同类案件的“参照系”，对司法和行政活动产生深远的影响。虽然判例通常在英美法系国家才会作为裁决的依据，但随着司法实践的发展，重要判例在大陆法系国家也产生了重要影响。因而，通过一国的判例或法律实践，人们能够更加准确地理解其宪法和法律的内涵与逻辑。
在本文所选取的国家中，美国可算英美法系中联邦制国家的代表。例如，在美国的“吉本斯诉奥格登案”一案中，联邦最高法院判决，如果国会尚未对于某项事务做出具体规定，并不意味着国会没有权力加以规定，只是说它决定暂时不行使这一权力。判决还确认，联邦法律对于州法律具有优先权，从而为联邦在相当长一段时期内扩大权力和管辖范围提供了法律根据。
法国可算大陆法系中单一制国家的代表。在法国 1982 年的“贝赫荣诉省长案”中，行政法院判决指出，“市长在上级行政机关权力支配下负法律所授予的特殊职责”，请求市长以国家机关的资格颁发建房许可证是置于省长层级监督之下的，因而省长有权将许可证撤销。
相形之下，俄罗斯宪法法院的判例权变性较强，与前两种国家相比，具有明显的差别。
2. 宪法解释、法律解释和其他法律途径。为进一步明确宪法和法律条文的具体含义，以适用法律制定后出现的新情况，关于事权划分的宪法解释和法律解释经常出现在立法、司法和行政的实践活动中。一般来讲，法律解释可以分为扩充解释、限制解释与字面解释。
法律的扩充解释是极为常见的现象，如 1791 年汉密尔顿对联邦政府“默许的权力”的解释，1819 年大法官马歇尔对联邦政府“默许的权力”的宪法解释，美国吉本斯诉奥格登案中对“贸易”和“流通”的宪法解释等。俄罗斯总统普京对联邦宪法第 77 条的解释，德国宪法法院在2003 年审判某案件时对《基本法》第 72 条第 2 款适用的前提条件的解释，都属此类。
限制性解释在相关国家的宪法实践中亦不鲜见。在相关国家的宪法解释和法律解释案例中，俄罗斯宪法法院在审理布里亚特共和国提请案件中对联邦主体任免地方自治机关领导人权力的相关宪法规定的解释，法国 1982 年贝赫荣诉省长案中行政法院对省长职权范围的法律解释等，都属于限制性解释。在中央与地方就管辖范围发生冲突时，限制性解释常常被用来作为划清事权边界、确认责任归属、消弭双方矛盾的重要手段。
此外，相关国家还有一些非成文习俗和政治规则、过渡性条款以及旧法律制度，构成了央地事权划分的特殊依据。
3. 事权划分的思想和学术路径。相关国家的经验显示，央地事权划分的历史实践常常受到相关学者及其重要思想理论的影响，因此，按照这些思想理论逻辑和标准划分央地事权，成为重要的学理路径。马克思主义经典作家尤其是列宁关于民主集中制的思想，对于前苏联央地关系具有重要影响，成为前苏联民主集中联邦制的思想基础。这种思想至今影响着俄罗斯联邦央地关系和事权划分。在强调和维护中央政府统一权威方面，西方思想家如博丹、黑格尔、霍布斯等提出的国家绝对主权论和中央集权论，对于近代西方国家结构形式和权力集中运行具有深远影响。从 16 世纪到 20 世纪 70 年代，国家绝对主权论和中央集权论及其衍生的国家整合、政治同质化、中央资助、新联邦主义等等理论和观点，在不同时期影响或主导了西方国家的结构性制度设计和安排，从权力集中于中央的取向上深刻影响了央地关系和事权划分。
另一方面，在权力分治和地方自治方面，广为人知的是，美国开国者如麦迪逊、杰斐逊等对美国 1787 年宪法与联邦制制定与确立产生过重要影响，而洛克、孟德斯鸠、卢梭、潘恩、托克维尔等人的思想，也对西方不同国家央地事权划分的制度设计及其演变产生过影响。后来的西方思想家研究和阐述的联邦主义、地方分权、区域自治、地方民主治理、多元主义地方政府等理论，亦成为西方国家地方分权和地方自治的思想路径。
由上可见，宪法和法律是央地事权划分的主要路径，但是，其相关规定不可能涵盖央地事权划分所有实践，因此，判例、法律惯例、宪法解释、法律解释，具有重要影响的思想理论，常常成为央地事权划分的辅助路径，或者用于解释相关宪法和法律规定，或者根据治理实践需要赋予既有规定以新的含义。由于这些路径与法律路径有所区别，所以，在政治实践中，人们往往把法律路径与非法律路径有机结合起来，建构央地事权划分的完整路径。
四、相关国家央地事权的实际划分
从相关国家央地事权划分的实践来看，事权划分的实际内容主要包括公共事务的政府层级类型划分、承担公共事务的相应权力配置以及相关权力关系的建构等。
( 一) 公共事务的央地层级类型划分
相关国家的普遍做法，是根据公共事务基本属性划分政府层级事务类型，一般大略划分为中央事务、地方事务和央地共同事务。
1. 中央事务。研究显示，相关国家中央政府的事务领域基本上涵盖如下五类。第一是主权事务，包括外交、国防、征税和紧急状态管理等方面;第二是需要全国统一的事务，主要是货币发行和度量衡、全国时间、各行业的国家标准确定等;第三是制定经济社会宏观政策，包括全国性财政、金融、产业、内外贸易、科技教育、环境和社会保障政策，提出发展计划和发展纲要等;第四类是一般性行政管理。第五类是大部分全国性事业或重大特殊工程。
2. 地方事务。与中央相比，相关国家的地方事务范围相对难以划定，因为相关国家地方事务内容很多且差别很大。研究显示，根据地方事务的属性，相关国家地方事务大致可以概括为如下几项:( 1)本级政府日常事务;( 2)本级政府监管任务;( 3)建设或管理部分社会公共设施，并提供部分公共服务。
地方事务覆盖的范围限定在本行政辖区之内，事务实施往往因地制宜，这是因为地方政府对地方公共物品的需求、供应和范围等信息了解得更具体，政策措施更具有针对性，其受益边界更加清晰，为此，地方事务由地方政府因地实施，其效率和效益往往高于中央政府。
3.央地共同事务。央地共同事务大多数为跨区域事务，受益对象是跨越行政区划的若干行政区域的居民;共同事务中也有些事务的受益对象是全体国民，这些事务原则上应由中央政府承办，但是，其若干实施环节需要地方政府协办，由此成为央地共同事务。相关国家经验表明，多数共同事务采取中央决策、地方执行的委托承办方式，这种做法有利于发挥两级政府各自的优势，消除或者弱化公共事务实施的负面外部性。
从相关各国的实践看，共同事务的承办方式分为中央决策、中央与地方共同执行和中央决策、地方执行两类。其中，中央政府是否参与执行，要视该事务的绝大多数环节是否由中央承办而定。从内容上看，中央决策、地方执行的共同事务主要包括:( 1)跨区域环境保护及环境危害治理;( 2)跨区域河流、湖泊治理;( 3)跨区域经济发展;( 4)跨区域自然遗产和文化遗产保护，等等。中央决策、中央和地方共同执行的共同事务主要包括:( 1)跨区域交通工程(如铁路、水道、高速和长程公路)的建设及其管理维护;( 2)海岸防护;( 3)传染病、特大水火灾害等重大灾难应对;( 4)特定跨区域国土资源开发;( 5)部分国防事务(如征兵和民防) ，等等。
( 二) 央地事务的相应权力配置
承担和实施央地事务的相应权力配置，一般奉行“以事定权、权随事配”的原则。不过，由于现实治理的复杂性，在央地事权划分中也有一些特殊类型。
在本文选取的六个国家中，对央地事权履行中的权项规定最为明确的，当数德国和日本。两国分别在《基本法》和《地方自治法》中规定了不同事务类型下央地之间不同的权项，鲜明地体现了以事定权、权随事配的原则。
其他四国虽然没有专门规定事权履行中的权项，但根据法律与行政惯例，对不同类型的事务实际上也遵从了以事定权、权随事配的原则。
按照公共事务的不同类别，可以将由此产生的权力分为两类三种:
1. 自行行政管理权力。无论是中央政府还是地方政府，在处理自身专属事务时都享有广泛的权力，而且两级政府权力的内容大致相同，只是主体和对象不同。中央自行行政管理权，主要是指中央最高和高级行政机关对中央本级及其直属的机构和组织行使的权力。地方自行行政管理权，主要是指地方最高和高级行政机关对地方本级、直属机构和组织以及中级和下级政府机关行使的权力。
2.联合行政管理权力。联合行政管理权力，是指中央与地方处理共同事务的联合行政管理权。
在联合行政管理权力中，中央政府通常拥有和实施决策权，而地方政府往往拥有和实施执行权。在处理跨地区公共事务的过程中，这种事权往往采用中央委托地方代理实施的形式。
在委托过程中，中央政府除了行政指导权外，还有监督权、问责权和人事权。中央对地方办理委托事项的监督既包括合法性监督，也包括适当性监督。在地方政府不予办理或办理不力的情况下，中央政府可以究责，提出劝告和命令，甚至有权将事宜提交相关机构处理，或者由中央机构直接执行。 此外，中央政府在委托地方政府承办事项时也有一定的人事权，如派遣专员到地方政府督导。不过，一般情况下，在承办委托事项时，地方政府有权自主决定设立承办机构和任命具体承办人员。
3. 特殊配置事务权力。主要涉及中央与地方职能分立事权和隐形事权。
(1)中央立法、地方执行事权。一般来说，在地方拥有立法权的情况下，中央与地方各自的立法权事项和行政权事项范围通常是一致的。但在特殊情况下，两者也可能存在着不一致。在本文所选取的国家中，德国就是这方面典型。
德国实行职能分立的联邦制，按其《基本法》规定，联邦立法权的事务范围远大于各州，而执行法律则基本上是州的领域。这种结构形成德国联邦立法、各州承办的职能分立的特殊事权划分形态。
(2)中央影响地方的隐形事权。在治理实践中，中央政府常常通过财政手段引导地方施政方向。严格来说，这并不属于事权划分的一种类型，因为财政手段的运用并没有改变事权划分的法律状态，但是，中央政府可以自己的财力影响甚至控制地方政府。因而，中央对地方事权行使的影响实际上是一种隐性的、非正式的“事权”。
美国的财政转移支付可视为这种隐形事权，其转移支付的拨款分为三类:有条件拨款、配套拨款和无条件拨款，前两类对于州政府施政方向实际上具有相当影响。而德国联邦政府的“金色的缰绳”(goldnenerZügel) ，以联邦政府在州政府预算中的出资影响和控制州政府行为，更属于一种隐形事权
( 三) 相关权力关系的建构
1. 一般法律监督权力关系的建构。在划分中央与地方事务，匹配和配置相应权力的基础上，为了保证不同的权力按照法定轨道和相关规定运行，相关国家建构了法定监督的权力关系。在地方政府自行行政的情况下，尽管相关事项不在中央专属事权和央地共同事权的范围内，但中央对地方仍可以行使一般的法律监督权，即监督其执行手段是否合乎法律。在联邦制国家，这种监督体现为一种双向监督，即地方政府也有权监督中央行使事权的手段是否合法。而在单一制国家，一般是单向监督。
2. 仲裁权力关系和机制的建构。在中央与地方事权划分和运行过程中，发生相关冲突具有必然性，为了解决这些冲突，维护法律规定、惯例、判例以及相关依据的严肃性和公正合理性，本文所研究的相关国家都建立了事权划分的仲裁机制。其中，美国、俄罗斯、英国和法国主要是利用既定的司法手段来处理相关冲突，而德国和日本则建立了比较完备的仲裁体系。
五、相关国家事权划分的启示
从相关国家来看，中央与地方事权划分经验虽然各具特色，但也蕴含着若干共性，这些共性对于我国中央与地方事权划分的调整和改革不无启示意义。
( 一) 央地事权划分的基础是政府与市场、政府与社会关系的合理清晰确定。为此，我国需要切实全面加快政府职能转变，简政放权，为合理调整和划分央地事权奠定基础。
政府事权范围实际上就是政府提供公共物品和公共服务的边界，也是中央政府和地方政府的权力边界。就相关各国的实际情况来看，这一边界体现为，在政府与市场的关系中，政府所承担的事务主要分布在市场失灵的领域;在政府与社会的关系中，政府事权的行使应该尊重和保障公民的法定权利。
相关国家的经验表明，政府事权一般具有较为清晰的边界。政府职能边界不清，必然使政府内部层级间职责与权力的划分变得十分困难。因此，合理划分央地事权的前提，在于厘清政府与市场、社会之间的关系，全面切实转变政府职能。
需要说明的是，政府供给的公共物品大都属于纯粹公共物品，不过，有些物品属于准公共物品，对于是否将准公共物品供给划入政府事务范围之内，各国有着不同做法。总的来看，绝大多数准公共物品供给被相关国家纳入政府事权的范围，但供给和办理方式呈现多样化的特点。准公共物品供给是否纳入我国政府的公共事务范围，应该从实际情况出发予以考虑。在目前阶段，大多数准公共物品还需要由政府供给，供给准公共物品的事务，需要纳入各级政府的事务范围。
( 二) 央地事权划分的基本依据是相关公共事务的内在属性。为此，应遵从这一基本逻辑，依据不同属性及其组合，科学合理确定不同公共事务在中央与地方的归属，并配置相应权力。
相关国家的实践表明，央地之间事权划分的关键在于，按照公共事务的不同属性，将公共事务配置于不同区域范围和层级的政府，并且配置以相应的公共权力。
从相关各国事权划分的实践来看，事务的主权性是确定其归属的首要依据。通常情况下，尤其对于单一制国家来说，具有主权属性的事务、需要全国强制统一实施的事务、与国家利益关系直接的事务，应归属中央。而对于非主权性事务，公共物品的受益范围则是政府间事权划分的基本原则。从理论上说，事权之所以以受益范围来划分，是因为如果一个行政辖区提供公共物品的收益和成本刚好能够“内部化”，即该行政区内居民为公共物品的供应支付了成本，同时又能充分享用这些服务，最大边际成本等于最大边际效用，这时公共物品的供给效率最高，效益最大。实际上，按受益范围来划分层级性政府之间事务范围的思路，在每一个国家的事权划分上都有所反映。当然，针对特殊行政区域，不同国家往往也会有专门的事权划分安排。
当然，在相关各国的实践中，有些事务虽然从长远来说，某一地居民是受益的，但短期来看可能是受损的，如跨区域环境治理;不过从长期看，该地的居民还会从中受益。另外，也有某些地方事务具有特殊性，比如:( 1)一地居民受益，但另一地居民受损，如德国的横向财政平衡使西部各州受损，东部各州受益;①(2)全国居民受益，但某一地要承担成本，如为国防目的而进行征兵。这些表面看来不符合特定行政区域成本受益内部化原则的事务，从长远或整体来看，实际上仍然会使得相关居民受益。何况相关国家中央政府通常会顾及相关居民的当前利益，制定特定政策对其进行补偿。同时，相关国家在事权实际划分中，往往尽量避免事务领域和权限范围重叠。
我国政府间事权划分可以借鉴相关国家分级分类划分事权的方式，以列举法为主，以概括法为辅，事权附随权力的规定应明确立法权、决策权、指令权、监督权、机关人员配置权等类型，事权责任的规定应明确行政领导责任、法律责任、赔偿责任和支出责任。
( 三) 央地事权划分的主要途径是法治化。为此，应按照十八届三中、四中全会的要求，从建设社会主义法治国家和法治政府的高度，加快推进央地事权划分的法治化、制度化、规范化。
从形式上看，本文选取的样本国家基本都具有系统的法律体系，宪法和法律规定了央地事权划分中的法律关系，司法机构和法律程序为事权的行使提供了司法保障，而事权配置结构的变迁也相应表现为宪法和法律的修订或制定，事权配置机制的运行和变迁恪守法治原则。
概括地看，这种政府层级关系、政府层级事权划分和配置法治化、制度化的特点集中表现在:
首先，事权划分作为处理央地关系的重要内容在法律中予以明确规定;其次，违宪审查机构和一般司法机构地位很高，相关法律解释、判例日趋准确合理，特别是相关仲裁机构和仲裁制度的建立，为事权配置机制的依法运行提供了司法保障;再次，法治手段是事权划分改革的主要手段，并主要以立法的形式来推进事权配置机构改革。
相形之下，我国宪法、组织法和预算法的规定相对笼统，而单项法律又自成一体，使得相关的事权规定比较分散模糊，有些规定还存在一定冲突。同时，中央与地方事权高度同构。这种状况亟需改革，以推进央地事权划分的科学化、规范化、法律化。
( 四) 央地事权划分的重要保障是仲裁协商机制。为此，我国应基于自身国情，在完善人大释法体系的同时，创新政府内部的仲裁协商机制。
无论宪法和法律规定如何详尽，随着经济社会的发展，难免会出现相关规定未曾预料和相对滞后的情况，从而使得法律规定适用性不足，产生相应的法律“空白地带”。此外，在适用事权划分相关规定时，由于法律位阶的问题，特殊情形下也可能会引起事务划分、权力配置方面的冲突。所有这些，都会造成公共事务承办机构之间的冲突。为此，相关各国基本上都建立了央地关系协调和仲裁机制。
我国完善央地事权划分制度，也应考虑建立相应的合法合理有效的冲突解决机制。目前，我国实行以全国人大常委会的法律解释权为核心和主体的、各机关分工配合的法律解释体制。对于央地事权划分这样的大事，最好还是将相关法律规定的解释权赋予全国人大常委会。与此同时，就行政事务而言，由于不同政府层级的行政事权仲裁本质上仍属于政府内部的协调事务，而且我国各级地方政府的权力从法源意义上来自于中央，因此，可以考虑在国务院内部设立相应的仲裁机构，统筹处理相关行政事权协调问题。
( 五) 央地财力与事权相匹配是公共资源优化配置的重要手段。为此，我国在清晰合理划分央地事权的基础上，应选择适当的财力匹配方式，形成事权划分改革与财力保障机制的良性循环。
从相关国家的事权划分实践来看，事权的合理划分是理顺各级政府财政分配关系的起点，是实现公共资源优化配置的前提。比如，德国在 2006 年启动联邦制改革，第一步先解决事权划分，第二步解决财政资源分配，其基本思路是事权改革先行，财权财力配之。由此可见，事权划分是财权财力配置的先导。与此同时，财政结构也是事权配置结构的物质保障，两者之间存在着明显的正向互动关系。比如，在法国，其协调中央与地方关系的基本手段一为法治、二为财政;1982 年扩大地方权力的法律出台后，随着事权的下放，地方财政也拥有了一定的自主权。
我国要健全财力与事权相匹配的财政体制，应保持合理的财力集中度，稳定中央财政收入比重;在推进中央与地方政府事权划分法治化、规范化的基础上，适度提高中央直接行政比重;合理选择财力匹配方式，进一步提高转移支付制度的规范性、法治化和透明度。凡是中央委托事务，中央承担全部支出责任;凡是地方事务，一律通过一般性转移支付进行财力均衡，不断提高一般性转移支付比重;凡是中央地方共同事务，通过专门法明确各自负担比例;凡是符合中央战略和政策导向的地方事务，中央根据施政偏好适当安排引导性补助，并在政府任期结束后进行评估清理。
( 六) 中央与地方事权划分改革是整体系统工程和动态调整过程。为此，我国的事权划分改革要循序渐进，在顶层设计下坚持重点突破与协调推进相结合。
相关各国的经验表明，事权配置结构的改革往往是中央政府主动发起的。特别是在单一制国家的相关改革中，中央政府更是扮演了主导性角色，发挥了统筹、协调、指导和监督作用。此外，相关国家在改革中都对财政体制进行了调整，有些国家还进行了区划调整，使得事权改革与其他改革协调进行，为改革取得实效提供了保障。
我国的改革过程无疑必须在中央统一主导和部署下，广泛征求各方的意见，注重利益协调。改革实施需要注意贯彻如下原则:
首先，坚持一般惯例与特殊国情相结合。既要遵循国家权力纵向配置制度设计的一般规则，又要从实际出发，充分考虑我国国情，借鉴他国有益经验。事权划分改革追求的目标是合理清晰，各级政府各司其职、各负其责、各安其份，实现行政有序有效，但同时也要立足于“集权是国家的本质，国家的生命基础”，要利用我国社会主义政治体制的优越性和统一组织管理的独特优势，辅以财力控制这一“金色缰绳”以及法律规范等手段，保证中央统一领导与政令畅通，确保国家统一和社会稳定。
其次，坚持全面协调推进改革。中央与地方事权配置结构的改革应与财政改革、机构改革和政府职能调整结合起来，根据具体条件、实际效果和改革进程，恰当把握改革的力度、进度、效度和深度，达成“蹄急步稳”的改革节奏，在不断调适中实现顶层设计目标和要求。
再次，坚持近期改革与远景规划相统一。改革方案总体设计要着眼长远，打好基础，避免边设计边施工，防止出现制度建设的“简易建筑”与“棚户区”。具体改革实施要兼顾问题导向与目标导向，先易后难、循序渐进，着力解决现实问题，并选择一些改革紧迫性较强的关键领域重点突破。
本文载于：《政治学研究》2016年05期
本期编辑：Dylan张谨之
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