“关系”裹挟、科层失灵与官场逆淘汰
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作者介绍
袁超，中共上海市委党校（上海行政学院）党史党建部讲师。
一、现象与问题：官场逆淘汰何以能够存续？
作为现代组织制度的核心支撑，各级政府在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中扮演着极为重要的战略角色。所谓“为政之要，唯在得人”，若想政府持续稳定地发挥积极作用，首先必须保证组织内部能够实现人才资源的优化配置。在中国的政治传统中，建构一套行之有效的人事制度以筛汰糟粕、拔擢精英是确保政权稳定、促进社会发展的必要条件，政治家和研究者经常用“选贤任能”这一既展现过程又指向结果的词汇来形容政府选人用人工作的理想状态。已有许多研究关注政府组织的选人用人问题，甚至有中外学者直接以“贤能政治”来对中国官员选拔任用的成功经验进行概念化和理论化[1]。然而，实际政治生活中却有另一番引人深思的现象：在中国“官场” 的人事关系中，客观存在“清廉的不如腐败的、亲民的不如霸道的、眼睛向下的不如眼睛向上的、不站队的不如站对队的、干事的不如会说的、实干的不如做秀的”[2]等六大怪象，演化出“平庸淘汰杰出、劣质淘汰优胜、小人淘汰君子等”[3]逆向淘汰。就国内研究现状来看，鲜见严格意义上的关于“官场逆淘汰”的学术研究成果，“官场逆淘汰”也不能算作一个严谨的科学概念，但这并不能排除其特定的科学成分，即该概念简明形象地概括了一系列客观存在的经验事实，具有明确的实在论意义。在我们的经验生活中，从薄熙来、周永康、令计划等省部级以上高官凭借人身依附式权力网络拔擢“带病亲信”、建立腐败“共荣圈”，到下级官员通过摆弄“花拳绣腿”、大搞劳民伤财的“政绩工程”来取悦上级获得晋升，再到基层镇政府中工作卓著的大学生多年不得提拔而只能被迫行贿[4]，官场逆淘汰可谓无所不在。2014年9月，一份来自人民论坛问卷调查中心的社会调查（随机抽样7856人，其中干部2552，网友5304），从另一个侧面反映了该现象的普遍性：53.5%受访者认为官场逆淘汰现象“普遍存在”，30.1%认为“存在但不严重”，仅4.7%认为“不存在” [5] 。官场逆淘汰强化了朱元璋总结的“新官堕落定律”，不能深谙潜规则、不愿同流合污的“新官”只能被淘汰；迫使官员“晏氏转型”，俗称“逼良为娼”，以适应官场流弊；突显“反优法则”，导致德才兼备者反遭冷遇、排挤、打击和压制[6]。官场逆淘汰不仅迫使越来越多的干部铤而走险、通过违法乱纪来牟取私利，最终还会造成的恶性官场生态，危害极为深重。本文探讨的“官场逆淘汰”概念同时涵盖过程意义上与官员拔黜相关的“潜规则”运行和结果意义上以“劣官驱逐良官”为主要形态的恶性官场生态。
冰冻三尺，非一日之寒。官场逆淘汰显然不是一日形成的，也并非没有得到社会的关注和重视。那么，为什么官场逆淘汰仍然能够存续，甚至在一些地方已然演化成了“正常”现象？这里面固然有着深刻的文化根源，但作为一种组织现象，它更直接与组织学意义上的制度逻辑相关，因为“重复再现的组织现象是建筑在稳定持续的组织制度基础之上和相应的组织环境之中的”[7]。于是，我们必须追问，支撑官场逆淘汰最为重要的组织制度基础——科层制（Bureaucracy，亦称官僚制）究竟怎么了？这种韦伯（Max Weber）意义上的原意是以法理型权威为基础的组织模式怎么就“失灵”了？明明有正确积极的选人用人制度，为什么反倒会被“潜规则”侵蚀？笔者尝试从组织学的角度对此现象进行理论阐释。
本文提出的中心命题是：在中国的政府体制中，一些机关内伴随选人用人过程而发生的逆淘汰已经成为“正常”现象，甚至一些生成逆淘汰的潜规则行为已然演化为“寄生于正式制度的非正式行为”。无论官场逆淘汰现象有多复杂，它都是组织环境的产物，其背后都有一以贯之的制度逻辑。这里需要指明两点：第一，所谓“正常”现象，强调人们对此“见怪不怪”，即无论当局者还是旁观者（假设信息对称），或许都清楚这种现象并非法理意义上的组织原初意图，但迫于整体环境而不得不接受；第二，所谓“寄生于正式制度的非正式行为”，一方面指出生成逆淘汰的潜规则并没有取代正式选人用人制度的法理地位，但另一方面又强调这种潜规则行为是以正式的选人用人制度为基础并附着于其制度过程之中的，它能够凭借正式的制度化机制而稳定存在、持续作用和重复再生，因此带有一定的“准制度化”意味。
二、科层失灵：官场逆淘汰的组织基础和制度逻辑
当谈论起科层制或称官僚制，人们总是会不自觉地将它与官僚政治、官僚主义等联系在一起。作为一种组织模式及组织过程，官僚制与官僚政治应该是中性的，但不少研究往往倾向于将其与伴随组织行为发生的官僚主义划等号。比如英国政治学者拉斯基（Harold Joseph Laski）曾在《社会科学大辞书》中将“官僚政治”界定为：“官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，惯把行政当作例行故事处理，谈不到机动；遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。”[8]德国经济社会史学者施莫勒（Gustav von Schmoller）提出官僚制是由正规行政过程中的病态性偏失构成的，因此必须时时对其保持警惕，保证官员高素质，防止发生危险。[9]这些学者结合经验事实，更多地发现了这种组织模式在运行过程中产生的异化状态。
与上述观点不同，有学者主张从“价值中立”的角度看待官僚制，把它还原到组织机制和运行过程层面进行研究。意大利精英政治理论家莫斯卡（Gaetano Mosca）和米歇尔斯（Robert Michels）则在其经典研究中采用“中性”的“官僚制”概念，这对韦伯著名的官僚制研究产生了重要影响。以中性化的“官僚制”概念为基础，韦伯首先从组织学意义上提出理论，“将官僚制作为一个特定的组织形态，着重讨论了官僚组织等级有序、规章制度为本、即事主义等鲜明特点，以及组织成员即官员的教育、专业化训练、在组织中的职业生涯，还包括由此产生的循规行为和文牍主义现象”[10]。实际上，韦伯所构建的以专业化、等级化、规范化、法理化、技术化和非人格化等特征为基础的官僚体制更像是一种理想类型（ideal type），因此印度政治学与公共行政学者阿罗拉（Ramesh K Arora）明确指出韦伯提出的官僚制就像乌托邦，“在现实中的任何地方凭经验都找不到”[11]。尽管韦伯更强调官僚制的理性和效率力量，但他仍然提出了官僚制可能存在的弊端，即由于行政与政治在政治实践中难以真正分离，所以官僚和政治领导人之间的权力关系可能会消解甚至异化官僚制功能。
基于对西方官僚制经典理论脉络的简要回顾，有两大问题需特别说明。第一，明确定位本文研究对象在官僚制理论中所处的层次问题。国内著名官僚政治研究学者王亚南曾对官僚政治做了两个层次划分：一层是包括打官腔、推诿责任、拍马屁、搞裙带主义等官场流弊在内的技术层面；另一层是强调把官僚制当作一种工具延伸到社会进行利益掠夺的“社会性官僚主义政治”。[12]如果将王亚南关于官僚政治的层次划分转化为当代中国政治话语，即为政治行为层和政治生态层，二者不仅紧密相关且可能在一定条件下互为因果，但仍旧可以分开独立研究。基于此，本文着力对官场逆淘汰进行技术层面考察，旨在聚焦该现象发生的组织环境和制度逻辑，即在定位好“支撑政府选人用人过程的科层机制”（自变量）的基础上，找出影响其功能发挥的中间变量及机制，进而分析官场逆淘汰（因变量）发生的关系链条。第二，关于西方官僚制理论贡献及其在本研究中的适用性问题。尽管中西方在文化社会等方面存在较大差异，但全球化、信息化发展到今天，中西方国家在现代组织模式方面已有充分的经验交流和相互借鉴。因此，笔者认为中西方国家的科层制几乎具有相同的结构意义，即组织在实现专业化、等级化、规范化、法理化、技术化和非人格化等特征的制度愿景和实际努力上是差异不大的。于是，韦伯科层制理论中的结构化分析可以选择性地适用于本研究。此外，韦伯科层制突出指向行政机关，这与本文科层制使用范围有一定出入。本文采用大政府概念，并同时认为科层制作为一种现代组织模式，无论它是否完全实现“理性化”，都可以“存在于一切现代组织之中，包括政党、政府、企业、工会、社会团体等”[13]，甚至是扩散到立法与司法权力的运作之中[14]，因而无需限定在行政机关，且这样更适用于本研究。
在韦伯看来，科层制中出现循规主义、文牍主义等问题而不能发挥其应有功能主要是因为理性精神的缺乏，国内亦有不少学者基于这个路径认为当代中国的科层体制其实并不符合韦伯意义上的经典科层制界定，它不能确保技术理性的独立性，即在政治与技术发生冲突时必须保证“政治至高性”[15]，而是建立在“结构科层化与功能科层化相互背离基础上的政治科层制” 。按照这一逻辑，不断强化科层制并使其无限趋近工具理性就是为了破除那种“依历史沉积、因循守旧而形成的旧式官僚作风、官场规则、官场斗争等隐性或显性的政治行为，包括一整套腐败的经验、文牍主义的风格、裙带主义的用人办法、任人唯亲的办事规则等等官僚陋习”[16]。然而，事实并非如此简单线性，问题的关键不在于特定时空条件下的科层制已实现了多大程度的工具理性，而在于为什么旨在实现工具理性的制度机制不能完全被激活，或是何以具备工具理性的制度机制会被“束之高阁”、甚至侵蚀消解。从组织行为的视角观察，中国国家治理中有这样一种行为机制存在，即它往往以科层制的组织、制度、机制及资源为基础依托，“但相比于科层制的常规化、正式化、制度化的理性色彩，这些机制表现出非常规化、非正式化、非制度化的反科层色彩”，有学者从“中性”意义上将其称为“反科层治理”，并认为它是“科层治理机制的补充，以短期内解决各种例外出现的社会问题、达成政策意图为主要目标”[17]。“反科层治理”所强调的依托科层制组织基础进行“反科层”行为符合本文中心命题中关于“生成官场逆淘汰的潜规则行为是‘寄生于正式制度的非正式行为’”这一判断，但本文更强调这一行为的负面色彩及危害性影响，因而用“科层失灵”来加以概括。
结合本文研究语境，科层失灵具体指向原用于支撑政府内部选人用人科学化的关键机制被虚置、扭曲甚或侵蚀的组织状态。在形成官场逆淘汰的组织实践中，主要存在系统性的四大机制障碍，即“命令机制不统”“评价机制不实”“激励机制不正”和“监督问责机制不强”。基于有着特殊党政关系的中国组织实践，简要对这四大机制障碍进行如下阐释：
（1）命令机制不统，强调党政体制内下级对上级通过的政策指令不能统一严格地贯彻执行或置若罔闻、另搞一套。当然，由于中央与地方、上级与下级往往面临的具体情况不同，难免会存在“政策一统性与执行灵活性之间的悖论”[18]，但就选人用人问题中一些大的原则问题而言，争议其实不大。比如党和政府在有关选人用人的政策法规中一向都强调“政治立场坚定”、“任人唯贤”和“德才兼备”原则，但各级党政部门仍然选拔出为数不少的“带病官员”，甚至有些位高权重的领导干部公然违背上级制定的选人用人标准，买官卖官、任人唯亲，建立权力网络、地方派系等。
（2）评价机制不实，强调用多重标准评价人才，不能如实、不愿如实甚或扭曲反映人才的实际状况。在中国官场上，有些地方在评价人才时流行“三行”，即“你能行”不如“有人说你行”，“有人说你行”又不如“说你行的人行”。这一条看似有些无厘头的段子，实际上反映了官场上的“站队”问题，“你是谁的人”中的“谁”的地位高低、权力大小往往决定了“你”是不是人才、能不能升迁。
（3）激励机制不正，强调不少人不得不放弃文件意义上的激励条款而追求被“不实评价”异化了的畸形激励。于是官场开始愈发频繁地出现“唯上不唯下”的霸道官员、“唯名不唯实”的政绩官员、和“会吹不会做”的草包官员等。
（4）监督问责机制不强，强调在选人用人的整个过程中，被政策法规赋予权力的监督者无法发现、不愿发现问题或发现了不敢纠正问题。在中国的组织实践中，如何实现有效的监督和问责一直是个“老大难”问题，其中自是少不了制度不健全问题，但更常见的是组织中的“老好人”、“难为情”和“无能为力”现象。前两者不言自明，而“无能为力”既包括监督者主观上的不愿、不敢对主要负责人进行制止批评问责，也包括客观上的确实无法撼动主管领导权力，如果说“不愿”或“不敢”还停留在能力不足、担当不够层面的话，那么“确实无法撼动”则在一定意义上反映了特定的权力结构和权力依附关系。
对此，本文提出一个基本命题：在当代中国官场，以四大系统性机制障碍为主要表现的科层失灵成为一些地方生成选人用人逆淘汰的组织基础和制度逻辑；科层失灵愈是严重，带有“准制度化”意味的潜规则就可能愈朝向“制度化”方向发展，并逐渐恶化逆淘汰在结果意义上的官场生态。
三、“关系”裹挟：从科层失灵到官场逆淘汰的中介机制
如果假设任何组织在进行制度设计时都基本追求“涵盖利益”（encompassing interest），那么科层失灵即可能是由各种“理性”制度设计所导致的“非预期结果”（unintended consequences）。因此，以四大系统性机制障碍为主要表现的科层失灵并不能简单归咎于结构性的制度设计问题，还应充分剖析其机制异变在制度过程中是如何酿造出来的，本文认为正是“‘关系’裹挟”这一中介机制催生了科层失灵并最终导致官场逆淘汰。
论及“关系”，可能几乎每个中国人在社会生活中都有切身体会或至少是耳闻能详。长期以来，关于中国社会关系的研究不在少数，其中最为经典的莫过于费孝通先生的《乡土中国》。他曾将中国的社会关系概括为“差序格局”，即“好像是一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心，被圈子的波纹所推及的就发生联系”[19]。不过费老提出的“差序格局”主要以围绕血缘、地缘形成的人情为基石，而时代的变迁特别是改革开放以来中国经济飞速发展带来的整体性社会变迁，使得利益因素逐渐开始在中国的社会关系中强势地发挥出基石性作用。对此，20世纪90年代初有学者在费老和台湾学者黄光国关于“人情与面子模式”[20]研究的启发下提出了“工具性差序格局”概念，并从五方面加以解释：（1）社会关系是围绕个人建立的自我中心式模式；（2）人们建立关系的首要目标是有利可图，因而包含亲属和非亲属；（3）由中心到边缘，格局中成员的工具性价值逐级递减；（4）格局中心成员要时刻保持并强化与其他成员的亲密关系，特别是那些能产生较大工具性价值的关系；（5）与中心成员关系越紧密，就越被拉拢来实现其功利目标[21]。直至2009年，翟学伟再论“差序格局”理论时提出，该理论最重要贡献之一在于打破了西方社会学对群体采用的“内”与“外”这种二元对立式划分，它让我们看到个体完全可以共存于若干“关系”网络之中，也看到个体在多种“关系”中的游离与自定义状态，这意味着分辨各个群体与自己之间的关系远近比划定内外界限更重要；同时，他还指出“关系”研究应该进一步挖掘差序格局理论中潜伏的关于“关系网络与个人在社会上升过程中的互动支持作用”这一动态视角与动力理论[22]。实际上，早在十年前，翟学伟就点到了这一方法进路的缺乏，他认为当时的“关系”研究较少关注具体“关系”的建立和现实情境中的“关系”运作状况 [23]。 而十年后的今天，国内学界对西方社会资本理论、中国社会“关系”、人情、社会信任等跟踪比较研究已有长足发展。
将关系社会学研究中的知识论和方法论引入到官场逆淘汰研究是极具意义的。尽管学界已有许多关于中国政府官员晋升的宏观研究，但从中微观层面进行“关系”与选人用人结果之间相互作用的过程性研究还存在较大的探索空间。边燕杰将中国关系主义现象的本质特征归结为伦理本位、关系导向的，中国社会个体和集体的利益根植于个体与个体、个体与集体、集体与集体的关系之中，因此其边界是动态的；这就引导人们通过建构熟、亲、信的行为规则和模式去获取利益。[24]既然众多学者和社会民众都基本能够认同中国社会的确存在广泛的关系主义，那么宽泛社会场域中的“关系”导向是如何整体性地进入到强调“理性”的现代科层组织之中的？按照关系主义的逻辑，社会中的任何个体都“嵌入于真实的、正在运作的社会关系系统之中”[25]，“因此，对正在运作的社会关系特征的认识，就成为理解现实生活中各类行为与制度运作的前提和基础”[26]。这就意味着，人们会将已有的“关系”认知本能地带入科层组织，并路径依赖式地以此来理解科层制内部的人际关系运作，而基于关系主义“认知加工”而做出的行为往往会对科层制的“非人格化”设计产生消解作用，其最直接表现就是支撑选人用人科学化的四大机制被“关系”裹挟而发生异变。除了关系主义的路径依赖，结果性的机制异变还反映出政府官员深谙“关系”的工具性价值：一方面，从消极的层面看，官场中的“关系”比正式制度更能保障官员职业生涯的稳定性。周雪光的论述有一定借鉴性，“在目前中国政府组织环境条件下，制度正式化给基层官员的职业生涯带来了极大的不确定性和风险，而行政关系人缘化是政府官员针对这些风险的应对策略”[27]，他们需要通过经营熟、亲、信“关系”来抵消上级的主观“审判”；另一方面，从积极的层面看，则涉及“关系”与权力的关联问题，即官场中的“关系”往往是获取权力的重要途径，而“关系”和权力结合则成为官员平步青云的重要中介。按照翟学伟的分析，正是“关系”与“权力”的连接，使得共同体成员产生一种关系动力，从家乡进入官场，通过获得权力建立地位，然后反哺其共同体及后人。[28]上述两方面即为四大机制发生异变的关系社会学解释。
综上，本文提出第二个基本命题：作为各种理性制度设计的一种非预期结果，科层失灵并不只是简单源于结构性的制度不健全问题，更要关注导致其四大机制异变的中介机制，即“关系”裹挟过程；“关系”从积极消极两个面向内嵌于中国社会的精神世界，并强势介入到科层制的选人用人过程中，使得逆淘汰现象频发。
余论 重建官场秩序：中国政党治理的独特使命
无论如何建构关于官场逆淘汰的理论解释，最终都必将回到现实的组织实践中予以解决，或最起码是进行相应调整以最大程度地减弱其危害性影响。那么，如何终结官场逆淘汰、重建官场秩序？基于前文的分析，其中一条必经之路就是要处理好官场中的“关系”运作问题。拿什么处理？完全通过加强制度建设？翟学伟提供的分析路径值得思考，他认为：制度与“关系”不是一方压制另一方的关系，从人对生存境遇的想象这一层面来看，二者都可以谓之“理性”；人情是中国社会的底色，即便它泛滥到制度无法抵制时，社会也很难借助制度本身的修复来加以遏制，因为建立健全制度难以在功能意义上稳定实现人们的社会上升期愿；于是，各种只能通过发动周而复始的政治或社会运动（清查、检举、揭发等）来短暂触发正式制度的作用，目的是希望使人情与制度回归平衡。[29]显然，想简单倚靠加强制度建设来一揽子解决“关系”运作下的科层失灵是行不通的，但这并不等于制度建设不重要，也不意味着只能消极地等待“忍无可忍”式的政治或社会运动来谋求“关系”与制度的平衡。在中国特色的党政体系下，政党治理是值得大力推进的重要途径。
相比于西方国家纯粹的文官体系与政党组织，中国共产党领导下的中国特色社会主义建设这一基本格局关系决定了“治官”是中国共产党的独特使命，一刻不能松懈。从学理上讲，中国的政党治理是改革开放以来全能政治逐渐瓦解、社会日益分化的产物，它强调以中国共产党为主导的多元治理主体，以国家、社会和政党（执政党）为场域的三元活动空间，以及以政党能力提升为目标的政党权力运作的理性化过程[30]。而就官场治理而言，主要强调运用政治手段和领导法治建设来规制关系主义：一方面，超越经典科层制模型强调的政治退场原则，巧妙运用政治。实际上，在中国是不存在脱离政府而存在的所谓纯粹的党派政治的，如果仅仅要求官员作为技术专家而不在其工作中贯穿政治内容的话，那么官员就可能滑向利用公权牟取私利的深渊[31]。因此，运用政治手段并不意味着展开政治运动或进行政治斗争，而更多地是强调任何党员特别是党政领导干部必须与党中央的政策保持高度一致，比如在选人用人上就应该严格遵守党内法规规定的“德才兼备、以德为先”标准，实际上这也是在重塑科层制中的四大机制。此外，运用政治手段还强调要把党员领导干部的理想信念问题当作首要任务来抓，通过系统性的党内宣传机制、学习机制、执纪问责机制来重塑党员领导干部的精神信仰、提高其思想境界，以尽可能弱化其“关系”意识、规制其“关系”行为。另一方面，借助政党整合之下的科层体系强化法治理念、贯穿法治行为。党的十八届四中全会创造性地提出了“中国特色社会主义法治体系”，将党内法规体系纳入其中，彰显了政党治理的法治化努力。自2015年8月起，党内陆续出台并实施了巡视工作条例、廉洁自律准则、党纪处分条例和问责条例，党的十八届六中全会还审议通过了新形势下党内政治生活若干准则和新修订的党内监督条例。这六部准则条例将构成一个完整的党内法规制度群，并势必会对中国当代的官场秩序产生科学全面的影响。
本文来源：《理论探讨》2017年第3期
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