晋升激励、政府偏好与区域经济增长
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作者简介：
后小仙，南京审计大学公共经济学院院长，教授；
郑田丹，南京审计大学公共经济学院硕士生。
改革开放以来，中国经济的高速增长与政府工作重心转变息息相关。地方政府之所以能聚精会神搞建设、一心一意谋发展，是因为中央政府调整了地方官员晋升激励机制(Jin et al.，2005)——将地区GDP增长作为考核地方官员的主要指标，从而改变了地方政府偏好，在预算软约束条件下诱导性出现以经济增长为标尺的投资冲动(陈志勇，2014)，这一制度变革在将中国经济推上了高速发展之路之时，也附带产生如产能过剩、结构失衡、环境污染、资源高耗、政府债务等一系列问题。那么，如何改变扭曲性晋升激励机制，纠正地方政府的投资性偏好，进而解决当前中国经济发展结构失衡问题，这些都是理论界与实践部门所普遍关注的话题。
一、文献回顾
现有对政治激励的研究主要有两条路径：一是以地方官员为分析对象，考察晋升激励在地方官员发展经济中的作用。张军(2007)认为，地方官员之所以会积极推进区域经济增长并有动力提供公共服务，源于中国特殊的“自上而下”政府体制以及“向上负责”的激励导向。由于中央政府引入“标尺竞争”机制，确立相对绩效考核决定地方官员的晋升(Li et al.，2005)，导致地方政府通过发展经济而相互竞争，一方面促进了经济的快速增长，另一方面也推高了投资增长率，使地方加速投资扩张(王贤彬等，2010)。然而，以标尺竞争和相对绩效考核为基础的晋升机制也有负面效应，进而对经济增长产生不利影响。周黎安(2004)的政治锦标赛模型揭示了地方政府间合作困境：标尺竞争带来地方政府间不合作，而政治晋升的稀缺性导致恶性竞争；徐现祥(2007)认为，由于地方官员特点各异，不同地区初始禀赋也具有较大差异，导致激励机制受到异质性干扰而效果较差；刘冲等(2014)发现，相对绩效考核机制会诱导地方政府合谋，以至于共同不作为乃至政绩造假。二是将地方政府作为分析对象，通过考察财政分权激励下的政府行为特征，进而研究其对经济增长绩效的作用机制。郭广珍等(2014)发现财政分权对地方政府消费性支出作用受到政治晋升激励影响。而财政激励可能导致地方政府规模过度扩张(谢乔昕等，2011)、提高税收征管效率以求得财政超收(冯辉等，2015)，甚至个别地方政府融资平台过度负债(王叙果等，2012)。李勇刚等(2014)认为，晋升激励会促进经济增长，但不利于经济增长绩效提高，且不同区域内差异较大，而土地财政会加剧晋升激励对经济增长绩效的阻碍作用。乔宝云等(2014)认为，晋升锦标赛会阻碍地方政府间合作，导致地方政府努力水平低下。财政分成制下的晋升激励能使中央政府效用和社会福利最大化，但也会因转移支付财力自主性有限而出现地方政府行为选择异化情况(李伟，2014)。
综上，现有研究论证了不同晋升激励机制对经济增长的作用方式，但鲜见将晋升激励作为内生化制度进行定量分析，也无文献探讨如何在晋升激励和经济增长之间建构连接两者的“桥梁”。作为促进经济增长的制度因素，晋升激励会通过影响政府偏好方式对经济增长产生作用，本文试图从晋升激励角度出发，在晋升激励与经济增长之间建立“政府偏好”中间变量，以此来探讨晋升激励与经济增长的关系。
而政府偏好研究，随着内生经济增长理论发展而发展。Barro(1988)在做出内生增长框架下政府公共支出与经济增长的开创性研究，其后Lucas(1990)、Romer(1989)等进一步将公共支出划分为生产性支出与消费性支出，然而上述研究均认为生产性支出对于经济增长具有正效应。Greiner(2000)认为，政府资源如果从生产性支出转向非生产性支出，会导致经济增长率的下降。而Devarajan et al.(1996)发现，生产性支出并没有带来预期的经济增长，反而对经济增长具有负效应，而消费性支出却与经济增长正相关。国内学者一般将政府偏好内生化，以分析政府决策对经济增长的影响；同时，由于研究对象不同，对于政府偏好定义差别也较大。地方政府偏好受到“晋升锦标赛”影响(周黎安，2007)，地方官员激励机制与垂直政治体制紧密相关，在此情况下，政府偏好受两方面因素影响：一是同级政府之间的财政竞争(傅勇等，2007)。分税制改革后，中央政府收回财权导致地方政府预算压力变大，为保证GDP增长，地方政府支出偏好随之发生改变，而转移支付增加既促进了公共产品的提供，也增加了政府对公共服务的偏好程度(亓寿伟等，2015)。二是上级政府对下级政府的绩效考核(王文剑，2007)。以GDP增长为主要内容的经济绩效考核，使得地方政府支出偏好也表现为以GDP为主要内容的“锦标赛”竞争。除经济绩效考核导向之外，财政透明度、公众服务满意度的缺失也导致地方政府努力方向出现偏差，因此，只有将公共服务指标纳入考核体系才能引导和激励地方政府践行公共服务责任(李敬涛等，2015)，有人甚至提出应将清明廉洁作为晋升考核指标(肖洁等，2015)。
目前对政府偏好的研究集中在政府公共支出方面，差别在于对公共支出的分类不同，分类不同导致结果也不同；对政府偏好与经济增长关联效应问题，因假设与方法的差异所得结论也有所不同，并不具备可比性。已有文献未能回答何种因素改变政府偏好，并对经济增长产生作用；也未能回答如何将政府偏好的影响因素设定为内生变量，以指导地方政府如何改变政府偏好达致最优经济增长状态。
本文贡献主要在于：一是在GDP导向的投资最大化激励基础上，增加了公共服务最大化激励变量，以二元激励机制分析经济增长的促进机制，利用误差修正模型分析二元激励机制对不同时间周期经济增长的作用方式；二是把政府偏好分为投资性偏好、服务性偏好和平衡性偏好，用动态聚类方法分析不同类型政府偏好的经济增长效应；三是将晋升激励与政府偏好同时纳入经济增长的框架中，研究三维偏好在二元激励导向下对经济增长的强弱效应。
二、理论分析与研究假设
(一)晋升激励的二元特征及其增长效应
改革开放以后，中央政府对地方政府的考核重点逐渐由政治认同转变为经济绩效，因此，地方政府官员会竭力发展经济以提高晋升竞争力。为此，地方政府会通过增加投资来拉动经济增长，短时间内经济增长速度会得到大幅度提高，但也会出现投资最大化倾向，随之产生结构失衡、产能过剩、社会不公平等问题。在投资效率降低、出口乏力的情况下，增加有效供给、拉动内需、提升服务性产业发展内涵会成为促进经济增长新的路径选择。有鉴于此，中央政府适时调整了对地方政府及官员的考核激励机制，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，塑造基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。政策导向的改变将会促进服务晋升激励模式的形成。作为影响地方政府偏好与行为方式的机制，投资最大化激励与服务最大化激励对地区经济增长的效应存在差异，据此，提出：
假设1：投资最大化激励具有明显的短期效应，短期内可以迅速拉动地区经济增长；服务最大化激励短期内对地区经济增长的作用不明显，但随着时间推移对经济增长推动作用显著。
(二)政府偏好的三维方向及其现实表现
政府偏好是政府财政支出中客观支出偏好。政府支出分为三类：一是投资性支出，以直接促进经济建设投资为主，包括基础设施的投资开发、能源勘探、交通运输等；二是消费性支出，包括行政管理费等；三是服务性支出，包括科教文卫支出、社会保障支出、国防及公共安全支出等。投资性支出具有生产性，具有促进经济发展的作用；消费性支出不具有生产性，仅是维持政府正常运行的必要支出，而对服务性支出是否具有生产性则意见不一，本文假定消费性支出不影响经济增长。参考张宇(2011)的做法，将政府偏好定义为投资性支出与服务性支出之比，把政府偏好分为投资性偏好、服务性偏好和平衡性偏好。采用聚类分析方法，根据政府偏好的大小界定不同偏好，假定政府偏好具有客观性，并不随主观因素改变，而仅受到客观条件变化而变动。据此，提出：
假设2：投资性偏好对经济增长有强刺激作用，服务性偏好对经济增长刺激较小且不显著。
(三)晋升激励与政府偏好互动
在投资最大化激励下，地方政府会调整偏好，以达到促进经济快速发展的目的。然而，由于省级政府一把手任期普遍不长，地方政府倾向于选择短平快的项目，在经济发展水平较低时会选择在基础设施建设上给予大量财政补贴，以固定资产投资的形式来拉动经济增长，可以称之为投资性偏好。而在某些资源禀赋较好的区域，经济发展水平本身就优于其他地区，出于政治、文化等因素的考量，地方财政支出更可能向社会保障事业和科教文卫事业方面倾斜。在投资最大化激励变为服务最大化激励之后，区域行为模式也发生相应转变，新的政府偏好为服务性偏好。而服务性支出对经济增长在长期内有作用，短期内效应不明显甚至于起阻碍作用。因此一些地方政府选择“两条腿走路”——既保证投资性支出以保持经济快速发展，又重视社会保障和科教文卫的发展，这样投资服务两手抓的政府偏好可以称之为平衡性偏好。据此，提出：
假设3：平衡性偏好对于经济增长的作用要超过单一的投资性偏好或者服务性偏好。
三、模型设定与数据说明
(一)模型设定
为考察晋升激励对经济增长的时间效应，建立面板数据协整与误差修正模型，具体如下：
在此基础上，为考察三者之间的关系，将三者作为被解释变量，建立联立方程：
变量说明及释义如表1。式(1)中，变量GDP为各区域的真实人均GDP(以1978年为基期，通过GDP平减指数进行平滑处理)，用以反映地区经济增长状况。影响地区经济增长的因素主要包括物质资本、人力资本和劳动力等，以此选取INV、LAB、EDU为控制变量，INV反映物质资本积累情况(以1978年的货币价格作为不变价进行计算)，LAB反映劳动力供求，EDU反映人力资本累积情况。对于解释变量晋升激励，将二元激励分别进行计量分析，投资最大化激励用FDI作为代理变量，FDI为各年汇率中间价换算的结果，而FDIt/GDP为投资最大化激励指标。另外，服务性支出推动经济增长的选择为服务最大化激励，服务性支出与GDP之比为代理变量。
在测算晋升激励与经济增长的时间效应之后，把政府偏好纳入分析框架中，通过式(2)和式(3)计算，从政府偏好角度测算出晋升激励对经济增长的效应程度。其中，政府偏好PREF是投资性支出与服务性支出之比，反映了政府对不同支出的偏好程度；由于经济发展水平也是影响政府支出偏好的重要因素，式(3)选用了直接影响因素GDP为控制变量。TRA是进出口总额与GDP之比，反映了对外开放水平，选用此变量也是基于对外开放度是影响支出结构的重要因素，通过各年汇率中间价换算出进出口总额，而二元晋升激励则分别作为解释变量。
(二)数据说明
本文数据来源于《中国统计年鉴》、除新疆维吾尔自治区、西藏自治区、海南省外28个省份的统计年鉴、《中国财政年鉴》、《中国科技统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》以及中国国家统计局网站；样本时间为1999-2013年，共15年。在进行实证时，将所有变量进行Taylor级数化后再做对数处理，相关变量统计性描述见表2。
在对数据进行处理中，先采用动态聚类方法对政府偏好PREF进行分类。将样品随机分成k个类(每个类中至少有一个样品)，然后按照某种准则选择k个凝聚点，每个凝聚点代表相应的类。接着把每个样品按距离就近原则分配到与它最近的类中，从而得到初始的分类方案。然后在初始分类方案的基础上按同样的准则重新选择凝聚点，重新分配每个样品，如此循环往复，直至分类不再有新的类产生为止。本文采用了k中位数法，以兰氏距离作为聚类方法，将样本数据按照PREF的值分成三类，凝聚点分别为1.285、0.648、0.463，并依次将
称之为投资性支出偏好、平衡性支出偏好与服务性支出偏好。
四、实证检验与结果分析
(一)实证检验
根据式(1)与晋升激励的分类，将计量模型扩展为两个方程式，即：
对上述面板模型中的变量进行平稳性检验，为保证结果稳健采用LLC检验法、IPS检验法、ADF-Fisher检验法和ADF-PP检验法等四种方法，结果如见表3。
由表3可知，部分变量未能通过平稳性检验，经过一阶差分后，所有变量均能通过四种检验方法，此时所有变量的一阶差分不存在单位根，因此均为一阶单整序列，满足面板协整性检验要求。对被解释变量GDP的一阶差分与两组解释变量的
表5显示，投资最大化激励在短期均衡中对经济增长的弹性分别为1.615和1.115，即投资激励指标每增长一个百分点，GDP增长率就增加1.615和1.115个百分点，说明投资最大化激励短期内对经济增长的冲击相当明显。从表中可知，服务最大化短期内对经济增长负向作用明显，因为在政绩评价机制下，为迅速提高地方经济发展水平以增加晋升几率，地方政府往往会选择增加投资以刺激经济增长，若将财政过多投入在公共服务领域则会限制基础建设领域的支出，短期内对经济增长作用不显著，尤其在经济发展水平较低、尚处于经济增长边际效用递增阶段，甚至会出现对经济发展起抑制作用。
而在长期方程中，服务最大化对经济增长有显著促进作用，而投资最大化效果并不显著。因为公共服务支出的经济效益周期较长，通过改善公共服务，优化投资环境，使得人力资本水平变高并对经济具有长期持续推动力，而投资最大化却没有预期中的促进作用。在dfe模型中，投资最大化对经济的激励作用在10％的水平上却仅有0.003的弹性，远比短期投资激励对经济增长的冲击系数要小；而在pmg模型中，投资激励对经济增长甚至有阻碍作用。这是由于经济发展到一定阶段后，产业结构、技术水平已经无法适应新发展需要，原先重投资的粗放增长方式已经无以为继，以至增长乏力甚至倒退，此时应当积极谋求经济转型，将精力投向公共服务领域。长期内，服务最大化激励有显著的经济刺激作用，但与短期投资最大化仍有差距；相比投资最大化激励，服务最大化激励对经济刺激相对较小。长期而言，应当变革地方政府官员的晋升激励机制，驱动地方政府选择发展服务业以保障民生，以达到经济持续稳定增长的目标。
2.动态聚类分析联立方程模型结果分析
通过使用误差修正模型，验证两种激励导向下经济增长的时间效应。为证明晋升激励与政府偏好对经济增长影响的强弱效应，在聚类分析基础上，采用联立方程式(2)、式(3)进行回归，此时可将式(2)称为增长方程，式(3)称为偏好方程。在增长方程中，除控制变量政府偏好以外，其余均与内生经济增长模型变量一致；考虑到经济发展水平与政府支出结构之间存在双向因果关系，选取增长方程中的被解释变量作为偏好方程的控制变量；由于地区对外经济开放程度会影响地方政府支出决策，因此将进出口额与GDP之比作为控制变量，用固定资产完成额与GDP之比代表物质资本积累，以此考察其对政府偏好的影响，此时偏好方程的解释变量为晋升激励。最后，将二元激励与三维偏好共同纳入到联立方程模型中，为解决模型中因过度识别产生的内生性问题，采用三阶段最小二乘法(3SLS)进行估计，结果见表6。
在增长方程与偏好方程基础上分别进行四次回归，(i，j)=(1，1)代表投资最大化激励与地方政府投资性偏好对经济增长的作用。由此可知，投资最大化激励对政府投资性偏好作用显著，弹性系数为0.265，物质资本积累、经济发展水平对增加基础设施投资有明显的促进作用。在增长方程中，各项系数的大小与显著性验证了理论分析。结合两个方程回归结果，可以解释地方政府的“投资热”现象，在GDP导向的政绩评价机制下，地方政府倾向选择短平快的投资项目上马，以求得经济的快速增长；反观服务最大化激励的回归结果，服务最大化激励对服务性偏好有明显导向作用，但是服务性偏好对经济增长却起抑制作用，这与既往研究结论一致。由于使用误差修正模型分析结论，单纯的服务性偏好会挤压投资性偏好的比例，而服务性偏好带来的投资环境改善却是长期的，因此，短期内服务性偏好对于经济增长作用为负。通过对两种偏好的回归进行比较，在服务最大化激励下，人力资本对于经济增长的促进作用更加显著，说明以教育支出为主要内容的服务性偏好显著提高了人力资本在经济发展中的地位。在投资最大化激励下，传统的经济发展要素物质资本与劳动力的作用更为显著，都是以基础设施为主要内容的投资最直接推动力。
为更直观比较二元激励对经济增长的作用，将投资性偏好与服务性偏好综合为平衡性偏好，结果见表6的4、5列。通过比较发现，除政府偏好变量外，其余控制变量系数均高度接近，说明政府偏好趋于平衡时，不论是投资最大化激励还是服务最大化激励均能显著促进经济增长。而在对两次增长方程的回归中，(i，j)=(2，2)的政府偏好系数1.403比(i，j)=(2，1)的政府偏好系数0.972要稍大一些，说明服务最大化激励导向下，平衡性偏好对经济增长促进作用较投资最大化更明显。换言之，在政府偏好多元情况下，对地方政府政绩考核越偏向本地综合水平，地方经济发展也就越快，这是公共服务完善产生的长期乘数效应。综合四次回归结果，平衡性偏好下的经济增长速度较之两级化的偏好更加迅速。因而，中央政府在考察地方政府政绩时，应将晋升激励机制多元化，以此推动地方财政支出结构优化，从而促进经济持续快速发展。
五、研究结论与政策含义
考察二元晋升激励和三维政府偏好对区域经济增长的作用，结果表明：投资最大化激励对经济增长作用短期内明显，服务最大化激励则在较长周期内作用明显，说明在GDP导向的晋升激励下，地方政府往往会选择投资最大化的策略，而非从长远角度考虑经济发展的效率最优。将政府偏好加入到晋升激励与经济增长后发现，投资性偏好与服务性偏好都不如平衡性偏好的效用大，说明完善多元晋升激励机制，引导地方政府进行多元化支出，对推动地方经济持续健康增长尤为重要。针对实证结果，可以引出如下政策含义：
(1)中央政府要继续完善多元化的官员激励机制。虽然中央政府已认识到GDP至上存在的问题，致力于引入更加全面、科学的考核机制，但是各级地方政府实践中仍没有完全摆脱GDP至上逻辑，在稳增长和激励惯性思维下仍热衷于通过投资拉动地区经济增长。因此，要将GDP从考核中心淡化，把经济发展与其他因素结合起来，以改变地方政府偏好，达到引导平衡性偏好共同发展的目标；同时，积极推进地方官员选拔任用制度改革，力求评价标准包含经济增长、公共服务建设、环境优化、产业结构升级转型等多方面内容，进而提升国家治理的有效性并增强治理能力。
(2)地方政府要加大公共服务产品的投入力度。随着地方经济发展水平提高，投资性支出边际效应下降，结构失调、产能过剩等问题越来越突出。通过改革将地方政府偏好转向公共服务领域，能够有效促进产业结构升级，塑造有利于投资和生产的外部环境，从而显著提高边际生产率。因此，地方政府应将财政支出调整到满足人民多元化需求上，而不是仅仅追求短期经济增长率；同时，在保证经济增长的前提下，更加关注民生问题，积极提供公共服务以保障弱势群体利益，以此缓和社会矛盾，为经济增长提供良好的发展环境。
(3)宏观政策需要强调发展的平衡性与可持续性。在保持经济中高速增长的同时，提高发展的平衡性、包容性与可持续性，解决区域性整体贫困，提高人民生活水平，增加消费对经济增长贡献度。因此，需要引导地方政府的平衡性偏好，以此带动人力资本积累，进而提高劳动力素质与劳动生产率；要效率与公平兼顾，拉动内需，变经济增长由投资拉动转变为由消费推动，达到经济结构转型优化目标，为经济增长提供持久的动力。
本期编辑：吉先生
本文来源：《财贸研究》