政策模糊与治理绩效： 基于对政府间分权化改革的观察
作者简介：
庞明礼，中南财经政法大学公共管理学院，教授，博导
薛金刚，中南财经政法大学公共管理学院，硕士
一、研究缘起与解释框架
作为拥有悠久中央集权传统的国家，中国在国家治理上一直存在着中央集权与地方分权的张力：中央需要实现对地方的合理控制，保证国家意志的执行；地方需要在一定自主性的基础上实现地方治理的创新性和有效性。当前，信息技术的快速发展和交通的极大便利增强了中央的控制能力，在客观上使得中央向地方放权出现可能性；而公共管理理论与实践的发展也提高了地方政府自主治理的能力，在主观上使得地方向中央寻求分权存在必要性。正像毛泽东在《论十大 关系》中提到的那样，“在巩固中央统一领导的前提下， 扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情，有中央和地方两个积极性比只有一个积极性好得多”。然而，实现中央集权与地方分权的有效平衡、保持两个积极性并非易事。因此，中国长期处于中央集权与地方分权之间徘徊之中，政策模糊不清、 摇摆不定也引发诸多理论与实践的批评。
本文认为，政策模糊指公共政策本身缺乏清晰性和确定性的政策现象，体现在“决策者有意用含糊的、 不太确定的形式表达政策目标，以增加应变能力”，没有对政策执行者的执行活动做出具体性的细则与说明。政策模糊具有政策文本的模糊性与政策要求的笼统性特征，以实现政策目标和治理绩效为导向，只对政策执行活动做出原则性的规定和说明，不涉及具体的行为要求。在中国的政策实践中，以政策精神和指导意见为主要形式，由地方政府根据上级政策要求，结合当地实际情况灵活地执行政策。
本文试图解释的问题是：中国的政府间分权化改革是以中央为主导、自上而下推动的改革，同时有关这些改革的政策存在着模糊性特征。在这一条件约束下， 分权化改革是应该注重制度建设，还是重视这种政策模糊下小心谨慎的试点性改革？政策模糊与治理绩效之间存在什么关系？
图1呈现了政策模糊与治理绩效关系的解释框架。第一，公共需求表达与公共权力配置向度的冲突。 理论上，地方政府拥有更多本辖区公共产品需求的真 实信息，公共需求表达渠道应该是自下而上的。公共 产品供给理应由地方政府承担主要责任。现实中，中国作为拥有悠久集权历史的单一制国家，政府间的权力和资源配置是自上而下的，地方政府自主治理与中央政府决策地方执行之间的冲突导致了中央只能采取模糊的政策兼顾地方政策执行的灵活性。第二，政策模糊的治理绩效。地方政府可以在政策模糊留给地方政府较大自由裁量空间下灵活执行中央政策以促进经济增长，实现地方官员的政治晋升。同时，这些政治和经济绩效约束地方政府向中央政府看齐。第三，政策模糊的治理风险。政策模糊使政策执行带来的风险随着具体政策执行权限一起转移到地方政府。一旦政策执行出现风险，中央政府通过及时出面责成地方政府重视与调节政策的模糊程度促进风险化解以实现政治稳定。政策模糊作为一种不可避免的治理手段而存在， 在实现地方治理绩效、风险转移至基层政府、风险化解方面有其独特作用。问题不是政策模糊是否可取，而是应该在什么情况下采取多大程度政策模糊，以保证地方政府自主性创新带来的经济绩效和政治稳定的统 一。
二、政策模糊：一种广受诟病的政策现象
政府间分权化改革的顺利实施需要清晰的制度安排，但现实中的分权化改革政策模糊且经常变动。从政策科学理论来看，模糊不清的公共政策因为缺乏明确制度导向导致对政策变通执行和政策目标偏差，影响到政策执行效果。政策模糊不仅在政策科学理论上遭到批判，在实践中也广为诟病。
（一）公共政策学界对政策模糊的批评
公共政策学界对政策模糊的批评主要有三个视角：第一，从公共政策执行主体来看，“当政策涉及的地方政府利益与社会利益发生冲突的时候，地方政府首先考虑的是自身利益”。“中央的宏观政策要求地方对考核指标负责而与地方目标序列存在偏差呈现出软政策执行现象”。第二，从公共政策执行制度来看，“政策执行相关制度体系尚存在种种缺陷导致了地方政府的对策行为，以创新政策执行制度提高政策执行力”。清晰的规则是保证政策执行的根本，政策模糊却没 能做到这一点。“选择性政策执行的关键在于，上级领导不能轻易地将许多受欢迎的政策转化成约束性的指标”。因此，“提高政策的执行效果关键在于制度创 新，健全相关制度”。政策模糊没有实现政策的明确性，难以有效实现对地方的约束。具体的制度保障的缺失使政策执行偏离原有政策方向。第三，从公共政 策本身来看，“参与决策的利益主体越多，政策越倾向于模糊和笼统，赋予执行部门更大的自由裁量权，造成政策执行的复杂性”，不利于保证政策执行质量。以政策的模糊和冲突两个维度为分析框架，建立起“试验性执行（低冲突、高模糊）、象征性执行（高冲突、高模 糊）、行政性执行（低冲突、低模糊）、政治性执行（高冲 突、低模糊）”四种政策执行范式。据此观点，政策模糊引发试验性执行和象征性执行，不利于保证政策执行效果。
（二）公共政策执行者对政策模糊的被动应对
分权化改革实践中，政策模糊造成缺乏明晰制度规定而引发地方政府自利性基础上对改革目标的背离，降低了分权化改革的实际效果，导致公共政策执行者对其只能被动应对。
从表 1 中可以看出，改革开放以来的政府间分权化改革主要经历了财政包干制和分税制，经历了政治集权下的地方分权过程。政策模糊可以从目标设定和政策要求两个方面观察，二者都没有摆脱模糊性特征。 从政策目标来看，“调动两个积极性”是最重要的改革目标，但是，理论界和现实中都很难给出明确的标准来界定中央政府与地方政府积极性的程度。从政策要求来看，对于省以下财政分权改革的具体做法也没有明确的要求，各省市等地方政府可以根据“文件精神”自行确定细则。基本上都是中央在政策方向上做出规范的指导意见和说明，给地方政府指明了行为标杆和政策底限，只要不违背中央政策的基本原则即可。
具体到不同改革阶段来看，在财政包干制阶段，税收的收入分配权的规定取决于中央政府，没有固定的划分比例。“税收划分的试验性强，取决于中央与省的谈判，随机性大，没有制度化，规则化，影响征税质量和效率”。在分税制的改革时期，中央重点对税收收入进行了划分，明确了中央地方税收的比例，共享税种， 在支出方面对支出责任的安排不明确。上一级政府都倾向把财权上收，而把相应的支出责任划分给下级政府，造成了地方的事权与支出责任不匹配。进而“过度加重了地方政府支出特别是社会性支出负担”。
政策模糊遭到理论和实践的诟病，但是却经常存在于中国分权化改革中。政策模糊长久存在而又广受 批评的现象应该如何阐释？政策模糊是否具有其存在 的必然性和现实意义？这些问题淹没在了批评声音之 中，其实应该是中国语境下公共政策研究的重要问题之一。
三、政策模糊：单一制国家分权化改革的应然选择
作为一种国家治理选项的政策模糊并不一定是政策缺陷，有其客观必然性和现实合理性。
（一）国家结构形式决定了政策供给的自上而下
从国家结构形式来讲，中国是单一制国家。单一制与联邦制最大制度区别在于地方政府是否拥有高度的自主性，地方政府的权力源于宪法授予还是中央政府的授权。“单一制政府直接控制地方，重要的政治决策不是由地方决定，可能变得过度集权，联邦制给予地方行政机关以高度的自治权，允许中央政府有足够的权力管理国家”。单一制的体制下中央意志表达与执行极为重要，因而需要中央对地方政府实现有效的控制。这在宪法中也予以了确认。《宪法》第 110 条明确规定：“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。因此，政策制定的自上而下自然有其现实合理性。
（二）公共需求偏好表达的自下而上传递
公共需求是公民个体需求的集合，由公民传达给地方政府。因此，“地方层面对公共产品的支出比中央的支出更能够恰当的反应社会大众的偏好”。相反， 如果纯粹由中央作出具体政策，则会带来对地方实际的忽略而造成政策失败。斯科特提出，“国家机器的特征就是简单化，这种简单化如同简单的地图，但并未成功表达它们所描述的真实社会活动”，导致试图改善人类状况的项目失败。而且，中国幅员辽阔，国内部区域差异较大，加上地方政府的多层级结构，直接控制的过多不仅可能由于信息不对称而造成决策不当，还有可能因为管理太多具体事项影响了地方政府的自主性和积极性。因此，地方政府需要满足辖区居民需求偏好的自主权。
（三）政策供给与公共需求偏好的矛盾催生了政策模糊
全国的普适性公共政策无法实现全国一致，又必须在全国各地开展实施，为了保证地方政府执行的灵活性，中央只在政策目标的底线设置要求，地方政府依照本地情况进行灵活执行。事实上，“政策一统性与灵活性之间的悖论是，国家政策越明确一统，越与地方实际相差，地方政策执行就要求灵活应变”。为了避免这种国家视角的失败，对地方的真实情况缺乏深入了解的中央政府必然不能够制定过于明细的政策，发挥地方政府在执行政策中的自主性，保证地方政府在对公民偏好和地方性知识的熟悉的基础上细化中央政策，确保政策目标实现。
需要说明的是，国家政策的统一性与政策模糊是两个概念，政策模糊不会影响政策的统一性，反而可以在财力控制权和人事控制权的约束下实现中央对地方的有效约束。“中央政府推行大政方略，引导地方实际工作，给予地方政府执行的因地制宜的灵活性，缓解威权体制与有效治理的矛盾”。因此，在单一制的中国， 政策模糊是实现中央权威与地方治理积极性的应然选择。
四、政策模糊的治理绩效
政府间分权化改革的政策模糊并非一无是处。它可以政策模糊可以限制地方政府的行为边界。地方政府在政策目标上向中央看齐，以中央的政策目标作为行动的主要方向和指引。中央仅仅指明地方政府的行为方向和指导意见，笼统性和原则性要求地方政府根据本地实际情况，依据政策要求和中央精神，将中央政策具体化，在地方开展治理创新，以提高治理绩效，获得中央的认可，在绩效考核和政治晋升中获得优势。
（一）政策模糊激励地方政府自主创新
政策模糊实现了对地方政府自主创新的有效激励。因为“模糊政策的执行者会选择转化工具将较难开展的试验性执行工作转化为较易完成的行政性执行工作”。 地方政府的领导者为获得更好的政治晋升， 在政策要求下会发挥本地的智慧，开展地方治理创新竞争。只要地方政府不违背中央的意志，不与中央政策相冲突，就可以在结合本地实际情况的要求下大胆创新，以更好地发挥地方的积极性和主动性，对辖区的经济投入更多的努力提高地方治理绩效，以获得升迁的政治资本。
以省直管县改革为例，在《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发〔2008〕12 号）提出“有条件的地方可以进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限”。此后，不同地区的政府采取了不同的改革形式。“安徽、黑龙江、湖北等15个省份突出“能放就放” 的扩权原则，广东、辽宁、河北、山西等 8 个省份强调重心下移，规定由省辖市审批的经济社会事项由试点县自行审批，管理，报市备案，要求明确要求省直部门和地级市出台放权的配套措施”。可以看出，不同省份在经济发展、经济社会事项的复杂程度、县级政府的自主能力等方面存在较大差异。各省份按照本省的实际情况，根据市县发展水平选择了不同的强县扩权方式， 只要不违背对县级政府的社会管理和经济管理权限的扩大原则，为了保证改革的灵活性和预期效果，地方政府可以围绕着中央政策进行灵活变通。分权改革适应了地方的实际，则会有助于优化政府间关系，提高治理绩效。
（二）政策模糊约束地方看齐中央政策
地方官员考核与晋升主动权掌握在中央政府手中，包括对地方以党管干部为主要特征的人事管理权、 转移支付为表现的财力控制权，对地方政府的绩效考核权等等。这些权力是维系中央对地方政府行为有效约束的保证。对于地方官员晋升考核，有来自上级的绩效考核的压力，如果地方的领导不去按照考核目标行动，或者在这场为晋升而竞争的追逐中落后，都是会被淘汰出局。这种“晋升锦标赛”对地方官员的人事管理可以有效实现对地方官员行为的指引。而且越往上晋升越接近中央，来自中央的隐性约束越明显，省级政府的领导者的任命将更多直接取决于中央的组织任命，其行为选择更大的是以中央的政策目标为主导的，可以实现对地方的有效控制。即使中央政策目标是模糊的，地方政府会有足够的动机研究、体会中央政策精神。因此，地方政府会充分考虑到政治晋升的压 力，为了能够在激烈的政治晋升中脱颖而出，地方最优选择是依据中央的政策目标执行政策，以获得中央的认可和支持。
总之，无论在经济绩效还是政治绩效方面，政策模糊中地方政府向中央政策看齐都可以保证地方政府一定的自主性和积极性，在不违背中央政策的前提下开展地方创新，获取更好的治理绩效，进而在政治晋升中获得优势。
五、政策模糊的治理风险
政策模糊的管理方式也存在一定缺陷。政策模糊因为政策空间较大而造成的软约束，导致地方政府开展寻租和变相执行政策，从而偏离中央政策目标，甚至激化社会民众与政府之间矛盾。中央政府可以在保证社会稳定的前提下放权由地方开展治理创新，及时出面干预地方政府政策执行引发的社会风险，促进社会风险化解。
（一）政策模糊的风险积聚
政策模糊给予地方政府一定的自由裁量权，但尺度把握不好就可能积聚风险。偏离政策目标而没有解决社会问题会引发风险；严格执行中央政策可能导致政策僵化，没有照顾到本地区的实际情况而引发风险； 地方政府在执行中央政策的同时也有地方治理创新的内在要求，这种政策执行的创新可能会改变原有的利益结构，产生新的社会矛盾而引发风险。
第一，对中央政策的背离与风险积聚。尽管有中央财政与人事管理权的双重约束，但是，“多层级的、极其漫长的委托代理链条带来了巨大的信息成本和严重的信息不对称问题”，造成了监管上的困难。这为地方政府“共谋”提供土壤，共同欺骗上级政府的考核， 存在追求个人利益、侵害地方公共利益的可能，诱发低效治理而难以满足社会公共需求，造成社会不满和紧张状态，引发社会稳定风险。
第二，地方政府政策执行完全按照中央政策要求开展也可能会引发社会稳定风险。政策模糊就意味着政策的统一性和笼统性，地方政府必须对中央政策意图有准确理解，不能拘泥于政策重复与执行。中央政策都会强调各地区按照文件要求，结合本地区实际执行政策，细化政策执行，政策意涵是希望地方政府可以根据政策文件与地方的现实有所创新。以省直管县的改革为例，“许多省份政策文本高度趋同，缺乏省域特色，不少省份处于中央导引和外省示范压力下的被动、 观望和模仿状态”。这种完全重复中央的政策文本， 没有根据本地区的社会现实进行政策创新，不能因地制宜，发挥地区特色，调节相关矛盾，容易引起社会风险。
（二）政策模糊的风险转移
政策模糊使风险随着具体政策的执行转移到地方政府。“中央政府就可以把那些容易引发民众强烈不满的行政事务尽可能交给地方政府去完成，以降低中 央政府承担的社会风险”。中央政策以兼顾各个地区的有效治理与社会稳定为导向，具有良好的政治意图和治理愿景。具体的政策执行权下放到地方政府， 由地方政府出面与政策客体打交道，就目标群体的需求偏好的满足和质疑进行回应，针对争议点开展阐释和交流，谋求民众的满意。即使由于地方违背中央意 图，所采取的地方政策创新损害了目标群体的公共利 益，社会公众只会把具体的政策失败归结为地方政府的不努力或对政策变相执行，才会歪曲政策效果，这种风险没有影响中央政府权威。由此可见，政策模糊实现了中央决策与地方执行的巧妙结合，对中央是有利 的。中央政府在不影响社会稳定的前提下，给民众发泄积怨的通道，使社会积怨消解于基层，客观上增进了社会稳定。
（三）政策模糊的风险化解
民众对基层政府长时期、大范围的不满会形成归集效应，将原来分散于基层的不满情绪集中指向中央。 社会稳定是中央政府的首要政治目标。中央只关注政策的实施效果和风险性，一旦政策执行造成民众对地方政府的不满，引发社会稳定风险，中央政府及时以对地方政府的领导进行人事调整和考核施压等方式出面干预，让地方密切关注社会风险，要求地方政府向民众负责，认真听取民众呼声，立即采取相关解决措施，及时消除民众的怨恨和不满，化解社会风险，保持社会的稳定和谐。“中央集中治官，地方分散治民，只要地方官不违背中央政府大政方针，均可因地制宜治理，中央官超然于地方官与民众的利益冲突，适当时候出面调解冲突，以分散治理风险”。对于群众而言，是地方政府政策执行对中央政策偏离或者地方寻租造成公共利益的损害引发的民众不满。中央出面干预和责成地方政府高度重视及时化解了社会风险，民众对此持有认同态度，中央政府的权威和合法性不会受到任何伤害。“从政策执行的角度看，这种模糊性既可增加试错机会，也可避免由于决策偏差而损害中央政府的权威 性”。 不仅可以使民众对中央感激，而且可以有利于政治稳定。
六、寻求在政策模糊与有效治理之间的平衡
政策模糊与有效治理之间如何权衡？分权化改革的政策模糊程度是不是一成不变？政策模糊下的地方政府行为在什么情况下不利于政治稳定？政策模糊程度与集权分权程度之间如何选择？这些都是政府间分权化改革过程中不容回避的重要问题。“分权和集权的选择其实是激励与协调之间的权衡，前期的改革的成功在于做对地方政府激励，在协调方面的问题越来越凸现”。政策模糊与政策清晰之间的合理界限，取决于分权化改革能否带来社会稳定和有效治理，增进社会公共利益，获得公众的政治认同与支持。政策模糊的程度取决于是否有利于提升治理的有效性。为实现更有效的分权化改革，应该实现政策模糊与政策清晰的动态平衡，具体的政策模糊程度选择依据现实需要进行调整。实现政府间分权化改革在保证社会稳定的前提下，最大限度激励中央和地方两个积极性，促使地方政府开展治理创新，提高治理绩效。图2 以“集权稳定”为分析维度展示了中央政府的策略选择。四个类型分别有不同的治理绩效。
（一）地方分权与政治稳定模式下宜采取政策模糊
在这种情况下，政府间分权化改革达到了最优均衡，实现了中央的政策目标政治稳定与地方的政策目标自主性治理的激励相容。中央政府只需要做出原则性的，较为笼统性的指导意见，地方政府有能力在辖区的实际情况下体悟中央政策要求，按照中央政策目标与地方的专业性知识开展治理创新，满足公共需求，实现良好治理绩效。因为地方治理实现了有效性和稳定性，中央政府可以放心授权，不用担心政策的社会稳定风险，政策模糊能够实现中央和地方的两全其美。
（二）中央集权与政治稳定模式下宜采取政策模糊
在这种情况下，权力较多地集中在中央，亦可以实现政治的稳定，分权化改革可以以政策模糊提升地方治理自主性，便于地方自主发挥治理智慧和聪明才智。 地方治理需要更多的中央放权，地方在中央政策指导下进行治理创新。由于保证了政治稳定，中央可以通过政策的模糊性对地方分权，增加地方治理的积极性和主动性。
（三）地方分权与社会风险模式下宜采取政策清晰
这种情况下，社会风险引发可能是由于地方政府由于违背中央政策目标，谋求地方狭隘利益，损害社会公共利益，造成社会不满。中央应该细化政策要求，减少地方政府自由裁量权，明晰对地方的考核指标，形成对中央政策执行的硬性约束，化解地方行为带来的风险。
（四）中央集权与社会风险模式下宜采取政策清晰
在这种情况下，中央集权却引发社会风险，说明缺乏对地方有效分权，地方治理缺乏自主性和积极性。 地方政府缺乏一定的财力和权力自主性，不能够有效回应公民的公共需求，造成社会的资源配置低效率，无法满足公共需求。需要中央适度采取灵活的分权化改革措施，适度的向地方分权。由于存在社会风险，分权的政策必须要足够清晰，保证地方政策执行的刚性约束，地方政府能够及时回应，解决公共问题，把社会风险消弭在社会紧张状态的初始阶段。
七、结语
分权化改革作为推进中的试验性改革，有一定的不确定性，需要进行试错。因此，分权化改革政策出现经常性调整、变动极为正常。政策模糊并不是一种完全的治理失策，而恰恰是一种治理手段，通过非制度的规则调整实现中央集权与地方分权之间的平衡，保证地方行为按照中央的意志开展，在维持政治秩序前提下积极创新地方治理，保持治理绩效。在政策目标设置上，中央以原则性的政策目标形成对地方政府的约束，要求地方以有效手段实现治理；在政策要求上，追求笼统性与原则性，在政策安排上刻意留白，保证地方政府的自由裁量权，提高地方的积极性和自主性，地方政府可以在不违背中央意志的前提下，围绕政策目标进行制度创新和治理创新。中央借助权威实现对地方政策执行的调控，关注社会稳定风险与政策绩效，及时调整政策的清晰度，保证政策执行效果，化解政策执行风险，实现地方治理的有效性和合法性，提高社会满意度，维护国家的长治久安。
本期编辑：沈青 本期审校：吉先生
文章来源：《中国行政管理》，2017年第10期。