构建网络化治理模式：新时代我国基本公共服务供给机制的优化路径
作者简介
唐皇凤，男，武汉大学教授、博士生导师，主要从事城市治理与区域发展、国家安全与公共政策研究；
吴昌杰，男，武汉大学政治与公共管理学院，主要从事基层社会治理、地方政府创新研究。
社会主要矛盾的历史性转化为新时代我国基层社会治理从“以综治维稳为中心”向“以基本公共服务供给为重心”的转变奠定了坚实的理论与实践基础，直接指引着网格化管理模式转型升级的基本方向。通过治理资源下沉推动基本公共服务供给的扁平化和集成化，以细分管理网格促进基本公共服务供给的精准化和精细化，借助信息技术平台实现基本公共服务供给的智能化和高效化是网格化管理的成功经验。随着网格功能泛化、治理资源下沉不足、市场和社会力量参与有限等问题的涌现，基本公共服务供给机制的优化创新显得尤为迫切。以基层服务型党组织建设为中心，理顺网格化管理体系多元主体的制度化关系，推动政府-市场-社会力量的协同共治，构建网络化治理模式是新时代优化我国基本公共服务供给机制的美好愿景和战略路径。
一、新时代网格化管理的功能转型
改革开放40年来，市场化、工业化、城镇化、信息化和全球化的力量共同塑造着中国社会的发展轨迹和国家治理场景。随着中国特色社会主义进入新时代，我国国家治理已进入制度调整、体制变革与机制创新的关键阶段。尤其是随着城市化进程的加快和城市人口的快速增长，我国社会矛盾明显出现从农村到城市的空间转移和再聚集，城市治理的复杂性和风险性陡增，城市基层治理面临日益严峻的挑战。有效调和日趋激烈的价值和利益冲突，纾解各种社会不满情绪，防范和化解社会风险，维护基层社会稳定，亟须再造城市基层治理单元。寻求治理重心下移、治理资源有效整合的恰当承接载体，是城市基层社会秩序建构的基本逻辑。作为城市基层社会治理领域的一个重大创新案例，21世纪以来在全国范围内广泛兴起的网格化管理，正是在全新的治理情境中实现基层社会再组织化和寻求有效治理单元再造新秩序两大核心逻辑的重要体现。
网格化管理是一种技术创新与制度变革相融合的基层治理模式，是一种以细分管理单元、治理资源下沉、数字信息化管理为主要特征的基层治理创新。“网格化管理已不仅仅是城市管理和部门工作信息化的工具，它为促成国家力量真正下沉到基层社会提供新的制度方案，表现出资源整合、权威统合及社会控制‘三位一体’的功能。”网格化管理的基础在于将治理空间划分为若干网格单元，并利用现代信息技术建立资源和信息共享平台，实现对网格内人、物、事、情的全天候、实时化、动态化、智能化监控，其关键在于下沉治理资源，动员和整合多种力量参与以具体网格为单元的基层社会治理过程中，最终形成一个全方位、多维度、高韧性的现代基层社会治理体系。2004年，北京市东城区首次开展城市网格化管理模式实践探索。随后在北京市朝阳区、上海市长宁区和卢湾区、南京市鼓楼区、深圳市、成都市、杭州市、武汉市、扬州市和烟台市等10个城市（区）推广，并在全国范围内广泛扩散，甚至掀起了一股“无网格，不管理”的改革浪潮。在全国绝大部分地区，网格化管理的设计初衷在于强化基层社区的综治维稳功能。尤其是通过信息搜集和技术治理，以提升社会管控能力为基本指归，在基层维稳工作中展现出显著而独特的优势。具体体现为：（1）网格化管理模式通过细分管理网格，编织出一张密集而精细的综治维稳之网，对基层社会的精细化管控能力大幅提升，通过日常化和常规化的信息排查方式替代运动式治理，把矛盾、风险、隐患排查置于网格之中，提高基层治理体系的防控能力。（2）现代信息技术加强了政府对基础性信息的掌握，有利于国家更好地理解治理对象的需求和动态变化，进而显著增强其基础性权力。事实上，国家总是试图通过掌握更多的信息，更加清晰地了解治理对象，从而实现对物资和人力资源的有效控制。网格化管理通过建立健全基层治理的信息系统，对网格内的人口、房屋、城市基础设施、危机事件等信息进行全面而动态的掌握，降低了治理对象的模糊性和不确定性，为化解社会风险维护基层稳定奠定了坚实的基础。（3）通过治理资源下沉与整合，切实增强基层维稳力量。网格化管理将多元主体和分散的资源进行整合，起到了对社会资本的优化配置和再生产的效果，是一种基层社会的再组织化。网格化管理通过下沉职能部门人力、物力和财力，动员组织基层社会力量参与排查消防隐患、治安巡逻、矛盾化解、司法救助、食品卫生安全检查等维稳和民生服务工作之中，基本实现了对基层社会治理工作的“全覆盖”，发挥着良好的秩序建构功能。
大体而言，在网格化管理的前10年，市区和街道综治维稳中心发挥着重要的职能作用。运用综治信息系统实现基层社会治理的信息、资源和力量联动融合，增强基层社会治理合力是网格化管理的核心目标。如网格员的基础信息采集功能，主要是全面采集网格内人、地、物、事、组织等基本治安要素的信息；社情民意收集功能，即通过定期或不定期到网格走访巡查等办法，及时从居民当中了解社情民意，排查、梳理、处理各种不安定因素；安全隐患排查整治功能，即配合相关职能部门对网格内社会治安、生产安全、交通安全、铁路运营安全、环境安全、消防安全、食品药品安全，以及传销、非法集资、劳动关系矛盾纠纷、邪教活动等隐患开展排查，对网格内流动人口和特殊人群服务管理、“扫黄打非”、预防青少年违法犯罪、反恐安全防范等方面政策法律法规执行情况进行检查等，充分表明网格化管理是以治理和维稳为核心导向的。同时，网格作为综治维稳中心的基本单元，综治维稳中心的服务管理资源逐步向网格、楼栋和家庭等延伸，增强了基层社会治理的精细化程度和基本公共服务供给的精准化程度。另外，网格化管理模式通过支持相关社会组织参与网格的服务管理工作，充分发动城乡社区退休的老党员老干部、热心社区事务的居民党员、楼栋长、巷道长、物业人员、业主委员会成员或其他志愿者，实现基层社会治理力量相对有效的社会动员。
党的十八大以来，我国基本公共服务供给依然存在较为明显的区域和城乡差距。供给效率偏低和供需结构失衡现象时有出现，服务对象满意度不高等问题依旧突出，基本公共服务供给领域迫切需要制度变革和机制创新。党的十八届三中全会指出，要以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。由此，网格化管理成为优化基本公共服务供给的重大机制创新，开始展现出从“以综治维稳为中心”向“以公共服务为重心”转变的明显趋势。在实地调研过程中，我们发现网格员的工作重点开始强调“参与做好社会心理服务、疏导和危机干预”，即及时掌握网格内居民的心理健康状况，对矛盾突出、生活失意、心态失衡、行为失常人群及性格偏执人员加强人文关怀和跟踪帮扶，并协同有关部门依靠专业力量开展心理辅导、心理危机干预等；公共服务代办功能明显增强。网格员需要更多地协同省、市、县三级政务服务中心以及乡镇（街道）便民服务中心、城乡社区综合服务中心（站）等政务服务平台，在劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利等方面为网格内的居民群众提供高效便捷的综合服务。同时，党的十九大报告进一步强调，实现基本公共服务均等化是基本实现社会主义现代化阶段的重要目标。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也特别强调，构建简约高效的基层管理体制，实行扁平化和网格化管理，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层。我们可以明确地预期，随着中央政府的高度重视，网格化管理的公共服务功能将日益凸显。
总体而言，这种功能转型是基层社会治理理念转变和基层维稳策略变迁的产物，也是针对新时代社会主要矛盾发生历史性转化所主动进行的功能调适。一方面，基层社会治理理念的变迁推动网格化管理的功能转型。以人为本发展理念的提出和服务型政府理念的不断拓展，通过自上而下的政治压力推动基层社会的治理转型，为基层社会治理注入更多的“服务性”而降低其“管控性”。新时代的社会治理不再过分强调维稳和秩序，而是更加突出“以人民为中心”的发展理念和通过基本公共服务的供给不断满足人民群众的美好生活需要。另一方面，维稳策略的转变促进网格化管理的功能转型。长期以来，我国的社会政治稳定是一种刚性稳定和压力维稳，具有明显的运动式治理和组织化调控的色彩，维稳的具体手段带有明显的暴力压制性和经济利益补偿性，极易陷入内卷化的维稳陷阱，并加剧社会治理风险。当前的维稳策略注重“维权与维稳的有机结合”。习近平总书记明确强调：“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。”保障民众基本公共服务需求的满足就是维权的重要方面。维权与维稳相统一要求各级党委政府在保障基本公共服务的过程中更好地实现维稳，这是法治时代维稳策略的重大转变。因此，将基本公共服务供给纳入网格化管理体系，实现从“以综治维稳为中心”向“以公共服务为重心”的功能调适，是新时代网格化管理转型升级的基本方向。
二、新时代基本公共服务供给网格化的主要经验
网格化管理为基本公共服务供给机制创新提供了良好的平台支撑。积极推动基本公共服务进网格，以网格化实现公共服务供给机制的创新，是我国城乡基层社会治理体系和治理能力现代化的战略突破口。目前，全国范围内的“基本公共服务进网格”的鲜活实践正在如火如荼地展开，并取得了一系列成功经验。
（一）下沉治理资源推动基本公共服务供给的扁平化和集成化
传统的公共服务供给体系依附在政府科层体系上，遵循的是专业分工和等级森严的科层制逻辑，这种“科层式供给”模式具有垂直性和单向度性的特征。这种公共服务供给模式不仅纵向层级众多，而且横向部门相对分散，民众办理一项事务往往需要跑好几个部门，甚至好几个层级的政府才能完成，极大影响了公共服务的供给效率。资源下沉是网格化管理的重要制度优势之一，通过下沉公共服务项目，将行政职权和治理资源下沉到基层网格中，把服务链条延伸到网格，有助于实现基本公共服务供给的扁平化。如湖北省宜昌市将民政、综治、卫计和人社等职能部门的近280项公共服务项目下沉到网格中，在社区（村）设置便民服务站或者公共服务站，让网格员贴近群众上门代办服务，让职能部门工作人员直接回应居民现实需求，以实现“群众基本需求不出社区”的目标；湖北省鄂州市直相关部门下沉60多项公共服务到农村办理，通过信息化手段，实现“村级受理、网上办理、全程代理”，农民不出村就能办理相关证件和行政许可。治理资源的下沉，有利于构建“部门——村（社区）——网格”扁平化服务体系，夯实基层治理基础，为群众提供面对面的服务，让数据多跑路、让网格员多跑路，让群众少跑腿，在打通服务群众的“最后一公里”方面成效显著，公共服务供给的扁平化有利于提高基本公共服务供给效率。
同时，网格化管理有助于整合多元的基本公共服务资源，破解单兵作战“碎片化政府”的困境，有效回应民众复杂而多元的基本公共服务需求，提高基本公共服务供给的集成化水平。在全国大部分城市社区，为了解决网格员力量单薄、公共服务条块分割的难题，建立了以“网格长、网格监督员、网格管理员、网格城管员、网格楼栋长5种基本力量，物业管理服务队、单位内保、志愿者服务队、法律服务队、城管治安巡逻队五支队伍”为主体的集成化的多元基层治理力量。在广大农村社区，则积极探索“党小组+理事会+网格+X”微观治理模式，整合党小组、村民理事会、网格和其他社会组织的工作力量，形成网格服务管理团队。如湖北省十堰市就通过整合基本公共服务人员、村组干部、网格员、志愿者等力量，在全市范围内建立网格服务团队1600余支，组团服务关爱帮扶残疾人、“三留守”人员等特殊群体。组建服务团队，组织有关部门集中办公以提供组合服务，有利于整合过去高度分散化的基层服务力量，为群众提供集成化、菜单式的基本公共服务。伴随着治理重心的下移和基本公共服务资源的下沉，基层网格获得了更多的人力、资金和服务项目，为扁平化和集成化的基本公共服务供给奠定了坚实的物质基础，切实提升了基层公共服务的质量和水平。
（二）以细分管理网格促进基本公共服务供给的精准化和精细化
社会利益的日益分化和多元化是经济社会不断发展的必然结果。在一个利益大分化时代，民众的公共服务需求也相应地呈现出多元化特征，实现基本公共服务供给的精准化和精细化是基层社会治理现代化的必然要求。网格化管理的突出特征即通过细分网格，重构治理尺度，从而实现基层社会的精细化治理，精准满足特定社会群体特殊的美好生活需要。网格化管理模式的一般做法是在“区——街道——社区”三级管理结构之下，增加“网格”这一新的治理层级，使得管理单元更为细化和优化。作为治理单元的精细化设计，网格化管理通过明确和细化网格员、网格服务团队的具体职责与基本任务，重构了原来的基层社会治理格局。
事实上，基本公共服务供给的精准化和精细化对于特殊群体尤其重要，网格化管理主要在满足特殊群体的特殊需要方面积累了十分丰富的经验。全国的大部分城市社区都把需要重点关照的人群纳入网格化管理。网格员每周定期走访核查、动态掌握精神障碍患者、困难职工、空巢老人、残疾人、处于困境中的未成年人等特殊群体的现实活动情况，同时精准搜集他们的各类需求信息，相关政府职能部门实时分类签收，有针对性地根据其特殊需求制定精细化的帮扶计划，增强基本公共服务供给的针对性和实效性。有的城区针对吸毒人员建立社区戒毒、社区康复、社区关爱“三位一体”网格化服务管理新体系；有的城市在对孤寡老人、残疾人和留守家庭等特殊群体的信息精准掌握的基础上，由网格员为其提供上门代办服务，同时搭建社会组织培育发展平台；在关爱失独家庭、特殊群体心理康复、婚姻家庭调解等方面，采取政府购买服务方式，引导社会组织参与基本公共服务的精准供给。空间的细分和责任的细化为网格服务的精细化奠定了坚实的基础，网格内的基本公共服务供给具有更强的针对性。正是因为网格化管理细化了管理单元，拉近了网格员和服务对象之间的物理和心理距离，能够实现对特殊群体需求信息的精确掌握和基本公共服务的精准供给，有效地填补了基本公共服务供给的盲区和空白地带，有利于提高基本公共服务供给的精准化和精细化程度，进而提升基层政府的回应性，不断增强基层治理的有效性和正当性。
（三）借助信息技术平台实现基本公共服务供给的智能化和高效化
网格化管理最初是作为一种数字化城市管理模式出现在城市管理领域的，2005年住房和城乡建设部将北京市东城区的网格化管理模式命名为“数字化城市管理新模式”。网格化管理是数字信息技术嵌入科层化行政体制过程中引发的制度与技术互动的产物。网格化管理最初的主要目标体现在：一方面，通过数字信息技术实现对城市的智慧化监管，提高城市管理的智能化水平，从而缓解21世纪以来城市快速发展、人口激增给城市治理带来的巨大压力。另一方面，则在于通过信息平台的建设重建政府对特定公共事务管理的组织架构，形成集中指挥、部门并联、无缝衔接、有效应急的管理流程体系，从而构建自下而上决策信息传导与自上而下责任到位的全方位管理的精细装置。网格的这种技术特性不仅给城市管理和维稳工作带来巨大优势，也为基本公共服务供给水平的提高奠定了坚实的技术支撑。全国大部分省份都建立了市、县、乡、村“四位一体”的综合信息服务管理平台，大力推进人、物、地、事、情等“基础信息库”的建设。根据2017年8月4日我们实地调研获取的武汉市综治委关于“深入推进城乡网格化建设，提升基层社会治理能力”的报告，武汉市动态管理着实有人口信息981万余条，房屋信息410万户，企业信息101万余家，各类城市管理部件200万个等在内的各类基础信息2.5亿多条，编制18大类8500项的信息资源目录，建立了7大数据库为基础的社会服务与管理一体化资源池。
网格系统信息实现市、县、乡、村四级信息纵向对接的同时，也依托电子政务网在逐步实现与职能部门间的横向联通。据统计，武汉各地累计有公安、司法、信访、人社等30多个职能部门对接网格化平台，交换和共享信息数据。基础信息数据库和大数据库的互联共享不仅能够实现治安联防，加强维稳管控，而且有助于提高基本公共服务的供给水平，实现基本公共服务供给的智能化和高效化。网格员作为信息系统的端口，扮演着信息采集者的角色，每天巡逻网格，主动搜集居民的服务诉求。网格员能够自行解决的，由网格员直接处理；超出网格员能力和职责范围的，则由网格员通过手机终端及时录入需求信息，信息进入街道网格管理中心后台并被分级受理并发出相应的指令，由相关的职能部门分类受理，派遣工作人员根据需求信息及时提供智能且高效的基本公共服务。除先进的信息系统外，一般都配套有严格的考核制度，通过绩效目标的设定，激励服务供给者限时办理，不断提高对居民需求回应的有效性。以现代信息技术系统为主要载体的数字网格管理模式，基本实现“基础信息网上录入、办事服务网上流转、工作过程网上监督、责任目标网上考核”，能够极大地缩短感知需求——政府回应——服务供给之间的流程，有助于实现基层政府对于民众需求从被动接收向主动感知的模式转变，及时发现问题和需求，快速反应并提供基本公共服务，不断提高基层民众的满意度。
总之，网格化管理以细分网格、资源下沉和技术治理为主要特点，成为应对基层治理中的模糊行政、“悬浮性”管理和救火式被动应对等困境的重要创新，体现了政府重视基层、夯实基层社会治理基础的改革逻辑。网格管理系统与基本公共服务供给体系的有机融合是新时代基层社会治理领域创新的重要举措，也是网格化管理功能转型的重要着力点。但由于网格化管理脱胎于维稳时代，具有很深的行政化烙印，其在基本公共服务供给方面仍然存在着内生性的缺陷，制约着基本公共服务供给能力的有效提升。
三、网络化治理相对于网格化管理的修正与超越
网格化管理在提升我国基本公共服务供给水平方面取得了一定的成绩，然而基本公共服务供给网格化仍然存在诸多弊端。基层公共服务网格化体系具有很强的行政化色彩，是行政强化而治理弱化的集中体现，大幅增加了基层社会治理的制度和组织成本。第一，网格功能泛化导致边界不清，基本公共服务供给职能不凸显。网格化管理并没有摆脱全能政府模式，各职能部门纷纷进入网格，将各项公共管理事务下放到网格化管理体系中，网格化管理的内容随着上级职能部门的需求增多而不断繁杂化，导致网格的职能边界不清晰，存在“网格是个筐，什么东西都往里面装”的功能泛化问题。第二，当前网格化管理模式下公共服务供给过于依赖网格员，而网格员队伍又普遍存在结构不优、综合素质不高的问题，严重制约着基本公共服务供给水平的提高。第三，相对于繁重的基层公共服务供给任务，当前的资源下沉力度显然不够，基层网格内的人力、物力和财力匮乏问题严重，导致网格和网格员权责不匹配，网格服务体系的基本公共服务能力欠缺。第四，缺乏有效的治理机制吸纳市场和社会力量，市场和社会力量在公共服务供给领域参与有限，遏制了基本公共服务供给网格化体系的活力。总体而言，网格化管理在推动政府内部资源整合方面展现出不错的成效，但是在利用公民、社会组织、市场组织等多元力量方面则存在比较大的缺陷和弊端，可能导致过度治理和治理真空同时并存的窘境和“强化行政而弱化治理”的内在风险。鉴于此，基本公共服务供给网格化机制的现代转型需要解决的核心问题是政府内部以及政府与市场和社会的协同问题。我们需要在精准把握网格化管理面临的独特困境和蕴含的内在风险的基础上，积极预防和应对其可能的负面效应，吸取和利用有效的理论资源，指导基层公共服务网格化机制实现现代化转型。
21世纪以来，网络化治理研究逐渐兴起，受到国内外学术界的广泛关注，也给网格化管理的转型升级提供了丰富的理论资源。如何摆脱政府一元化主导公共事务条件下的“政府失灵”困境和向市场、社会放权基础上的“市场失灵”困境，在政府科层体制的基础上构建协作网络，实现政府、市场和社会力量的协同共治不仅是公共治理领域的核心议题，也是当前基本公共服务供给网格化机制优化过程中亟须解答的重要问题，而网络化治理正是针对这一核心议题的重要理论回应。“网络化治理”最开始是由美国学者史蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中提出的，作为一种公共治理的工具被应用于城市治理等领域。网络化治理是一种与等级制和市场化相对的新型治理机制，来自政府、市场和市民社会的参与者在一个制度化的框架中互相依存，网络中参与者之间建立一种既互相依赖又互相独立的伙伴型关系，并为实现一定的公共价值而展开联合行动。网络化治理理论所要解决的核心问题是如何通过治理机制的优化推动政府、市场和社会等多元主体协同共治，进而实现对公共生活的有效治理。网络化治理的基本内涵是在建设不同层级和不同部门之间相互协同的网络化政府的基础上，构建政府与私人公司和非营利性机构之间的合作性网络，政府通过制度创新和机制优化维持与服务供应者之间多元的公私关系。这种伙伴关系的形成和维持能够极大地增加合作网络中可组织和调配的公共服务资源，进而显著提高公共服务供给能力。
网络化治理的基本特征是治理主体的多中心化、治理机制的网络化和治理责任的分散化。这也正是网络化治理区别于网格化管理的主要方面。首先，在治理主体方面，网格化管理具有很强的行政化色彩，政府部门是网格系统内公共服务供给的主要力量，社会和市场力量参与度较低；而网络化治理则强调公共部门与私人机构之间的专业分工，在多元主体之间建立相互依赖的伙伴关系，才能够最大程度集合某一领域的治理资源，增强公共服务供给的合力。其次，在治理机制方面，网格化管理依旧是以自上而下垂直管理、具有高度封闭性的等级科层体制为主要运行机制，而网络化治理模式下的公共服务供给机制是以政府、市场和社会合作的横向平行机制为基础。再次，在服务供给的责任分配方面，网格化管理依然没有摆脱全能型政府的困境。政府的“个人表演”是无法有效承担和满足多元化公共服务的责任和需求，因此必须实现公共服务责任的分散化承担，而网络化治理则为公共责任的分散化提供了良好的思路。
网络化治理模式在基本公共服务供给领域的运用能够实现对于网格化管理的修正和超越，具体体现在：一方面，网络化治理能够缓解网格化管理模式下全能政府的困境，促进基本公共服务供给责任的多元化和分散化。在网格化管理模式下，政府主导的网格系统是基本公共服务供给的核心主体甚至是唯一主体。网格和网格员处在基本公共服务供给的最前沿阵地，上级政府和社会民众对其都赋予了太多的功能期待，是网格化管理所不能承受之重。因此，在网格化管理模式下，政府在基本公共服务供给方面极易遭遇全能政府困境，容易出现公共服务能力不够、效率低下、供给与需求不匹配等问题。而在网络化治理模式下，政府更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络，而非传统意义上的公共雇员来从事公共事业。网络化治理强调协作网络中各主体之间在公共事务的责任分配方面达成某种协定，使得政府能够从具体的公共服务供给中抽身减负，专注做政府该做的、擅长做的事情，发挥政府统筹协调、规划引导的作用。
另一方面，网络化治理有助于释放市场和社会的活力，破解社会和市场力量参与不足难题。政府主导下的网格化管理基本上是以行政化方式运行的，基层政府依托行政系统自上而下组织动员，并将很大一部分行政职能通过网格体系分解下达，成为自我减负甚至卸责的手段。行政化治理强化了国家权力向基层社会的渗透，提升了基层政府服务社会与整合秩序的能力，但同时也抑制了社会组织和社区居民参与公共治理的空间和活力。网络化治理则更加强调多元治理主体的协同合作，重视社会组织和市场力量的作用，通过建构网络化的协作机制，如政府购买公共服务、社区协商治理等将社会组织和市场力量纳入基层社会治理体系中来。网络化治理有利于有效释放社会和市场主体在基本公共服务供给方面的潜力与活力，有助于回应基层民众多元化、动态化的公共服务需求，进而有效破解单一供给主体和科层制运行逻辑下基本公共服务供给的诸多难题。
网络化治理在基本公共服务领域的运用能够修正与超越网格化管理的某些缺陷与弊端。不仅如此，从网格化管理走向网络化治理也存在理论和现实上的可行性，网格化管理系统在为多元主体搭建合作平台、推动公共服务的多元共治方面展现出良好的发展空间。首先，网格化有利于促进条块融合，网格信息系统与政府职能部门的数据对接，促进了职能部门与区政府、街道办事处的联通融合与工作协同。其次，在网格信息系统的基础上，卫计、公安、民政、城管等部门建立了信息联通共享机制，有利于推动横向间的部门协同。再次，网格系统在基层公共服务供给网格化体系中扮演着信息的传输带、资源的聚合器和关系的黏合剂的作用，为职能部门、社会组织、市场力量和居民之间的有效互动、供需匹配搭建了基础性的平台。因此可以预见，网格化管理具有进一步优化和提升的基础与空间。而欲破解当前网格化管理的困境，进一步优化基本公共服务供给体系，需要为网格化管理注入更多的“治理”元素，推动基层公共服务的网络化机制建设，实现网格化管理向网络化治理的模式转变。
四、新时代基本公共服务供给网络化的基本路径
从网格化管理到网络化治理的转变，需要将更多主体纳入基本公共服务供给体系中，并通过建立和优化基层公共服务供给机制，实现基层公共服务供给的多元化和网络化。因此，不仅要强化党的全面领导和提升政府治理能力，还要释放市场力量在公共服务供给体系中的活力，更要为社会力量赋权增能，构建起政府、市场和社会之间的良性互动、相互赋权、彼此增能的制度化互动格局，不断创新和优化基本公共服务的网络化治理机制。
（一）理顺网络化治理体系中多元主体的制度化关系，建立网络化的合作共治格局
完善基本公共服务供给的网络化治理机制，亟须理顺网格内多元主体的关系，明确网格内多元主体的功能角色。街道党工委（办事处）和乡镇党委政府则是城乡社区治理的领导者和协调者，承担制定战略规划和制度规范的职能，为基本公共服务供给提供政策指引；职能部门是政府购买公共服务的委托者和指导监督者；城乡社区“两委”的工作职责包括以党建带动社区建设，引导社区居民参与到社区治理当中来，有针对性地为其提供各种恰当的基本公共服务；业委会作为由业主代表组成的居民自治组织，承担着利益表达、协商谈判和监督物业管理活动的责任；物业公司作为一个为社区居民提供有偿服务的市场组织，承担了大量的社区内管理和服务职责；社区社会组织作为社区治理的重要组成部分，扮演着政府的辅助者、社会服务的提供者、社区活动的组织者等角色；网格员则作为政府行政管理的基层末梢，以及政府购买公共服务的被委托者，也是公共服务网络化供给体系的重要力量。基本公共服务网络化供给中的各主体，都是基层社会治理和基本公共服务供给体系中的重要力量和有机构成要素，只有在全面理顺多元供给主体之间权责利关系的基础上，确保他们各司其职、相互配合和共同参与，才能最大限度地激发基本公共服务网络化供给的巨大潜力。
（二）加强基层服务型党组织建设，充分发挥党组织在公共服务网络中的独特优势
基层党组织一直都是我国基层社会治理的关键主体和领导力量。随着中国特色社会主义进入新时代，基层已经成为“进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想”的主战场，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。党的十九大报告指出，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。因此，我们要加强基层党组织的服务能力建设，转变观念和行为方式，实现由“管理”到“服务”的功能转型。同时，实现党组织的组织嵌入和价值引领，将党组织深深融入行政组织、市场组织、社会组织和群众组织中去。例如，在业委会和物业公司中建立党支部，注重培育凝聚力和号召力以形成基本公共服务供给的合力，为多元主体的制度化联系奠定坚实的政治基础。另外，充分发挥基层党组织的社会整合作用，将基层分散的人力、物力和组织资源统筹协调起来，释放和挖掘基本公共服务供给的内生动力。在具体的网络化治理过程中，我们要加强网格党组织建设，积极建立网格党支部或党小组，推荐优秀党员网格员担任网格党支部书记或党小组长；发挥党员网格员的主导作用，引导网格内无职党员、信息员、志愿者、群众骨干、社会组织、商业组织和群众组织等参与网格服务，建立以党员网格员为骨干的网格服务团队；加强基层党组织服务民生的能力，按照群众的需求和意愿提供服务，主要为解决群众上学、看病、就业、养老、住房等实际困难提供精准化精细化的基本公共服务，并充分运用民主协商、耐心说服和典型示范等方法教育引导群众，团结带领群众共同创造幸福美好生活，充分彰显党组织在网络化治理格局中的政治优势。
（三）优化基层政府网格系统，不断增强基本公共服务供给网络的基础能力
网络化治理虽然强调多元共治，但并不意味着降低基层政府的重要性。相反，网络化治理呼唤更加强大的有为政府。新时代网络化治理模式的构建，亟须各级政府及其职能部门在与其他多元主体形成权力和资源相互依赖的治理网络体系的过程中，构建多元共治的战略愿景和制度体制机制，在治理网络的协调和维护方面扮演积极的引导者和协调者角色，确保各网络节点之间的积极合作和良性互动，促进多方治理主体有机协作治理模式的成长与成熟。因此，我们要贯彻落实政府职能进网格的准入制度，由政法委牵头与各政府职能部门相互协商制定职能部门进网格的项目清单，以清单形式确定各职能部门进入网格的具体项目、权责事项和操作流程等内容，严格监督职能部门进入网格的行政管理事项。同时，建立和完善网格权责清单制度。各级党委政法委、编办要联合各政府职能部门共同制作网格员权责清单，对网格员进行定岗定责。另外，有关政府部门要加强完善网格员队伍建设，加强网格员队伍的专业培训，完善激励保障机制，以物质激励和晋升激励吸引和留住人才，为优化基本公共服务网络化治理体系提供坚实的人才保障。
（四）完善政府购买基本公共服务制度，充分释放市场活力，构建政府与市场的合作网络
推进和完善政府购买服务是构建政府与市场合作关系的重要举措。面对日益增长和多元化的公共服务需求，政府购买公共服务制度将成为破解政府“行政有效、治理无效”困境的重要制度安排。完善政府购买公共服务体系的具体举措包括：建立职能部门购买公共服务的内容清单；理性评估已有进入网格化管理的基本公共服务供给绩效，设计科学合理的评估指标体系；选择合适的政府购买公共服务的方式。政府购买服务的方式主要有合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等四种，要根据目前政府购买市场发育状况、政府管理水平、民间组织成长状况等多方面条件选择合适的政府购买方式，并逐步推动实现政府购买公共服务方式的多样化；建立健全政府购买公共服务的运行机制，建立包括信息发布、资格评估、运作监管、绩效考核、结算支付等环节在内的全流程管理体系，努力实现政府购买公共服务的预算化管理、契约式管理、第三方评估监管和法治化管理等。
（五）完善基层民主协商制度，为社会力量赋权增能，构建政府与社会的合作网络
为社会力量参与民主协商搭建平台机制，通过“开放空间讨论”和“社区夜话”等对话会的形式，让社区居民、业委会、物业公司和社会组织能充分参与到与基本公共服务供给问题相关的规则制度的制定过程中来，充分保障社会各方力量在参与过程中的利益、需求和意见表达权。多方力量在充分讨论协商的基础上通过相互让步和妥协最终达成共识，优化社区治理和基本公共服务供给，实现社区公共利益的最大化。通过完善基层民主协商制度，建立一个“党委领导、职能部门指导、社区‘两委’动员引导，居民、业委会、物业公司、社会组织和网格员充分参与、民主协商、共同治理”的基本公共服务的网络化治理格局，对于提升基层社会治理能力和优化基本公共服务供给体系至关重要。
总之，行政力量、市场力量与社会力量的协同共治是实现网络化治理的必要前提。因此，要以网格为单元形成政府、市场和社会组织之间相互嵌入的关系网络，构筑多元主体共同参与、各司其职、各尽所能的协同治理空间；要明确政府、市场和社会组织在基本公共服务生产和供给中的权利责任关系，将网络化治理体系建设成一个高度制度化的有机协作体系；要逐渐改变行政力量的一元化主导格局，以及主要依靠命令和动员的方式来达到目标的治理思维，更多利用市场和社会力量，真正构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代基本公共服务供给格局，这是基本公共服务供给机制现代转型与战略重构的基本趋向。
责任编辑：班允博 责任校对：张 赫
文章来源：《河南社会科学》2018年第9期
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