既得利益、多重动机与分享经济治理：中国城市网约车监管政策的实证研究
作者简介
马亮，中国人民大学公共管理学院副教授；
李延伟，南京师范大学公共管理学院副教授。
以网约车为代表的分享经济创新了商业模式、改善了用户服务体验并创造了新型就业，却受到政府部门的严苛监管。为什么各地政府会对新兴经济采取不同的态度并使用不同的政策？本文以网约车为例，使用中国近300个地级以上城市的多源数据，实证分析了监管严格程度的影响因素。我们发现出租车行业的既得利益在很大程度上影响了地方政府的政策选择，而对网约车的多重动机则塑造了地方政府的监管风格。这些研究发现有助于我们理解政府对分享经济的监管立场，并为推进分享经济发展提供了政策建议。
一、引言
以网约车、共享单车等为代表的分享经济创新了商业模式、改善了用户服务体验并创造了新型就业，成为当前和今后一段时期经济增长和社会发展的重要力量。但是，分享经济在全球各国都受到政府部门不同程度的严苛监管，在一些国家和地区甚至被明令禁止。与此同时，我们也观察到一些政府部门对分享经济采取开放和包容的态度。为什么各地政府会对分享经济采取如此不同的态度并使用截然不同的监管政策？理解政府部门对分享经济的监管政策背后的行为动机和逻辑，既有重要的理论意义，也有较强的实践价值。
对分享经济的监管多元主义，实际上是政府部门对新兴破坏性技术的一种合理反应。最近学术期刊《监管与治理》开设了一个专辑，探讨“新兴破坏性技术”的治理问题。包括无人驾驶汽车、区块链、网约车、物联网等在内的新兴破坏性技术有很强的“两面性”，它们既带来了翻天覆地的变化，也对既有的经济、社会和政治秩序产生了威胁。新兴破坏性技术对政府部门而言不啻为一种难以回避的挑战，因为它们必须既要促进科技创新和经济增长，又要确保公民的安全和隐私保护。更为重要的是，新兴破坏性技术造成的成本和风险往往需要整个社会来承担，而其收益则可能局限于投资者、企业和用户。这由此带来成本与收益的分配不均，使新兴破坏性技术的治理难题凸显。与此同时，政府部门所习以为常的传统监管手段和工具在新兴破坏性技术面前难以奏效甚至适得其反，使治理创新的重要性和紧迫性日益凸显。
目前针对分享经济治理的研究较多，但是从其背后的动因加以刻画和解释的则较少。对新加坡的研究显示，政府对网约车的风险监管随时间经历了微妙的变化。新加坡政府期望通过促进网约车发展而推动科技创新，但也要兼顾社会治理的复杂性。这使其采取了渐进改革和包容审慎的监管风格，并为其他国家和地区树立了标杆。对住房分享公司爱彼迎的研究显示，中央政府和地方政府采取了不同的监管态度。这是因为分享经济的收益是分散的，而其成本则是集中的。地方政府面临更大的民主问责压力，这使其采取了相对于中央政府更严格的监管政策。此外，研究还显示分享经济威胁了传统行业利益，而后者的利益聚集性和动员能力更强，政府部门也会有“现状偏见”而偏袒传统行业，使分享经济的发展面临更大的挑战。但是，如果当地政治竞争较为激烈，那么来自不同利益集团的问责会分化，分享经济仍然可以“突围”既得利益的威胁。
最近，我们针对中国网约车监管政策提出了解释其监管强度的理论模型，并利用访谈资料进行了佐证。本文在此基础上进行定量分析，实证研究中国城市网约车监管政策的影响因素。我们使用中国近300个地级以上城市的多源数据，实证分析了网约车监管严格程度的影响因素。我们发现出租车行业的既得利益在很大程度上影响了地方政府的政策选择，而对网约车的多重动机则塑造了地方政府的监管风格。这些研究发现有助于我们理解政府对分享经济的监管立场，并为推进分享经济发展提供了政策建议。
二、理论假设
（一）网约车监管的利益相关者
在城市交通出行体系中，巡游出租车是公共汽电车、轨道交通等公共交通工具的重要补充。截至2017年底的数据显示，中国拥有巡游出租车139.58万辆，同比下降0.6%；全年完成城市客运量365.40亿人，占客运总量的28.72%，同比下降3.2%。尽管巡游出租车在便利市民出行方面功不可没，但其行业管理体制却面临重重问题。多数城市采取出租车牌照总量控制政策，出租车供不应求，服务质量有待提升，打车难、打车贵、甩客等现象屡见不鲜。
不同于传统的巡游出租车，网络预约出租车（简称网约车）是依靠智能手机的地理定位系统和手机应用程序而产生的新兴交通出行业态。通过手机应用程序，它实现了出行人与交通服务提供者的实时精准匹配，大大优化了交通出行体验，并获得了迅猛的发展。最早是美国出现了优步，随后其他国家和地区纷纷涌现出类似的商业模式，比如中国在2012年以来出现了滴滴、首汽约车、曹操等网约车企业。
与巡游出租车相比，网约车有实时精准匹配等很多优点，这使其一经推出就获得了巨大反响。以滴滴出行为例，其所提供的一站式移动出行平台有超过3100万车主及司机，服务于超过5.5亿用户，而这两个数字是巡游出租车的多倍。中国互联网信息中心的数据显示，截至2018年6月中国有网约车用户3.46亿人，其中网约专车或快车用户达2.99亿人，近四成的网民使用过网约车。但是，网约车也对巡游出租车行业带来了毁灭性打击，并导致行业恶性竞争和不公平竞争、乘客安全风险和隐私隐患等问题。
面对网约车这一新兴业态，中国各级政府采取了不同的政策取向。在中央政府层面，为了发挥“互联网+”促进大众创业、万众创新的作用，2016年7月28日，国务院办公厅出台《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》。与此同时，交通运输部等七个中央部门印发《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。两项政策均于2016年11月1日起实施，并使中国成为较早将网约车合法化的国家之一。在地方政府层面，网约车作为“搅局者”对当地交通出行行业产生了颠覆性影响，并使监管部门不得不采取各项政策加以应对。
如表1所示，网约车涉及许多利益相关者，包括网约车平台企业及其投资者、网约车驾驶员、出租车公司和驾驶员、各级政府部门、乘客等。不同利益相关者的利益诉求不同，它们对网约车监管政策的影响机制也不同。从地方政府而言，在治理网约车方面存在多重动机，其中一些动机（如促进就业、扩大交通出行供给、推动创新创业等）会促使其鼓励网约车发展，而另一些动机（如缓解交通拥堵、增加税收、保障公共安全和维护社会稳定等）则会诱使其限制网约车发展。
（二）监管严格程度的影响因素
基于理论探讨和质性访谈，我们提出了网约车监管政策的影响因素及其作用机制。除了有关出租车行业集中度的命题无法在本文考察以外，其他命题都可以在本文加以量化检验。总体来看，地方政府在制定网约车监管政策时会面临多重动机的影响，而这同网约车所牵扯的多种利益相关者的不同诉求有关。
1. 来自在位行业的既得利益是阻挠网约车发展的关键利益集团，而他们的集体行动能力会深刻塑造地方政府的网约车监管政策走向。如果当地出租车行业的集体行动能力较强，那么政府为了维持行业秩序并维护社会稳定，会采取相对较严的监管政策。反之，如果当地出租车行业的集体行动能力较弱，那么地方政府的主导权就较大，在支持网约车发展时也更有话语权和行动力。
假设1：城市出租车司机通过集体罢工等形式向政府施压的能力越强，政府就越有可能对网约车加强监管，出台的监管政策也会越严格。
2. 网约车对当地出租车的影响较大，而地方政府在监管网约车时会特别考虑出租车的保有量。长期以来，出租车行业采取定额配给制，出租车牌照总量控制使其价格一路走高。这使许多城市的出租车供不应求，出租车长期处于买方市场的格局，并使网约车的出现成为必然。如果出租车市场饱和，那么进一步投放网约车会加剧市场恶性竞争，并导致出租车行业秩序紊乱。因此，在出租车保有量较高的城市，当地政府会加强网约车监管，并会采取较为严格的政策。
假设2：城市每万人出租车保有量越多，当地发展网约车行业的需求就越低，政府就越有可能对网约车加强监管，并越有可能出台严格的监管政策。
3.网约车的大量涌入使许多城市的交通拥堵状况恶化，而这是地方政府加强网约车监管的动机之一。特别是省会城市等区域中心城市，往往像“磁铁”一样吸引大量外地网约车入市，导致本就拥堵的路况进一步恶化。尽管网约车作为分享经济的一种模式，会最大化利用既有的闲置资源（如车辆），但目前而言这种“共享”功能还未真正释放。用户更多地是将网约车视为一种新型出租车，而网约车的发展也吸引了大量闲置私家车上路运营，使交通拥堵状况恶化。因此，交通拥堵严重的城市会倾向于加强网约车监管，并设立较高的行业进入门槛。
假设3：城市交通拥堵程度越严重，政府就越有可能对网约车加强监管，出台的监管政策也会越严格。
4. 网约车是公共交通工具的补充，但会稀释民众对公共交通工具的利用。目前中国多数城市都在发展公共交通导向的城市出行政策，而网约车标榜“人人都打得起车”，这无疑同城市交通发展理念背道而驰。与此同时，在公共交通工具较为便捷畅通的城市，民众对网约车的需求不大，当地政府支持网约车发展的意愿也不强。因此，我们假设公共交通系统发展的城市，会倾向于出台网约车监管政策，并对其施加较为严格的监管。
假设4：城市公共交通系统越发达，民众出行对网约车的需求就越低，政府就越有可能对网约车加强监管，出台的监管政策也会越严格。
5. 网约车的兴起创造了大量新型就业岗位，使退役军人、家庭主妇、失业人员等群体获得了就业机会和稳定收入，也使许多工作人士得到了兼职工作机会。对于就业压力较大的城市，地方政府有很强的动力发展网约车等分享经济。相对来说，就业压力不大的城市，则没有足够强的动力去发展网约车等分享经济。因此，我们假设居民失业率同网约车监管政策的出台和严格程度负相关。
假设5：城市的居民失业率越低，政府就越有可能对网约车加强监管，出台的监管政策也会越严格。
三、研究方法
（一）分析单位与数据来源
地级以及城市交通管理部门是监管出租车和网约车的核心部门，因此我们以城市为分析单元，来检验上述研究假设。我们收集所有地级以上城市的截面数据，数据来自多个方面，包括政府网站、《中国城市统计年鉴》、网络搜索等。
（二）因变量
我们以“城市名”和“网约车”为关键词，搜索中国各地政府的网约车监管政策，并对这些政策的出台时间、部门和具体规定进行编码。截止2017年10月底，297个地级以上城市中有203个城市都出台了网约车监管政策，即68.35%的制定了政策。我们设置了一个虚拟变量，出台政策的城市编码为1，否则为0。此外，我们还设置了城市出台政策早晚的变量，以反映哪些城市更倾向于抢先出台政策。网约车监管政策的核心在于“管人”和“管车”，所以对车辆和驾驶员的进入门槛是监管政策的核心。为此，我们设计了编码表，分别对车辆和驾驶员的进入门槛进行编码。车辆方面包括车牌、排气量、车辆轴距、安全性能（卫星定位、应急报警装置）*、购买保险、座位数量*、行驶时间、车身长度、高度或者宽度、车辆登记（网络预约出租客运证）、车辆价格、行驶里程、发动机功率、扭矩、运营标识等（*指中央规定，下同）。驾驶员方面包括户籍或居住证、驾驶证*、驾龄*、年龄、肇事犯罪*、危险驾驶犯罪*、暴力犯罪*、吸毒记录*、酒后驾驶*、记分*、考试合格、交通安全违法行为、是否吊销从业资格记录、文化程度、健康情况、从业资格证等。
对于有上述规定的，我们赋值为1，否则为0。中央网约车政策仅对车辆有两项规定，对驾驶员有8项规定，而地方政府则分别增加了12项和8项。我们剔除了中央政策明文要求的条款，而仅考虑地方政府额外增加的规定。我们分别将车辆和驾驶员的规定予以加总，并除以可能的总规定数，得到取值0到1的监管严格程度指数。当然，城市也对网约车平台企业设置了进入门槛，但相对来说对车辆和驾驶员的监管更加全面和细致。
（三）自变量
为了衡量当地出租车行业对网约车的抵制，我们利用搜索引擎搜索各地网约车政策出台前出租车司机是否爆发了罢运事件。这种做法类似于抗日游行事件的研究，因为通常来说新闻媒体不会报道此类群体性事件，而一些论坛和讨论区则会有图片和爆料。显然，这是一个粗略的代理指标，而未来研究可以使用更精细的衡量指标。
我们使用万人出租车拥有量（出租车总数除以年末常住总人口），来衡量当地出租车的市场供给情况。我们使用人均城市道路面积（年末实有城市道路面积除以年末总人口）来衡量交通拥堵情况。虽然高德地图等开发了城市交通拥堵指数，但其覆盖城市较少，因此并不合适。我们使用万人公交车拥有量（年末实有公共汽电车营运车辆数除以年末总人口）和万人轨道交通里程数来衡量城市公共交通状况。我们使用城镇登记失业率来衡量当地的失业率，但要注意该指标是严重低估的，因为没有包括流动人口和未登记失业人员。
除了上述自变量，我们还控制了城市的行政级别和人口总数。我们设置直辖市、副省级、省会城市的虚拟变量，以普通地级市为参照组。行政级别越高，城市的自由度越大，但政策也趋于保守。我们控制了总人口，因为规模较大的城市通常会限制网约车发展。我们对万人公交车拥有量和总人口取对数，以使其符合正态分布。
四、结果
（一）描述性统计分析
表2报告了主要变量的描述性统计分析结果。结果显示在车辆和驾驶员的进入门槛方面，平均来说城市都会覆盖45%的条款。在所有可能的规定中，一些城市在车辆和驾驶员方面会分别涉及75%和88%的规定，而另一些城市则仅完全放开。网约车政策出台前，有23%的城市爆发出租车司机罢运事件。
（二）回归分析
由于是否出台监管政策的指标为虚拟变量，所以我们使用logit模型进行估计，因为普通最小二乘法（OLS）模型不合适。其他因变量都使用OLS模型，并都将标准误在省级层面汇聚，以控制异方差性等威胁。自变量的方差膨胀因子（VIF）均值为1.53，表明不存在明显的多重共线性问题。表3报告了回归分析的主要结果。
总体来看，各个模型的解释力有限，说明还有其他变量会影响网约车政策的出台情况及其严格程度。其中，每万人出租车数量、人均城市道路面积和人口总数会显著影响城市是否出台网约车监管政策；政策出台的时间不受任何变量的显著影响；车辆规定受到万人轨道交通里程数和行政级别的显著影响；驾驶员规定受到出租车罢运的显著影响。
从各个自变量来看，出租车罢运仅影响地方政府对驾驶员的进入门槛。来自出租车行业的抗争会使地方政府出台更严格的规定，特别是通过户籍等规定限制驾驶员的数量。以万人出租车拥有量来衡量出租车供给情况，结果显示在出租车数量较少的城市，地方政府更有可能出台网约车监管政策。这可能是因为在市场供应不足的情况下政府会设置进入壁垒，但也可能是政府为了回应乘客的需求。
以人均道路面积来衡量交通拥堵情况，结果显示在城市交通状况较好的城市，地方政府更有可能出台网约车政策。当城市交通拥堵严重，地方政府会限制网约车发展，避免过量供应而“添堵”。从公共交通发展情况来看，万人公交车拥有量不影响网约车政策，而万人轨道交通里程数同网约车的车辆限制有关。轨道交通发展较好的城市，对网约车的需要也较低，这可能同网约车与轨道交通存在互补性有关。轨道交通的前期投资较大，城市政府也不希望网约车分流客源，从而延迟其还贷周期。
城镇登记失业率不显著影响网约车政策的采用和内容，这可能是该指标未能真实反映当地就业情况，也可能是因为地方政府对网约车的监管并未将创造就业作为主要目的。
行政级别越高的城市，越有可能对网约车车辆提出严苛的限制。直辖市、副省级、省会城市等区域中心城市存在较强的磁铁效应，会有大量外地车辆涌入而导致交通拥堵，所以当地政府会对网约车的车辆设定较高要求。此外，人口规模较大的城市更有可能出台网约车政策，以适应居民出行需求。
上述研究显示，假设1、假设2、假设3、假设4得到了部分支持，而假设5未得到支持。中国城市网约车政策受到许多因素的综合作用，其背后折射出地方政府的多重动机。由此可见，在网约车等分享经济和新兴破坏性技术的监管方面，中央包容审慎的监管政策为地方政府提供了较大的自由裁量空间，并可能被误用和滥用。地方政府并非无理性地监管网约车，而是由出租车行业利益、乘客需求和政府动机等多重因素综合作用的结果。
五、讨论与结论
（一）理论贡献与政策建议
本文首次利用中国所有地级以上城市的多源数据，对网约车监管政策的影响因素进行了实证研究。我们的研究显示，无论是针对网约车驾驶员还是车辆的规定，各地政府在网约车监管政策方面都存在较大差异。一些城市采取包容审慎的监管立场，为网约车发展提供了较为宽松的政策环境；另一些城市则设定了严苛的进入门槛，使网约车无法进入或合法运营。
我们提出网约车监管政策会受到出租车行业的抵制、公共交通的互补和挤出、交通拥堵状况、创造就业的需求等多重因素的综合影响，其背后反映了地方政府的多重动机。除了创造就业的需求以外，上述因素都对网约车监管政策的出台和规定产生了不同程度的影响。由此可见，网约车的运营牵扯多种利益相关者的参与，而地方政府的政策选择受到多重动机的影响，这使网约车的治理面临较大的复杂性和严峻的挑战。本文研究，为理解网约车监管的政策选择提供了理论基础和初步证据，也丰富了该领域的研究文献。
本文的政策启示有二。首先，较高的进入门槛使网约车在各地无法实现合规化运营，有数据显示只有1%的网约车获得合法运营资格。由于进入门槛较高，大量本应可以合规化的网约车不能合法运营，使网约车驶入难以监管的灰色地带，一定程度上增加了网约车的风险。由于绝大多数网约车无法合规运营，处在政府监管之外的真空地带，反而会加剧网约车“偏航”的风险。因此，为了加快出租车行业改革并推动共享出行发展，有必要对各地网约车政策进行合规审查，清除存在地方保护主义等问题的监管政策，使网约车能够得到更健康的发展。
其次，创新意味着“创造性毁灭”，即新技术会颠覆旧产业并创造新产业，而这是创新的内在要义。要认识到网约车的发展对既得利益的冲击，以及既得利益所做出的抵制和抗拒。在做好既得利益补偿的基础上，应进一步加快网约车的发展，并实现网约车与出租车的错位发展或融合发展，为广大乘客带来便捷出行的福音。至关重要的是，不应为了保护既得利益而退步，使网约车出租车化。否则，尽管可以短时间内维护既得利益并确保社会稳定，但却在长期来看损害广大乘客的利益，并最终扼杀分享经济的创新动力。
（二）研究不足与未来展望
地方政府采取的网约车监管政策会受到许多因素的影响，未来可以加以研究。
首先，出租车公司和司机是两个性质不同的利益相关者，他们对网约车的态度也会有所不同。本文使用出租车司机罢运作为衡量既得利益的代理指标，而没有对出租车公司的阻挠进行分析。一些城市（如北京）的出租车行业高度集中，少数几家大公司处于寡头或垄断地位，可能会有更强的游说能力去影响政府决策。而在另一些城市（如杭州），出租车行业较为分散，多数企业的出租车保有量较少，这使其集体行动能力大打折扣，也有利于地方政府在出租车行业改革时扫清障碍。未来研究可以考察出租车行业集中度对网约车监管政策的影响，并同环境保护领域的既有研究对话。
其次，地方政府在制定网约车监管政策时会综合考虑上级和同级政府的做法，因此政策联动效应值得关注。比如，同一省份的城市往往会“沆瀣一气”地采取相同的监管标准，而来自上级政府的压力或激励也会促使地方政府调整政策。从政策扩散的角度而言，上级压力和激励、同级竞争和学习是解释政策扩散的关键机制，并可以在网约车监管政策的研究中加以应用。与此同时，可以构建纵贯数据库对网约车监管政策的演变过程进行研究，特别是考察不同地方政府因应调整的影响因素。
最后，地方政府的政策选择会受到许多外部因素的影响，特别是同该行业紧密相关的突发性事件。在政策议程设置的过程中，焦点事件往往会发挥决定性作用，甚至改写政策议程设置的走向。2018年5月和8月，滴滴顺风车在短短三个月内发生两次恶性事故。空姐和花季少女被顺风车司机奸杀的爆炸性新闻，以及滴滴公司的应对不力和态度怠慢，使网约车行业遭遇公共信任危机，并引发各级政府部门的密集约谈和进驻检查。该事件和类似事件可能会对地方政府的网约车监管政策产生值得注意的影响，并可以将其视为外部冲击而加以应用，采取自然实验的研究设计予以考察。
最后，本文的研究仍然是对纸面上的政策加以研究，而未触及实际执行的政策。地方政府在网约车监管方面可能“嘴上说一套，实际做一套”，而这是许多政策执行过程中遇到的普遍问题。本文仅对政策文本进行编码，而对政策执行情况未予考察，这主要是因为缺少合适的数据。我们期待未来可以通过网约车平台或政府部门，获取地方政府在批准核发网约车经营许可证方面的数据，研究政策执行受哪些因素影响，以及政策执行与政策文本之间可能存在的差距。
与此同时，可以根据网约车监管政策的不同动机构造变量，以考察不同动机背后的影响因素。比如，网约车监管政策设置较高的门槛，可能是出于同出租车差别化的考虑，或者是为了确保乘客的人身安全，也或者是为了促进绿色出行和节能减排。我们可以根据不同规定背后的意涵而构造网约车监管政策指数，并研究它们受到哪些因素的综合影响。
（感谢研究团队在数据收集方面提供的支持，包括南京师范大学行政管理系的学生寇威威、许艳青、刘小敏、周璐，中国人民大学公共管理学院的学生韩翘楚、张浩、姜永康。）
责任编辑：班允博 责任校对：张 赫
文章来源：《甘肃行政学院学报》2018 年第5期
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