社会治理精细化趋势下“微治理”的生成逻辑

作者简介

章荣君，南京理工大学教授、博士生导师，主要研究方向：当代中国政府与政治、地方治理。

在社会治理精细化的趋势下，“微治理”在基层逐渐扩散开来。基层群众自治组织的“悬浮”为“微治理”的产生预留了一定的空间；对公共物品的差异化需求构成了“微治理”的内生动力；人们长期交往下的“微单元”中形成的非正式制度为“微治理”的产生与运行提供了制度保障；传统共同体的消解以及自致性共同体的诞生构成了“微治理”运行的基础。这些共同构成了“微治理”的生成逻辑。从这一逻辑来看，“微治理”不仅是社会治理精细化的客观需求，更是社会治理精细化的有效实现形式。

自从厦门市海沧区社区“微治理”获得民政部“2013 年度中国社区治理十大创新成果”之后，“微治理”开始从基层实践探索中逐渐扩散开来，如安徽合肥包河区滨湖世纪社区推行社区“微治理”，打造“微品牌”；安庆市洪桥村以“微治理”来细画新农村；东莞市在小区推行“微治理”让居民行使当家作主的权利；宁波市江东区通过“微治理”来激活基层社会自治能力；南京市泰山街道通过“微治理”更加方便地服务于居民生活，诸如此类不一而足，在此不再赘述。同时，这些发生在城乡基层社会治理精细化的案例开始进入了学术界研究的视域中。现有的研究基本可以分为两类，一类是从治理的视角出发，直接命名为“微治理”，并进行了理论的探索。如宁宗华从开放空间技术的角度，认为“微治理”应该通过微结构、微机制、微项目、微参与的路径来实现基层社会的差异化治理和精细化治理。另一类则从基层自治的视角出发，把这种社会治理精细化直接命名为“微自治”，并进行了较为详细的探讨。如赵秀玲从历史变迁的角度分析认为“微自治”是中国基层民主治理的转型，在此基础上进一步分析了中国基层“微自治”范式、特征和实践成效，并对未来“微自治”进行了前瞻性的探讨。孔娜娜分析了城市基层社会治理的网格中的“微自治”，她认为要借助网格化的微单元优势，通过一定的方式和方法形成居民的微自治机制，将是基层社会治理创新的重要内涵。那么什么是“微治理”呢？简而言之，“微治理”就是社会治理精细化的具体体现，它以“微单元”、“微机制”“微参与”“微项目”等等多种方式来实现自治或者进行公共治理的形式。目前这种“微治理”在基层社会中仍然处于初始发展阶段，但已经引起了学术界的关注，那么这种“微治理”生发的内在驱动因素是什么呢？它存在的基础与运行的保障又是什么呢？换言之，其生成逻辑是怎样的呢？本文对此进行分析。

一、初始背景：基层群众自治组织的“悬浮”

我国基层群众自治制度由来已久，在城乡分别建立基层群众自治组织即居委会和村委会，那么这种组织为什么会成为“微治理”生发的初始背景呢？简而言之，由于该组织在实践中处于“悬浮”状态，基层群众的需求并不能得到有效满足，于是在现有基层组织辖区范围的“微单元”内的“微治理”在实践中却有效破解了基层群众自治组织“悬浮”的困境，更好地满足了基层群众的对治理精细化和差异化的需求，于是这种“微治理”便开始慢慢扩散开来。

具体来说，当今中国基层社会的治理是实行的基层群众自治制度，也就是说，基层人民群众根据国家法律的规定，在所工作和居住的社会基层区域内，进行自我管理、自我教育和自我服务的一套制度体系。这种基层群众自治制度，在农村实行的是村民自治，在城市实行的是居民自治（为了研究的方便，我们可以将两者合并统称为村居自治。）一般认为这种村居自治，最大的特点在于基层性、群众性和自治性。也就是说基层性表明了是在基层社会的区域内，一般就是群众自己居住的区域范围内。群众性表明了参与的广泛性，如在基层社区内不论年龄、性别、职业等各种因素，都可以参与自治。自治性则表明基层自治组织不是一级政权，同时它的各种活动规则和程序，只是适用于本辖区以内。经过改革开放三十多年的发展，村居自治在制度建设上已经走向了成熟。我国先后颁布了《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》，基层群众自治基本上做到了有法可依。

尽管如此，在实践中基层群众自治组织出现了严重的“悬浮”现象。就村民自治而言，一方面存在着学术界长期讨论的“乡村关系”“两委关系”、村政与家族的关系等多种复杂关系的缠绕与纠纷，这样就出现了行政抑制自治，体制不利自治以及外力制约自治等极大的困难和体制性障碍，使得村民自治难以有效实现，甚至出现制度“空转”而难以落地，村民自治在农村治理过程中遭遇“失落”，深刻地影响着村民自治实际功效的发挥。另一方面，村民自治在实践中往往被片面地理解为每三年一次的选举活动。而民主决策、民主管理和民主监督往往被搁置起来，这样使得村民自治的实体内容无法真正地落地。至于村庄公共事务如何管理与决策，更多地是由村民自治组织里的村官来决定，决策与管理过程处于密闭或故意遮掩状态，村民被排除在外。长期以往，村民再也不关心村庄公共事务，而是表现出了高度的政治冷漠，不再参与村庄治理中的事务，这样便造成了村民自治主体的缺位，从而进一步造成了村民自治的虚置，也就是说，无论是村委会干部的选举还是村集体重大事件的决策以及公共事业的建设，都很少有农民及其附属的道德、资金等多重资源的参与。就居民自治而言，从现有的研究来看，基本情况也大致如此，一方面同样存在着“街居关系”“两委关系”等不协调的困境，致使居民自治也处于“空转”的状态；另一方面，由于居民自治单元过大，决策程序密闭，致使居民的自我管理和自我服务过程中自治意识淡薄，参与的积极性主动性不高。从上述来看，其实不管是村民自治还是居民自治都不是基层社会中内生的一种自发秩序，而是通过国家的顶层设计然后又通过外力强加于基层的一种“动员式民主”。这种动员式的民主由于缺乏一些基层社会应有的内生性资源的支撑而使其在实践运行中必然会出现各种障碍，因为顶层设计无法回避的一个问题就是如何面对基层社会的多样性、异质性和多元化问题，于是便造成了基层群众自治作为国家治理体系的最低端的一环处于“悬浮”状态。这种“悬浮”状态的结果是基层群众并不能充分享有应有的自治权利，不愿意或不能够积极主动地参与到基层社会的公共治理中，他们没有任何政治效能感，于是形成长期的政治冷漠，这种没有政治效能感和政治冷漠的情绪反过来则更进一步强化了基层群众自治的“悬浮”状态。而这种“悬浮”状态的结果是，基层群众自治组织并不能给它辖区内的群众提供基本的公共服务，也不能有效促进基层群众的参与。基于此，迫切需要破解以建制村或居委会辖区为单元的自治，改变基层社会长期以来由村委会和居委会主导的基层群众自治，需要在“微单元”内实现社会治理的精细化，于是“微治理”在基层群众自治“悬浮”状态下便应运而生。

二、内生动力：公共物品的“微供给”与集体行动的逻辑

从现有的基层社会公共物品供给来看，一般都是有基层政府或部分民间组织来供给村庄的村民或者居委会的居民来共享。这种公共物品如养老保险、义务教育、基础设施、环境保护等等，在相当长的一段时间内基本上满足了基层社会的需要。但是我们应该看到这些公共物品的供给一方面并不是无缝隙的供给，往往存在着公共物品“公共性”流失，或者供给的真空地带。另一方面公共物品的供给的普遍性与多样化需求之间存在着矛盾，从而导致某些区域供给过剩，而其他区域则无法享受到公共物品的阳光雨露，不仅如此，随着基层社会现代化的发展，区域的差异性越来越明显，因而不同的村落、院落、小区和楼道等对于公共物品的需求出现很大的差异性。因为现有的公共物品的供给方式仍然是以行政区域来进行的，如村委会辖区、居委会辖区等，这种以行政区域来进行公共物品供给的方式无疑加剧了公共物品供给的同一性与基层民众对公共物品需求差异性之间的盾。因此从公共物品的供给问题来分析，需要把现有的基层社会治理单元进一步细化和微观化，从而实现“微治理”以及公共产品的“微供给”。笔者在乡村调研时发现，按照当地镇政府的规定在“村村通工程”中，应该是每个村都要通自来水，并向当地村民每年征收少量的水费。可是居住在朱氏家族村落中的村民共有11 户，这些村民从祖上就一直在此居住，共同享用一口水井中的水来维持日常生活。这11 户村民明确提出不需要安装自来水，多少代人饮用的水井水就很好。他们要求村委会把安装到他们村落的自来水费用给他们把水井进一步挖深扩大就行了。可是村委会仍然坚持给该村落的11户村民安装自来水却遭到了断然的拒绝，结果不仅导致了干群关系的恶化，而且造成了公共物品的浪费。而对于这11 户村民他们需要的公共物品就是将他们多少代人饮用的水井进一步扩建而已，而这个费用明显比安装自来水到这11 户村民家要节约很多费用。倘若当时在提供自来水这样的公共物品时，实现“微治理”，提供“微供给”，更能够因地制宜地提供“修水井”这样的“微项目”公共物品，不仅有效地解决了这个村落的饮水问题，而且很好和谐了干群关系。在城市社区的治理中，也存在着类似的案例如小区绿化、环境整治、车位停放等等，基本上也都是因为各个不同的小区乃至门栋和院落都有所不同。如果以社区居委会统一划线，必然会造成类似自来水供给一样的“水井事件”。由此可见，从公共物品供给的差异性来看，需要将基层社会中的治理单元进一步划小成“微单元”，实现“微治理”，才能为基层社会提供适合民众需要的公共物品供给方式。因为“微治理是基层治理中所秉持的一种治理态度、治理意识和治理策略，是在社会分化、群体异质化、个性发展日益突出的社会现实下，出于对多元利益诉求的尊重和最大满足，积极促进社会有效整合和参与积极性而建立起来的差异化治理和精细化治理。”

奥尔森的集体行动的逻辑更清楚告诉我们，在一个集团内部，每个成员都能均等地分享集团利益。当集团越大，其成员越多时，每个成员都想通过“搭便车”的方式来获得集团利益，因此大集团对于理性的社会成员来说就是在不付出成本的情况下，也能够坐享其成集团利益。相反，在小集团内部，每个社会成员都心知肚明，一旦他为集体利益去行动，他将从中获得的收益一定会超过他付出的成本。因此奥尔森得出结论小集团比大集团更容易组织起集体行动，那是因为“小集团的凝聚力和有效性”。同样在一个社区或一个行政村内，如果要提供内生性的公共物品，由于人口较多，不管是城市社区还是乡村社区，机会主义在所难免，于是“搭便车”便成为他们的理性选择。比如上述的“水井事件”，如果水井有11 户村民自己出资出工出力来重新修建（这种状况一般叫做“微自治”更为准确），一定很难有“搭便车”事件的发生。因为重修水井不仅能够使得成员本身获得长期的收益，而且小集团也就是熟人社会的“小圈子”，它往往减少了不确定性，减少了背叛的可能性，有效抑制了成员的投机和欺骗。可能有的家庭确实经济困难，大家出于同情而免除了他家的出资，而这却含有一定道德因素的成分，并不能与“搭便车”相提并论。假如重新修建这口水井在整个行政村范围内进行，由于行政村人口众多，机会主义便会乘机到来，那么“搭便车”则是难以避免的。

由上述分析可以看出，像类似修建水井这样的公共物品，无需辖区范围内的基层组织来统一供给，更适合以一种精细化的方式因地制宜地来提供，而“微治理”的方式不仅提高了公共物品供给的有效性和针对性，而且更直接体现了尊重事实、尊重差异的思路，彻底解决了长期以来基层社会治理中自上而下“一元中心”而表现出来的“众口难调”的难题。可见，“微治理”在公共物品的供给上体现了其独特优势，这种公共物品的“微供给”与集体行动的逻辑构成了“微治理”生发的内生动力。

三、 制度保障：非正式制度的运作

“微治理”为什么能够在更小的范围内产生而不是更大范围呢？一个重要的因素在于在更小的范围内人们通过交往更容易熟知彼此，形成所谓的“小圈子”，而这种“小圈子”事实上就是一个熟人社会，人们基于“面子”因素不得不遵守一定的规则体系，而这个规则体系就是非正式制度。如果违反这些非正式制度，就是不近人情，甚至“小圈子”的其他人会对他产生强大的舆论压力，同时在与他人交往中也就不能在这个“小圈子”里获得他人尊重的“面子”问题。因此他会羞愧难当，进而感到无地自容而无法在这个“小圈子”里继续着他正常的生活。因为“‘面子’是个社会性问题。个人的尊严来自行为端正，以及他所获得的社会赞许。‘丢面子’来自行为失检，使别人瞧不起自己。人的价值，并不像西方所认为的那样是每个人固有的品质，而是需要从外界获得的。”而“微治理”正是基于这种“面子”问题在微观社会里而得以展开，其中一个其重要作用的因素便是非正式制度。

那么，什么是非正式制度呢？非正式制度是相对于国家宪法、法律、政策等正式制度而言，它是指人们在长期的生产生活和社会交往过程中形成的具有一定约束力的制度集合，如风俗习惯、礼仪礼节、精神风尚、文化传统、伦理道德、价值信念、意识形态等内容。这种非正式制度是经过人们交往中慢慢积淀而成的，一旦形成，便具有持久的生命力，成为一种约定俗成的规范约束人们行为的准则。“它们可以是家族的，也可以是民族的；可能形诸文字，也可能口耳相传；它们或是人为创造，或是自然生成，相沿成习；或者有明确的规则，或者更多地表现为富有弹性的规范；其实施可能由特定的一些人负责，也可能依靠公众舆论和某种微妙的心理机制。”非正式制度总是与较小范围内的特定情境相联系的，此外非正式制度相对正式制度更具有强烈的文化特征，与一定文化传统中人们所分享的概念、符号、知识体系是分不开的。正式制度往往传达的是一些显性的社会规范，而支配人们的实际行为的往往是那些深深根植于社会文化传统的“潜规则”只有生活在这种生活实践中，才能掌握这种以非正式制度形式存在的真正规则。

由此看来非正式制度更是契合了“微治理”对于制度规则的需求。在人们生活的“小圈子”里，这种“小圈子”其实往往就产生在“微治理”的“微单元”中。比如农村里的村民小组、村落，城市里的小区、院落、门栋等等，很容易形成人们在相互交往中的非正式制度，这些非正式制度是人们之间达成的心理契约和共识，是维护“小圈子”的稳定与约束其成员行为的重要规则。非正式制度虽然不像正式制度如宪法、法律等那样具有强制的约束力，但是这种非正式制度更容易深入人心，对人们产生潜移默化的影响。在调节这些“小圈子”的人际关系时，运用非正式制度往往能够起到意想不到的良好效果。因为这些“小圈子”里的人们常常是抬头不见低头见的邻里，他们之间的关系本身就蕴涵一种外人不可知的人伦情感，通过“微治理”的方式，运用非正式制度来调节这些“小圈子”里的人际关系，比用那冷冰冰的法律往往显得更加有效。不仅如此，这些非正式制度是对国家宪法、法律等正式制度的必要的和有益的补充，起到对正式制度拾遗补缺的作用。由此可见，在“小圈子”里由于长期存在着一定的非正式制度，这为“微治理”的生发提供了基础，因为人们感觉到在这种“小圈子”里，不仅提供了这个“小圈子”本身稳定的基础，而且人们之间能够进行有效的沟通和交流，通过非正式制度来规约自己的行为，共同遵守“小圈子”的公共规则，维护“小圈子”的公共秩序。这与“微治理”的价值追求具有天生的契合性，为“微治理”提供了坚实而稳定的制度保障。

四、运行基础：自致性共同体的生成

“微治理”为什么一出现就开始向外扩散，从而形成相互学习和模仿效应呢？而这与现代人生活中传统共同体的消解密切相关。由于传统共同体本身就是承担着大量本来应该由公共组织承担的“微治理”功能，并在一定程度上满足了人们对于归属感和基本公共生活的需求。可是随着历史的变迁，尤其是中国社会转型时期，现代化的快速推进，利益分化和社会流动加快，传统共同体也迅速解体，人们的归属感和公共生活需求在基层组织中无法达到精准的供给。因此，一种新的具有“微治理”性质的自致性共同体便开始孕育，并逐渐发展起来，这为“微治理”的顺利成长和可持续发展奠定了坚实的根基。

那么什么是共同体？传统社会中城乡基层共同体又是怎样履行“微治理”功能的呢？所谓共同体，在滕尼斯看来，“一切亲密的、秘密的、单纯的共同生活，（我们这样认为）被理解为是在共同体里生活。”在滕尼斯的研究中，他认为共同体是建立在自然情感基础之上长期聚居的群体里的联系，这种联系表明人们之间的守望相助、关系密切的温情式的交往方式，这种联系便形成生活共同体，其主要表现形式有血缘共同体、地缘共同体以及宗教共同体。这种共同体在传统社会甚至在改革开放以前，就是在中国农村一直存在的长期历史累积而形成以血缘为主要脉络的“差序格局”，“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络”。在这种差序格局的共同体中，人们结邻而居，相互扶持，患难相恤。毫无疑问，这种共同体不仅为其成员带来强烈的文化认同和归属感，而且为其成员也增添了遭遇风险时的保障机制。事实上这种共同体以一种非正式的形式几乎承担着一定的社会保障、社会救助以及共同体公共物品供给等多种本来由公共组织承担的公共管理职能，这就是“微治理”的最初形态。同样，在中国的城市中，传统社会的街坊邻居、廊檐屋下等也构成了共同体，街坊邻居之间相互往来，共同构筑着社会基层的共同体样式，这种共同体同样具有通过一种彼此互助的方式来维持共同体的公共管理职能，也是“微治理”的一种表现形态。由此看来所谓的“微治理”在中国这种传统社会的共同体内就一直存在着。也许道家思想主张的“无为而治”，在今天看来更多的是依靠这种共同体来进行的“微治理”罢了。

那么这种共同体又是怎么解体的呢？在农村，基层传统共同体解体一方面是由于国家权力的介入。国家权力的介入不仅打破了传统共同体的边界，使得传统共同体在维护自身成员利益和公共福祉时显得力不从心。而且国家权力为了实现国家的一体化和对乡村社会的整合，以行政村落来重塑乡村社会，使得共同体的开放性进一步扩大。这为村落共同体的解构提供了充分条件。“村落靠行政力量将同一个村的居民凝结为一个共同体，但当越来越多的行政的权威遭遇来自正义和道德的质疑时，行政村落便不足以成为社会稳定与和谐的容器。”于是在这种情况下，传统村落共同体的解构已经濒临边缘。另一方面，改革开放以来，由于我国现代化进程几乎以加速度的方式向前推进，在传统共同体边界被打破，开放性扩大的同时，共同体内部异质性也逐渐增强，加上人口的流动，多元要素的重组，城乡之间信息的交流，更加刺激着共同体成员有脱离本共同体去异国他乡进行闯一番事业的冲动，所有这些使得共同体成员的认同感、归属感急剧下降，原来的共同体边界已经不复存在，共同体的功能也趋于瓦解，至此，乡村社会的共同体也就宣告解体，那么传统的以共同体形式而进行的“微治理”也随之寿终正寝了。

而城市，由于旧产业的消逝与重组，新产业的萌生与持续分化，市场的发育与商业贸易的拓展沟通了区域、城乡、国际等等，使得城市从业者的流动性成为常态，这意味着原来工作单位的“总体关怀”不再可行，社区的单位制不再可能，同时城市社区的相对稳定的地域、生活和工作一体性以及由此而长期滋生的共同体亦不复存在。因此城市共同体也就彻底解体了。在相当长的一段时间里，这种城市基层的共同体解体后，单位制成为人们生活的主导，人们各种福利、保障等等只是通过单位制的方式来供给。随着改革开放的进程加快，单位制也迅速解体。取而代之的城市基层的街道——居委会体制，随着时间的推移，人们也开始认识到“人归社区，鸟归巢”，于是加强城市社区建设几乎一时间达成了共识。而最能够使人们产生认同的是社区文化认同，可是社区文化的形成是历史的积淀和长期累积以及人们相互交往的结果，因而社区文化一时难以成型，更无法形成具有高度凝聚力的共同体。当单位制取代传统共同体解体之后，城市基层仍然处于共同体的空白状态，个体从传统共同体中解析出来，变得风雨飘渺，而无法找到归属感与认同感，一个个漂泊的灵魂几乎是以原子化的存在方式在改革开放的大潮中忍受着孤独与凄苦。城市如此，乡村社会大致也是如此。可是另一方面，市场经济始终刺激着人们的谋利冲动，利益最大化已经成为每个社会个体的追求。个体在追求利益最大化的过程中有利于社会规范的形成，规范存在的条件是各种行动控制权交由他人来掌握，也就是通过这种方式来形成社会的共识，而其组织表现形式便是自致性共同体。正是在这种背景下，一种出于人性的需求，或者按照马斯洛需求层次理论所说的感情和归属的需要驱使下，基于邻近交往的“微共同体”便产生了。这就是一种自致性共同体，在这种共同体中，人们通过茶余饭后、田间地头、院落村社的交往和互动，探讨解决这个“微共同体”的公共治理问题，在基层组织的推动下，一种新的治理方式——“微治理”便在“微共同体”的基础上快速发展起来。

五、结论

社会治理的精细化事实上就是要求治理能够因地制宜、适应差异化的公共需求，有效改变现有基层社会治理中自上而下“一元中心”而表现出来的“众口难调”的难题。在这一点上，“微治理”则是基层社会治理精细化的有效实现形式。从其生成逻辑来看，基层群众自治组织的“悬浮”造成了基层自治的真空地带，这种真空为“微治理”的生存与发展客观上预留了空间。而基层社会对公共产品的差异化需求以及基层民众基于这一需求而产生自我供给机制，其实是一种“微治理”中的“微自治”形式，是典型的集体行动的结果，这构成了“微治理”的内生动力。同时，在基层社会中普遍存在的“小圈子”及其运行的非制度化为“微治理”的运行提供了制度保障。而传统共同体的消解以及自致性共同体的产生为“微治理”的可持续发展提供了持久的运行基础。因此原始背景、内生动力、制度保障和运行基础共同构成了“微治理”的生成逻辑。可见，“微治理”在本质上不仅是社会治理精细化的客观需求，更是社会治理精细化的有效实现形式。

责任编辑：张谕鸽    

文章来源：《湖湘论坛》2018年第6期

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