新“经纪机制”：中国乡村治理结构的新变化

作者简介

原超，山西大学政治与公共管理学院讲师。

在乡村治理现代化视域下，“新乡贤”何以会重新被纳入乡村治理版图？作为新乡贤的组织形态（乡贤理事会）的运作逻辑是怎样的？借鉴经纪机制的概念，结合在泉州市A村的田野观察，本文对新乡贤及组织的主体构成-乡贤理事会的运作机制进行了讨论，并从概念变迁层面对新经纪机制与传统经纪机制进行了比较分析。研究发现，新经纪机制是由乡贤理事会通过由宗族认同、资源支配和体制合法性构成的“复合型权威”嵌入从而建立起一套地方调节机制，实现基层社会与国家权力在乡村场域的互信和资源共享。本文主要讨论了乡贤理事会作为社会组织的运作机制，未来将进一步关注乡贤理事会的其他组织形态。本研究有助于增强对中国乡村治理转型逻辑的理解，尤其增强对传统治理资源的延续和乡村治理现代化转型间关系的理解。

一、 问题提出

“乡政村治”作为目前我国农村治理结构的基本格局，虽然以“村民委员会”为组织载体的村民自治为培育乡村社会的社区精神和农民的民主能力提供了平台，但是却无法应对经济社会环境巨大变化带来的挑战，尤其是税费改革后国家政权悬浮于乡村社会之上，在悬浮型政权下，集体机构力量减弱，乡村社会缺少权威整合和动员资源，表现为外生权威缺乏和内生权威式微的双重困境。面对乡村治理危机，乡村何以有效治理成为各地方政府积极探索的问题。近年来，传统治理资源重新得到重视，越来越多的地方政府将“乡贤”重新纳入到社会治理中来，成立大量乡贤理事会、公益理事会等实体机构，积极扶持和培育以乡村精英为核心的社会组织广泛参与乡村治理事务。2016年，“培育新乡贤文化”被写入“十三五”规划纲要，在政策层面赋予乡贤新的定位。2017年中共十九大提出，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，更凸显了乡贤作为乡村“德治”治理主体参与乡村治理的重要意义。“新乡贤”成为了乡村社会涌现出的一个政治话语的高频词汇。

乡贤在传统中国的基层治理中发挥着重要作用，成为联结国家政权与乡村社会的关键纽带。而随着新乡贤重新被纳入乡村治理版图，这一过程呈现了乡村治理结构的新变化，受到了研究者广泛关注。总体上看，现有研究大多从国家与社会关系视阈出发，对新乡贤及其理事会的内涵、特征及对乡村治理的重要意义进行讨论。在此范式下，主要形成两种分析维度：从历史变迁维度切入，分析了新乡贤与传统乡贤之间的承接关系以及伦理精神的内在变迁；持功能主义维度的学者则主要探讨了乡贤群体的功能转向，尤其是传统乡贤的“政治功能”向新乡贤“文化功能”和“治理功能”的转变。

在国家与社会关系视阈下，中国基层治理中出现了“村干部行政化”与“村民自治实践”并行的治理局面，一方面，原子化的乡村社会结构消解了乡村社会组织化的集体意识，而原有内生的非正式制度无法有效回应其所带来的村庄内部集体行动的缺失，党和国家为了重塑乡村社会的组织化秩序和集体意识，通过基层党建、干部驻村等实现“国家行政的再嵌入”；另一方面，乡村治理秩序中外生权威缺乏和内生权威式微的双重困境倒逼并呈现出大量的村民自治创新实践，新乡贤文化及其组织运作被视为是传统的回归及村民自治的产物。徐勇将老人协会、乡贤理事会等民间组织视为新型的农民组织，并认为这种村民自治机制创新开创了协同治理新格局。也有一些学者将乡贤理事会视为协商民主在基层治理中的实践应用。在国家与社会关系二元范式下，乡贤理事会更多被视为是一种“村民自治和创新实践”。

上述研究充分展示了学术界对新乡贤研究的理论和现实关怀，也为本文提供了理论借鉴和逻辑起点。然而既有研究存在两点不足：其一，基于国家与社会关系二元范式局限性，目前大多研究将乡贤理事会视为传统的复归、协商民主和村民自治的产物。但基于田野观察，作者发现，乡贤理事会与其说是“村民自治”的实践，不如说是基层政府精心培育下与村民自治之间进行“合作治理”的产物。其二，部分研究观察到新乡贤是搭建村民和村委会的沟通桥梁，但并未说明乡贤理事会的运作机制何以能够实现，无法体现新乡贤被重新纳入乡村治理版图的组织过程及其治理绩效。

鉴于此，本文将借助杜赞奇的“经纪机制”的概念，首先对国家经纪理论的概念变迁进行梳理，建构分析框架；其次，将以泉州市A村乡贤理事会的运作实践作为个案，通过深度访谈和参与式观察，对A村乡贤理事会的组织结构、运作逻辑及治理绩效进行系统分析；再次，将对旧经纪机制和新“经纪机制”在权威基础、治理逻辑和治理绩效方面进行比较分析与延展讨论；最后，将从“延续与转型”的视角对当代中国乡村治理逻辑进行总结和展望。

二、 经纪机制：类型界定与演变

国家经纪理论是目前研究中国近代乡村社会与国家政权建设间关系的重要理论基础。杜赞奇用“国家经纪”界定晚清民国时期中国农村社会中居于乡村与地方政府间的沟通者。“经纪机制”作为国家与基层社会的中介机制，是一个国家或地区由“传统精英政治体制”向“现代官僚政治体制”过渡的必然阶段，这一过程呈现了乡村权威构成的变化，也形塑了现代国家政权建设的历程。中国乡村治理秩序与“政统”和“血统”之间的关系高度相关，根据其不同状态，“经纪机制”可以归纳为三种类型：

（一）保护型经纪：作为“传统士绅”的经纪机制

封建制国家统治下，国家官僚机构的管理并没有渗入到乡村一级，士绅和宗族成为乡村社会的权力载体，构成了传统乡村社会秩序得以维系与再生产的组织基础。黄宗智认为士绅和宗族构成了“第三领域”，为国家和乡村互动提供了一个有效场域，国家通过动员乡村社会的“经纪”（传统士绅），采用半正式行政的方式实现传统社会集权体制下的简约治理。在这种简约主义导向的治理下，地缘保甲与血亲家族高度重合，表现为一种“政统”与“血统”相辅相成的、高度稳定的乡村治理秩序结构。

作为沟通国家与乡村的经纪，传统士绅通过其所处的“社会文化网络”的整套机制，织造出社会网络和乡村社会的地方规则，以意识形态共同性和建基于此的道德感来维持国家与社会间的平衡。作为传统士绅的经纪机制，本质上是一种现代化进程中的保守力量，通过传统文化和伦理精神，形塑社会结构免遭外来侵袭的一种保护型经纪。

（二）盈利型经纪：作为“地方精英”的经纪机制

随着中国现代化转型的深入，传统国家的正式机制和思想基础破坏殆尽，传统士绅产生机制“科举制度”的废除极大削弱了经纪的权威，士绅阶层急剧衰落。士绅的衰落伴随着乡村治理秩序结构的虚空和无组织化，保甲制度成为维护地方统治秩序的主要工具。“政统”不再与“血统”表现为重合状态，保甲制度与血亲家族之间高度稳定的秩序结构出现分离，以土地财富和土地控制权为基础的“胥吏豪强”（盈利型经纪）侵蚀僭夺了乡村主导权。

在这一过程中，以传统文化和伦理精神构建的社会文化网络无法有效适应国家治理的合法化建构，基层资源的支配权和汲取能力成为了盈利型经纪的权威来源。然而，新的经纪并未获得乡村社会治理的合法性，国家政权建设陷入内卷化困境。

（三）双重角色：作为“行政单元”的经纪机制

新中国建立后，中国共产党通过“政党下乡”和自下而上的底层革命治理乡村社会。保甲制度与血亲家族之间稳定的秩序结构被彻底打破，“血统”与“政统”间关系进行了组织重塑。经济方面，乡土社会中家庭作为经济活动基本单位的细胞被集体组织取代，实现了国家权力对乡村社会的再整合[16]；政治方面，土地革命重构了村庄权力结构，乡村宗族势力被摧毁，国家政权打击传统地方经纪的同时，又在不断塑造新经纪，形成了包括互助组、农业合作社、人民公社等制度化的“权力的组织网络”。这一时期，乡村治理的基本单元是通过国家政权构建的“公社-生产大队-生产小队”的标准化、科层化的组织体系，将传统社会中封闭的农村社会和独立的农民个体直接纳入了国家的政权体系。

20世纪80年代后期，“乡政村治”成为了国家与乡村社会关系的基本格局。村委会成为农民与国家之间的联结纽带，拥有对乡村资源支配权和村民权利实际界定权的村干部扮演着国家代理人和村民当家人的双重角色。21世纪初，税费改革标志着国家依托于乡村集体进行的间接治理模式的终结，以个体权利为核心的直接治理模式逐渐兴起。乡村治理中出现了体制内精英、经济能人、项目代理人等多元地方经纪并存的局面。

通过梳理经纪机制的演变，我们归纳了经纪机制的三个特点：在背景上，经纪机制发生于国家与社会的交界域；在运作上，经纪机制主要体现为正式权力的非正式运作；在身份上，旧“经纪”主要是指作为群体形态的士绅、胥吏等准官员和村干部。与旧“经纪”不同，本文主要关注的是“新乡贤”及其依托下的组织机构，如乡贤理事会、公益理事会、老人协会等社会组织。这些社会组织由多元化乡村精英为核心力量所组成，由村民推举参与到乡村治理工作中，成为基层社会的“代理人”；同时，这些组织在一定程度上受到村委会的监督与指导，需要配合村委会相关村务工作，成为执行政策的“国家经纪”。这种由新乡贤构成的社会组织成为了沟通国家权力与基层社会的中介力量，因而将其视为是一种“经纪机制”。

但是，这种“经纪机制”与传统经纪机制有一定区别。调研发现，“经纪”构成方面，乡贤理事会以多元化精英构成的“组织形态”呈现，而非传统经纪单一化的“群体形态”；“经纪”属性方面，乡贤理事会成员更加关注的是“经纪行为”的荣誉感和“精神收益”，而非旧经纪机制中的“物质利益”；“经纪”运行方面，乡贤理事会通过将乡贤理事会成员中的体制代理人、经济能人和宗族老人的体制合法性权威、利益支配权威和宗族认同权威统合起来，通过这种“复合型权威”进行组织动员和资源注入，配合村民自治与国家权力代理人实现协商治理，而非构建于官治与民治二元对立分析范式下的传统经纪机制中的维系型或盈利型运作。因此，本文将乡贤理事会的运作逻辑视为是一种新“经纪机制”。传统“经纪机制”与新“经纪机制”对比示意图见图1。

围绕对新“经纪机制”的分析，本文的逻辑主线是：基于泉州市A村乡贤理事会的田野经验，分别从治理主体、运作逻辑和治理绩效三个方面，探讨新经纪机制的特点，继而将其纳入到历史镜像中，从权威来源、主体构成、治理逻辑等方面对不同经纪机制进行比较分析。

三、泉州市A村乡贤理事会的运作实践

（一）公共性的缺失：新“经纪机制”的制度背景

本文的研究对象A村，是泉州市泉港区B镇C行政村下辖的一个自然村，以陈氏村民祖居地丁字号命名。作为当地著名的华侨村，宗族势力深刻影响着A村发展，慈善捐资和公益基金是A村收入的主要来源。由于A村耕地面积较少，村集体收入非常匮乏，外出务工和经商是当地村民的主要选择。人口外流瓦解了中国农村的社会结构，改变了农村的制度选择和治理绩效。人口流动带来的“集体行动缺失”与“问责制度不力”成为农村治理困境的两个主要问题。作为典型的空心村，A村面临着同样的困境：

（1）村内公共性参与主体的能力缺失，无法产生有效的集体行动。A村乡村精英不断流失，常驻农村的妇幼老弱人员受年龄和文化素质的影响，既没有参与乡村集体活动的积极性，也没有实施管理和监督的能力。同时，对村民而言，公共性简单地被等同于村民选举，选举的内卷化使村民没有动力进行公共性社会关系的营造。

（2）村外非制度精英的参与意愿不足，村内集体行动的外部推动力较弱。村委会是以C行政村作为治理单位，行政村与自然村之间的异质性致使村委会在资金动员和使用方向上与A村的非制度性精英（经济能人、海外侨民、企业家）之间产生冲突，非制度性精英对于村庄公共性领域的参与意愿不足，无法形成对村内集体行动的有效助力。

“有时候不是我们不愿意投钱，而是对接平台有问题。我们投了钱，但他们（村委会）把钱用到其他（自然）村的基建上面，分配也不公平，也没有产业对接，我们也没有什么好处，还说我们贿选……”（访谈记录：企业家CJB20180721）

（3）村庄公共性治理主体的权威式微，无法有效整合和动员村内的集体行动。税费改革后，A村小组税费收缴功能减弱，随着非制度性精英的崛起，其地位愈来愈尴尬。同时，村干部的“行政化”消解了村民的信任感，村民转向对宗族老人、经济能人以及其他村内自治组织寻求利益诉求与协调。

因此，空心村内源性参与较弱、非制度性精英的参与意愿不足以及村委会权威式微的共同作用，致使税费改革以来A村无法形成村内有效的集体行动，公共性社会关系得不到营造和维护。“衰败”成为了与“发展”共生的村庄治理困境。

为了解决这种困境，实践中央提倡的“建立多元社会治理格局，努力发展民生”的发展思路，2013年泉州市在赴广东省云浮市、揭阳市揭东县等地考察基础上，发布了《关于培育和发展自然村乡贤理事会的指导意见》（以下简称《意见》），逐级在各县镇和行政村管辖的自然村中推广乡贤理事会。对于A村而言，乡贤理事会并非新鲜事物而是老人协会的演变发展。1993年A村正式成立了老人协会，其定位是社区老年人互助组织。2013年，老人协会更名为乡贤理事会，由一个服务特定群体的民间组织转变为与村委会进行合作并参与村内决策事务的村民自治组织，其组织目标和服务范围进一步扩大。2018年初，根据民政部《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，泉州市各类社区社会组织开始申请注册登记，A村乡贤理事会成为B镇注册登记的自然村乡贤理事会，理事会正式由单纯的民间自治组织转变为社区社会组织，其组织目标、业务范围等得到了外生制度的正式支持（见表1）。从A村乡贤理事会发展历程来看，其性质和定位发生了重大变化，并非简单可以用村民自治和创新实践来诠释。乡贤理事会由村民自治组织向社区社会组织的过渡，体现了“村民自治实践”的内生非正式制度和“村干部行政化”的外生正式制度在合作共治下的地方实践。

（二）乡贤理事会：新“经纪机制”的治理主体

1、多元化精英：新“经纪”的构成与经纪动机

目前，A村乡贤理事会理事成员共计20人（常任理事7人和非常任理事13人），包括老人协会成员、村镇两委成员、企业家和知名乡贤，其中老人协会成员占到四成，常任理事则主要由老人协会和村镇两委成员等7人组成。《意见》中提出，乡贤理事会成员由自然村在具有独立民事行为能力的经济文化管理能人、老党员、老干部等有威望、有能力的乡贤和热心为乡村经济社会建设服务的人士组成。因此，乡贤理事会本质上是一种多元化精英组成的治理主体。

在经纪动机方面，杜赞奇认为，“经纪”（人/机构）是为市场上交易双方提供中介服务并从中收取佣金的人/机构。国家经纪基于其经纪属性的不同，其经纪动机呈现有“精神激励”和“物质激励”等形式。作为一种新型社会组织，“公益性”是理事会成员参与的主要特征，成员无偿参与到理事会的运作中，但“新乡贤”的荣誉称号对A村乡贤理事会成员具有极大吸引力，宗族老人更重视“荣誉”在精神层面的意义，而经济能人和村干部则分别关注“精神激励”的经济层面和政治层面的意义。

“能够成为‘新乡贤’在我们陈氏宗族中是个很高的荣耀，会把他们写进族谱，光宗耀祖啊，拿钱也换不来的……外面商会们也比较认可这个，‘新乡贤’称号就是‘通行证’啊。”（访谈记录：村干部CSX20180721）

2、复合型权威：新“经纪机制”的权威基础

在以族权、绅权、政权为核心的传统乡村治理秩序瓦解之后，如何围绕新的权威要素重建秩序，是中国乡村治理和乡村振兴的重要课题。改革开放后，虽然“权力支配社会”的总体格局并未改变，乡村的自由活动空间却日益增长，形成了多元权威并立的乡村治理格局，呈现为非制度性精英和制度性精英之间的权威分立。制度性精英作为体制代理人拥有体制合法性却难以得到村民信任，无法有效动员村内资源；非制度性精英拥有资源支配权试图介入乡村治理却没有合法性保障，难以有效利用资源推动村内集体行动。A村乡贤理事会作为一个多元化精英（新乡贤）组成的治理主体，通过整合新乡贤的权威要素和主体功能，以复合型权威营造A村的集体行动，构建稳定的乡村治理秩序。

具体而言，A村新乡贤可以分为三类：

（1）“在场”的非制度性精英——宗族老人。“德高望重”是对此类乡贤重要的评价指标。当村民之间发生冲突、村委会征地和推行村务时，宗族老人利用其在A村的权威和地位经常作为中间人去进行纠纷调解、政策宣传和村民动员。

（2）“不在场”的非制度性精英。主要包括A村的经济能人、企业家等乡村精英。理事会成员大多在外经商、务工和求学，经常将经济、技术和文化等村外资源注入到A村，理事会基金也主要来源于这一群体。虽然该群体“不在场”，但基于其对乡村资源的支配权，在村内也具有相当影响力。

（3）“在场”的制度性精英，主要是指村镇的两委成员。《意见》规定，乡贤理事会要在镇党委（街道党工委）、村党支部的领导下开展工作，接受村民委员会的业务指导。村干部在与乡贤理事会合作过程中主要承担政策指引和业务指导的职能。陈长林是C行政村的村主任，他认为自己在理事会中既是推动者也是合作者，同时村支书和理事会副理事长的双重身份也推动了A村村务的顺利开展。

乡贤理事会中新乡贤的多元化决定了其作为新“经纪”权威基础的复合性（见表2）。宗族老人、经济文化能人和村两委干部分别代表着传统宗族权威、资源支配权威和体制合法性权威对乡村社会治理秩序的介入。作为新“经纪机制”的权威基础，复合型权威为乡村提供稳定的社区共同体和公共性社会关系。首先，宗族老人通过其“德高望重”的宗族权威和村内的广泛认同，推动行政村干部作为体制代理人进行乡村治理中的社区共同体的维护与营造；其次，经济文化能人通过资源引入和慈善捐资的渠道，通过资源支配权威提升体制代理人治理的有效性；最后，体制代理人通过政策指引和孵化协助参与到乡贤理事会的平台建设中，为宗族老人和经济文化能人在秩序稳定和资源引入方面提供体制合法性，保障乡村治理的稳定性。

（三）协商治理：新“经纪机制”的运作逻辑

1、相对独立性：新“经纪机制”的运作前提

《意见》指出，A村乡贤理事会和村委会之间存在政策引导和业务指导关系。自然村乡贤理事会在镇党委和村党支部的领导培育下发展，确保理事会发展方向的正确性；但自然村乡贤理事会并非村两委的附庸，在理事会成员产生和资金来源方面具有相对的独立性。

首先，在乡贤理事会成员产生程序方面。按照《意见》，A村乡贤理事会成员需经过自然村村民的公开推荐，上报至C行政村党支部进行审核，由自然村公布后确认为理事会成员。“公开推荐”和“组织审核”的程序运作使得村民能够公开推荐其认定的“能”、“德”兼备的乡村精英进入乡贤理事会，保障了村民的自我管理的诉求；同时，“组织审核”也能够保证村民自治实践始终服务于地方党委在乡村社会的中心工作。

其次，在乡贤理事会的资金来源方面。A村乡贤理事会资金来源由三部分构成，其一是由经济能人、旅外企业家等的慈善捐助和公益基金，占据资金来源的70%；其二是村民对于乡贤理事会日常运作的资金捐助，基本实现了全民捐资，这种制度设计在理事长陈顺燕看来，既是老人协会的惯例，更是能够彰显村民主动参与乡贤理事会运作和村务活动的途径；其三是项目制资金主要覆盖公共基础设施建设、村民活动等领域，包括向乡镇的社工委申请相关项目资金，专款专用。因而，乡贤理事会在资金来源上并不依赖于村委会的资金支持，具有相对独立性。同时，“全民捐资”的制度设计也保障了每一户村民都“有份”参与到理事会的运作中并履行监管职责，尊重了村民自我管理的利益诉求。

2、协商治理：新“经纪机制”的运作机制

（1）村民利益的“代理人”：理事会与村民的民主协商。理事会成员“德高望重”的影响力获得了村民的极大信任。A村乡贤理事会依托理事联系制度，广泛汇集民意，及时向村委会反映，落实村民需求。凡涉及自然村或村小组财政支持的微小型项目进行征地和建设时，程序上须经过A村乡贤理事会的讨论，乡贤理事会作为村民利益的代理人主要针对项目对村民影响进行广泛评估。虽然理事会并没有否决权，但基于理事会的复合型权威，村两委在进行决策时需要认真参考理事会的意见。

2016年，C村委会积极响应上级建设美丽乡村的政策号召，规划在A村修建历史文化公园，但村民对村委会提出的土地征收补偿款不满意，乡贤理事会成员在听取和搜集村民意见后，在与村两委干部协商时据理力争，最终决定以每平方米60元的价格征收农户土地，推动公园项目的修建。

同时，乡贤理事会也会为村民提供发展和交流的公共性平台。作为一个较为松散的社会组织，乡贤理事会成员针对A村捐资助学、公共建设、村容村貌改造、民俗文化活动等活动进行讨论，对每一项决策从提出到形成决议，都广泛征求村民意见，最终形成方案，然后由理事会和村两委共同协商讨论。

“村里面人散心散的局面也改变很多，在理事会推动下，现在村民们也积极参与村内的活动，无论是因为自己是‘股东’也罢，还是热闹也罢，大家有了归属感和集体感，按你们的话说，就是又组织起来了。”（访谈记录：理事长CSY20190117）

理事会与村民的民主协商充分发挥了农民的主体作用，将村民自治从个体参与转向组织参与，由过去分散的个体化的利益表达转换为有组织的群体化的利益表达，从而有利于农民共同利益诉求的实现，最终促进村民的集体行动意识和村内社区共同体的建设。

（2）村委会的“传声筒”：理事会与村两委的协商治理。村两委人数有限且分工明确，在日常工作之余难以兼顾，因而村两委也常常借助乡贤理事会在村中展开工作，在造桥铺路、重修宗庙、宣传移风易俗等方面，不仅依托于德高望重的权威向村民宣传村两委的政策，同时对村两委也起到监督、协助的作用。

“我们也是村委会的‘传声筒’，比如移风易俗是个好政策，但村子里长期以来都攀比啦，村民们刚开始不配合村干部的工作，理事会成员大多是口碑好的老人，或见过世面的，我们和村民们解释节俭办事的好处，慢慢他们也就理解了。现在统一在祖庙进行，规模价钱都是统一的，村民们也觉得挺好。”（访谈记录：理事会成员CJT20180720）

对于A村而言，外生权威缺乏和内生权威式微的双重困境给当前村民与村委会之间的“委托-代理”关系带来了巨大挑战。乡贤理事会作为一个中枢机构，在村民和村委会之间架起了沟通的桥梁，同时也对自然单元和行政单元之间的关系进行了重构（见图2）。一方面，在乡村治理的自然单元中，乡贤理事会成员和村民们由共同的血脉和族缘关系构成共同的文化强化了村民对本共同体的认同和归属，而这正是他们乐意参与公共事务、共建美好家园的重要基础。作为基层面向的经纪机构，乡贤理事会通过吸收村民的意见和利益诉求并反映至村委会，同时，乡贤理事会通过外界资源和传统权威的介入，为村民提供帮扶并搭建发展平台，构建社区共同体和公共性社会关系。另一方面，在乡村治理的行政单元中，乡贤理事会作为国家认可的经纪机构，能够协助村委会在村民中间讲解政策、推进村务工作。最终，在新“经纪机制”的运作下，实现村两委、村民和乡贤理事会之间的协商共治，推进乡村治理中自治、法治和德治的统一。

3、协调关系的人情化：新“经纪机制”的运作原则

乡贤理事会在推动村民与村两委协商共治时，主要采取“人情化”的协调原则。中国是一个熟人社会，在乡村社会中尤为如此。熟人关系遵循“人情交换法则”，彼此之间的信任是通过“报”和“义”建立起来的人情交换、互惠交换和长期承诺关系。当前乡村社会中村两委和村民们的委托-代理关系出现危机，很大程度上是由于行政村的设立人为地割裂了原有存在于自然村长期承诺关系和互惠关系基础之上的“人情交换法则”。村内的“行政单元”无法有效串联和回应作为自然村村民的利益诉求和公共性社会关系，而乡贤理事会就是通过复合型权威尤其是传统权威的嵌入，将乡村社会建设的治理场域由“行政单元”转变为“自然单元”，通过将“熟人关系”重新引入至乡村治理中，推动村民与村两委的协商共治。

近年来，A村为了积极响应新农村示范镇建设的号召，在村里大面积铺设水泥路，道路铺设通常遵循“能直不弯”的原则，村委会难免需要征用村民的小部分土地，村民们普遍难以接受。为了道路硬化顺利施行，避免村委会采取强制措施引起冲突，乡贤理事会由一些宗族老人出面进行调解，劝服其积极配合，有时也通过经济能人捐资进行货币化补偿。总之，作为自然单元的“人情法则”而不是行政单元的制度强制才是解决乡土社会困境的协调方式。

4、公共性社会关系的再造：新“经纪机制”的治理绩效

对中国这个超大规模国家而言，“经纪机制”的绩效深刻影响着央地关系和地方治理。传统基层治理体系存在难以克服的制度矛盾和悖论，无法获得基层政府治理的公共性，从而导致日益严重的社会治理危机。换句话说，如何制定出一套地方调节机制，既能维系地方的社区伦理，重塑传统的公共性社会关系，同时又对上级政府负责，是当代中国乡村治理中需要迫切解决的问题。

“把公共性带回来”成为了乡贤理事会重要的治理目标和治理绩效之一。改革开放后，原子化的乡村社会结构消解了组织化的集体意识，集体行动缺失无法营造良好的村庄治理绩效。新“经纪机制”必须正确处理集权体制对乡土社会在经济层面的冲击，同时重塑传统文化和公共性伦理精神对乡土社会治理的影响。在乡贤理事会的推动下，A村村民、经济能人和村委会等共同推动社会事务的协商治理，营造了具有公共精神的社区共同体。

（1）新“经纪机制”优化了A村的社会整合。乡贤理事会通过吸纳体制内精英、传统宗族老人和经济文化能人等多元化精英进入到治理主体中，使得合法性权威、传统权威以及利益支配权威等共同作用下，非制度性精英和制度性精英之间的冲突得以解决和沟通，推动A村在乡村治理过程中的稳定性和有效性，唤醒A村多元精英和普通村民的制度性参与；另一方面，在新经纪机制作用下，村外资源得以注入到A村治理中，促进了A村社会经济发展。这一过程中，乡村治理实质上由行政单元转变为自然单元，村内资源得以充分整合，形成具有公共性的社区共同体。

（2）新“经纪机制”重塑了A村的公共价值。乡贤理事会通过移风易俗、纠纷调解、公益助学等活动，培育了A村的公共性社会关系。“经纪机制”营造了“公共性”治理场域，村两委、村民和经济文化能人等在场域中充分互动，构建互信机制和进行资源共享。乡贤理事会通过其经纪作用，使得村民自治得到了传统权威的保障和外部资源介入而具有有效性；同时，治理现代化也在公共价值重塑过程中得以彰显，在“经纪机制”作用下，政府的治理现代化能够得到乡土社会的支持而具有稳定性。在新“经纪机制”的作用下，村民自治与治理现代化得以在乡土社会进行融合，凝聚乡村价值认同，构建了协同善治的新格局。

四、从“经纪机制”到新“经纪机制”：比较分析与延展讨论

传统经纪机制历经传统士绅、胥吏劣绅和村组干部等，最终发展为以社会组织为表现形态的新“经纪机制”，在此过程中，传统经纪机制的特点也由官治与民治二元对立的分析范式下的“保护型经纪”、“盈利型经纪”、“双重角色经纪”发展为多元治理视阈下的“治理型经纪”（见表3）。

相较于旧“经纪机制”，新“经纪机制”主要在制度背景、主体构成、权威基础、运作逻辑等几个方面形成了鲜明对比：

（1）经纪机制”的制度背景和主体构成方面。旧“经纪机制”的制度背景是在国家政权建设视阈下的“国家”对“社会”的介入。传统封建制国家时期，传统士绅作为体制外的非正式经纪人，承担着地方收缴赋税和稳定治安的义务。随着国家培育体制代理人进入乡村并赋予胥吏阶层权力，作为盈利型经纪人不断通过其实际支配权汲取乡村资源。中共建政后，传统官民共治的乡村秩序过渡为政社一体的全能主义治理模式，正规化和官僚化的村组干部成为正式的国家经纪人。税费改革后，乡村组织凝聚治理资源的能力丧失殆尽，乡村治权逐渐弱化，为了维系社会秩序和治理结构的稳定，国家转向通过资源输入的形式对社会进行“培育”，确立以多元化的乡村精英为核心构成的、以社会组织形态呈现的新“经纪”，包括传统权威的宗族老人、部分体制代理人和经济能人，在政府和社会的共同培育下，对乡村社会秩序进行重新建构。

（2）“经纪机制”的权威基础和经纪逻辑方面。传统士绅主要依靠“功名-知识-教育”组成的权力文化网络，按照儒家伦理实现国家对乡村社会的经纪行为。基于士绅和官僚阶层权威基础上的“同质性”实现乡村秩序的稳定性。随着科举制度的取消，原有的权力文化网络遭到破坏，胥吏阶层通过其庇护关系而非伦理道德成为新的正式国家经纪。新中国成立后，形成了以阶级身份和政治身份为基础的社会分层，党员干部成为乡村社会的新“经纪”，依托于政府正式授权和村民选举的张力下，表现为双重角色的经纪机制。而新“经纪机制”运作下，这种包含传统宗族权威、利益支配权威和合法性权威的复合型权威推动了权力治理网络的形成。新“经纪机制”既不是与体制分享权力的竞争性力量，也不是单纯的体制附庸或村民的利益代言人，而是表现为政府培育和村民参与共同作用的协商治理。

事实上，无论是新、旧经纪机制，其映射出的都是中国国家治理下的委托-代理关系。经纪机制作为国家与社会在政策执行和利益表达方面的中介力量，能够保障政权建设中的资源汲取和基层社会秩序稳定。然而，代理人体制基于委托方和代理方目标的不一致，存在激励机制失灵和代理人目标异化现象，表现为盈利型经纪的寻租行为，如胥吏经纪下国家政权建设的内卷化以及基层社会吏治腐败问题。

从封建制国家到现代国家，国家对盈利型经纪寻租行为的治理主要有两个方面：（1）通过正式身份的赋予，使代理人目标与委托人趋于一致。一种是建立在“功名-道德”系统下的身份一致性。传统士绅通过与官僚阶层在伦理精神上的同质性获取地方权威，从而通过经纪机制实现委托人维系社会秩序的目标。另一种是将代理人身份不断正式化，并将其纳入到委托人的利益共同体中，如胥吏阶层和村组干部。（2）通过量化机制和奖惩机制缩短委托-代理链条，减少激励中的信息不对称问题。国家通过构建目标管理责任制，对代理人治理绩效进行监督，同时，通过基层的运动式治理驱动国家代理人能够履职。

在旧“经纪机制”下，国家对于社会的管理方式按照“权力支配社会”的管控逻辑。在这种逻辑下，国家对于旧“经纪机制”的生产，本质上是借政权机构设置（如乡镇政权组织的设置）扶持地方权威作为经纪人，并确定地方权威在国家管理体系中的位置，最终将乡村社会纳入现代国家管制体系当中。但目前来看，社会利益组织化形式和社会联系方式已经发生结构性变化。首先，国家由“介入”社会汲取资源向“培育”社会输入资源转变，旧“经纪机制”维系治安和收缴赋税的传统功能无法有效回应乡村治理的内在需要。其次，“官治-民治”下的乡村治理发生了结构性变化，一方面，基层政府代表国家对地方社会进行制度供给；另一方面，国家不断以基层政府为中心复制新的代理关系进行社会治理，将新代理人融入体制结构之内（行政吸纳政治）或者游离于体制间，在地方治理中形成一种基层政府与新代理者的协商共治。因此，新“经纪机制”从三个方面对原有乡村治理结构下的委托-代理关系进行了优化：

（1）新“经纪机制”中新经纪属性由原有的“行政单元”转变为“自然单元”。在作为“行政单元”的“经纪机制”中，代理人以“行政村”作为管理单位，对村落的行政化切割和以行政单位进行公共服务的提供忽视了自然单元中村民的同质性，导致其治理绩效较低。而新“经纪机制”以“自然村”作为治理单元，充分尊重、保留并建立了以传统宗族、文化和利益为纽带的自治单元，增强了自治单元成员的同质性。虽然新“经纪机制”在“同质性”身份方面不同于传统士绅以儒家道德为共同意识形态基础，但是构建于自治单元和文化传统上的“同质性”在情感沟通、资源整合和村民动员领域有利于国家在乡村社会的制度供给和地方经纪的有效承接。

（2）新“经纪机制”将多元化的乡村精英纳入到乡贤理事会中，通过混合权威的嵌入，优化了代理人与委托人的利益共同体。改革开放后，在作为“行政单元”的“经纪机制”中，代理人双重困境的权威结构造成委托人对代理人的信任危机。而新“经纪机制”将制度性精英和非制度性精英均纳入到乡贤理事会中，通过混合权威的嵌入形成新的利益共同体，传统权威、利益支配权威和合法性权威分别增强了利益共同体的稳定性、有效性和合法性，优化了现有委托-代理关系。

（3）新“经纪机制”调整了委托代理的方向，由单向的“代理治理”转为“协商治理”。不同于旧“经纪机制”的“官治-民治”二元治理结构下自上而下的单向代理治理，在新“经纪机制”中，地方经纪不仅作为国家和社会之间“上传下达”的双重角色，同时也赋予了其与体制代理人的沟通协作。体制内代理人通过政策引导和孵化培育地方经纪，而地方经纪协助体制代理人进行乡村的社会建设。在乡村社会，政府有目的退出，通过新“经纪机制”向基层让渡和培育自治空间，从而实现体制内外的协商治理。

五、结语：当代中国乡村治理的延续与转型

“经纪机制”作为国家与基层社会的中介机制，是一个国家或地区由“传统精英政治体制”向“现代官僚政治体制”过渡的必然阶段。国家与社会关系的制度性调整、地方权威的结构性变化等因素深刻地影响着不同时空下的国家经纪及其经纪逻辑，呈现了乡村社会权力的变化，也形塑了现代国家政权建设历程。

中国国家政权建设不仅仅是对县级以下基层政权的建构问题，更是对乡村社会秩序的重新建构。从帝制到现代，乡村治理的地方经纪逐渐由士绅、胥吏阶层逐渐发展为村组干部，国家通过基层政权的组织化建构，实现对乡村社会的控制与管理。然而，随着国家政权建设由社会整合走向社会治理，国家角色由“汲取者”向“治理者”转变，国家与社会关系的制度性调整由“汲取”发展为“输入”。在此背景下，如何在乡村治理场域中既塑造新的权威、又指向治理现代化的观念逻辑，如何构建一个既能够有效吸纳乡村治理变迁绩效、又重视后集体主义下的乡村治理遗产的经纪机制，是目前乡村治理困境亟需解决的问题。

随着新乡贤被重新纳入乡村治理版图，国家经纪有了新的内涵。新“经纪机制”成为了联结政府与社会之间的治理机制，通过再造传统权威、重塑乡村社会公共性秩序，在国家治理体系现代化场域中发挥着重要作用。新“经纪机制”将宗族老人、经济能人、体制代理人等多元精英视为新乡贤并纳入到治理主体中，通过复合型权威进行乡村的组织动员和资源注入，在乡贤理事会的中介作用下，村两委通过与新乡贤进行协商治理，凝聚乡村价值，构建了协同善治新格局。作为一种地方调节机制，既能维系地方的社区伦理，又承接了国家治理体系现代化的功能，对于国家治理现代化具有重要意义。

在乡村治理现代化视域下，我们应当思考如何处理内生的非正式制度和外嵌的正式制度之间的内在关系，如何处理传统治理权威与治理现代化之间的张力及其逻辑关联。本文的创新之处在于尝试从新“经纪机制”理论出发，分析乡贤理事会作为新经纪是如何将中国乡村治理的自然单元嵌入到行政单元中进行乡村治理的。一方面，作为地方经纪面向，如何在自然单元中重塑村民的集体行动和乡村治理的公共性秩序是新“经纪机制”需要解决的问题。作为现代社会建构的核心，如何建设基层公共性社会关系应当成为现代政府的重要责任。新“经纪机制”通过吸引多元化精英的参与和复合型权威的介入，提高了自治单元的成员同质性和代表性，激发了村民的自主意识和内在驱动力，改善了目前行政单元村内集体行动缺失和村内权威动员较弱的困境，为乡村社会秩序重塑了公共性社会关系。另一方面，作为国家经纪面向，在“权力支配社会”的乡村社会治理秩序观念不变的情况下，如何有效依托行政力量保障和提升自然单元乡村社会治理绩效的稳定性和合法性也是新“经纪机制”需要关注的问题。在传统社会结构中，基层社区的公共服务通过社区的自发性组织完成，但新乡贤无法完全代替传统乡贤的功能，在“权力支配社会”的乡村社会治理秩序观念下，社区的经济和教育文化活动仍然需要依托强大的行政力量实现。新“经纪机制”中，复合型权威、协商治理的运作逻辑和组织发展的行政吸纳均表明了在“权力支配社会”秩序观的前提下，中国乡村治理的转型必然是建立在以行政治理单元为主导、自然单元治理为辅助的要素组合。

本文尚存在以下两方面不足，需要进一步完善：（1）研究对象方面，囿于本文分析的侧重点，文章所关注的是乡贤理事会作为一个新型“社会组织”的运作机制。事实上，乡贤理事会还有包括松散耦合的民间组织、松散联盟等形态。调研中发现，大多数区域的乡贤理事会开始向制度化的社会组织发展，因而对于其他形态的乡贤理事会本文并未做过多关注。（2）概念凝练方面，任何概念的提出都服务于研究目标，因而作者无意提出作为解释性框架的本土化概念作为本文的创新所在。本文将新“经纪机制”作为核心概念意在从委托代理关系角度出发，为分析其在权威来源、治理逻辑和治理绩效等方面与既有代理人体制的差异性和延续性提供新的理论视角，使学界对相关主题予以更多的关注。当然，作者并不否认新“经纪机制”从概念本身当中难以凝练当前乡村治理的本质特征，需要进一步进行梳理和研究。

致谢：感谢山西大学陈繁芝、郑少清、何静漪、雷丽娜同学在资料搜集中作出的贡献。

责任编辑：班允博；一审：陈鑫；二审：沈青

文章来源：《公共管理学报》2019年第2期

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