乡村发展：从“政策惠农”到“战略部署”

作者简介

慕良泽，山西大学城乡发展研究院副教授，硕士生导师；

王晓琨，山西大学政治与公共管理学院研究生。

21 世纪以来，中央出台了福利型、公益型、保障型、保险型和培育型惠农政策共计120 多项，推动了农业发展，改善了农村环境，提升了农民生活水平。但是，随着惠农政策的增多和累积，政策体系紊乱、政策分散、临时性政策频现、农民参与缺乏等问题逐渐增多，乡村发展亟须国家战略统筹和战略部署。适时提出、全面部署、分步推进的乡村振兴战略，成为新时代乡村发展的关键。以既有的“政策惠农”为基础，乡村振兴战略可以在与惠农政策的“双向型”互动、“多向型”互动以及“网状型”互动中，将战略具体化为城乡融合发展的体制机制和政策体系，这是当前乡村振兴的关键。

党的十九大报告再次重申“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。如何解决、如何解决好“三农”问题？在笔者看来，从2004 年至今，中央连续15 年将中央“一号文件”定位于关注“三农”问题，通过15 个“一号文件”，提出或涉及共计120 多项惠农政策，建构了庞大的政策体系。这些惠农政策很好地推动了农业发展，改善了农村环境，提升了农民生活水平，形成了“政策惠农”的发展局面。但是，由于政策出台过于密集、废立频繁、缺乏整体统筹，导致政策体系紊乱，政策“打架”、“分散”惠农等现象多发。上述现象表露出惠农政策存在一个共同问题：即政策缺乏宏观性、协同性、全局性、关联性的战略导向。党的十九大明确提出实施乡村振兴战略。这一重大战略的提出，弥补了惠农政策顶层战略导向的缺失，可以统筹各方面力量集中攻关“三农”问题。可以说，以乡村振兴为契机，乡村发展从“政策惠农”进入到“战略部署”的新时代。

一、“政策惠农”与乡村发展

21 世纪以来，党和政府将“三农”问题确定为工作的“重中之重”，出台了一系列的惠农政策，开创了一个“政策惠农”的发展局面。

（一）“政策惠农”的成效

从2004 年至今，中央连续出台的“一号文件”中关涉的120 多项惠农政策，从属性与特征来看，可以分为福利型惠农政策、公益型惠农政策、保障型惠农政策、保险型惠农政策和培育型惠农政策五种主要类型。各方面的社会反响和统计数据显示：五类惠农政策使“三农”得实惠、享优惠，“三农”领域发生了历史性变革。

其一是福利型惠农政策，主要有“农资综合补贴”、“种粮农民直接补贴”、“农机购置补贴”和“农作物良种补贴”等政策。此类惠农政策以福利补贴的形式给农民带来最直接的实惠，在提高农民收入、接济农户家庭生活的同时，充分调动了农民发展生产的积极性。以“种粮农民直接补贴（以下简称‘粮食直补’）”为例，粮食直补政策起初的目的是调动普通农户从事粮食生产的积极性，保证粮食供给和粮食安全。在政策执行过程中，不管农户种植什么粮食，每家每户均按照田地面积获得了相应的粮食直补资金。所以，粮食直补资金在直接接济农户家庭生活的同时，间接促进了农业生产。粮食直补政策2004 年起在全国范围实行，到2006 年，实施粮食直补的省份达到了29 个，直补资金达到142 亿元，有6 亿多农民得到了实惠。在粮食直补资金的作用下，2004 年全国粮食总产9389 亿斤，2016 年全国粮食总产量达到12325 亿斤，13 年的时间，我国粮食增产2936 亿斤。2016 年，全国全面推开农业“三项补贴”改革，将粮食直补、农资综合补贴和农作物良种补贴合并为农业支持保护补贴，从政策整合和资金整合的角度，合力推动农村发展。

其二是公益型惠农政策，主要有“农村基础设施建设和改造”、“西部地区‘两基’攻坚计划”和“义务教育‘两免一补’”等政策。此类惠农政策对夯实农村发展基础、缓解贫困家庭生活负担以及加快贫困地区脱贫致富步伐具有重要意义。义务教育“两免一补”政策是典型的公益型惠农政策，对农村义务教育事业的发展，起到基础性和普遍性的助推作用。义务教育“两免一补”政策是中国政府对农村贫困家庭学生接受义务教育所产生的学杂费和书本费进行免除、对寄宿生的生活费进行一定补助的惠农政策。这项政策从2001年开始实施，由中央财政和地方财政共同负担。义务教育“两免一补”政策的受众对象从刚开始的西部贫困家庭义务教育阶段的学生，扩大到整个西部地区义务教育阶段的学生。到2007年，全国义务教育阶段家庭贫困学生均得以享受该项政策，极大地缓解了贫困家庭的生活负担。同时，义务教育“两免一补”政策不仅是对受教育学生及其家庭的福利和补贴，而且对推动整个社会尽到相应的责任和义务，实现教育发展的公益性和基础性目标，起到了很好的支撑和保障作用。数据显示，2016 年，初中文化程度的农业生产经营人员占比为48.4%，比2006 年提高了3.3 个百分点；“高中或中专文化程度”占比为7.1%，提高了3.0 个百分点；“大专及以上”占比为1.2%，提高了1.0 个百分点。农业从业人员受教育年限的提高和文化程度的提升，为乡村发展注入了智力资源，提供了内源性发展的动力。

其三是保障型惠农政策，主要有“农村最低生活保障制度”、“新型农村合作医疗制度”等政策。此类保障型惠农政策实现了农民生活由“无国家保障”到“有国家保障”的重大转变，也实现了农民生活由“土地保障”向“社会制度保障”的重大转变。保障型惠农政策的建立，使生活困难的农民家庭获得国家支持，使农民群体与其他群体一起，共享改革发展的成果。以“农村最低生活保障制度（以下简称‘农村低保’）”为例，农村低保指地方政府根据当地农村经济发展水平确定农村最低生活保障标准，为家庭人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的家庭提供维持其基本生活的资金。该项政策从2007 年起在全国实行，回头来看，农村低保的标准每年稳步提高，享受低保的人员每年实行动态调整。目前，全国所有省市都建立了农村低保制度，实现了“有进有出、应保尽保”。截至2018年6月底，全国纳入低保的群众有4833.9万人，城市低保平均标准达到每人每月563元，农村低保平均标准达到每人每年4583元，分别较上年同期增长7.5%和13.3%。由此可见，农村低保标准与城市低保标准之间还存在明显的差距，统筹城乡社会保障任重而道远。

其四是保险型惠农政策，主要有“新型农村社会养老保险”、“农业保险”等政策。此类惠农政策的主要目的是防御农业农村发展中的自然风险和社会风险，为农村发展保驾护航。在笔者看来，新型农村社会养老保险是典型的保险型惠农政策，简称“新农保”，其直接目的是为农村60岁以上的老人多一份养老生活的保障。之所以归类为保险型惠农政策，主要是因为它以未满60周岁农民个人缴费、集体补助、政府补贴的方式来运营。对于未满60 周岁的农民来说，缴费在先，享受保险资金在后；养老保险有多个缴费档次，多缴多得。养老保险虽然需要农民以缴费的方式参与其中，但是，随着农村养老压力的增大，农民普遍愿意参与新农保。所以，近年来，相比其他惠农政策，养老保险缴费和参保率均比较稳定。

最后是培育型惠农政策，主要有“培育新型职业农民”、“培养农村实用人才”以及“基层农技推广体系改革与示范县建设”等政策。以“培育新型职业农民”政策为例，该政策自2012年中央“一号文件”提出以来，各地针对专业大户、家庭农场、农民专业合作社、返乡涉农创业者等生产经营型、专业技能型和社会服务型农民进行重点培育，开展针对性培训，提升生产技能和经营管理水平，实现由“身份农民”向“职业农民”的转变。这项政策是一项需要长期付诸实践的政策，也初步取得了成效。从2016年来看，规模农业经营户和农业经营单位从事设施农业的分别有48.6万户和13.1万个，从事循环农业生产的分别有12.6万户和7.2万个，从事工厂化生产的分别有1.8万户和2.5万个。

综上所述，从政策属性来看，单项惠农政策本身呈现出了由建立到完善的过程。惠农政策体系则呈现出这样的趋势：公益型的惠农政策是一直坚持的主线，内容不断丰富，覆盖面不断拓宽，充分显示了公益型惠农政策的普遍性和大众性。在公益型惠农政策的基础上，逐步建立了福利型、保障型、保险型和培育型惠农政策。福利型、保障型、保险型和培育型惠农政策在“福利”、“保障”、“保险”和“培育”的对象、内容、功能上，是惠农政策特殊性和针对性的体现。公益型、福利型、保障型、保险型和培育型惠农政策的完善和体系化，使惠农政策实现了普遍性与特殊性的结合、个体性和公共性的结合。从政策内容来看，惠农政策经历了由狭义范围上的“三农”向“三林”、“三牧”、“三渔”、“三矿”等层面的广覆盖。从政策过程来看，许多政策的周期还没有终结，许多政策还没有来得及评估和改善。所以，在当下，研究惠农政策的完善和转型发展问题，具有重要意义。

（二）“政策惠农”中存在的问题

21世纪以来，中央出台一系列惠农政策，使农民切实共享到了改革发展的成果。但是惠农政策也存在诸多问题。例如，政策出台频率高、数量多 ，政策出现“过密化”；政策缺乏系统性，存在政策“打架”、“分散”惠农以及临时性政策多等现象。实践中，上述政策问题具有一个共同点，即惠农政策缺乏高层战略统筹和战略整合。

第一，惠农政策体系略显紊乱，缺乏战略统筹。多项惠农政策加上给予农业、农村和农民政策倾斜和优惠的其他单项政策，构成了庞大的政策体系。由于系列政策出台的时间较为集中，围绕政策开展的各项工作也较为密集，所以，政策之间发生矛盾和冲突不可避免。在惠农政策制定过程中，惠农政策普遍表现为“政出多门”和“多头管理”；在政策执行过程中，各个部门往往根据“部门政绩”和部门目标选择性执行。为此，政策过程中往往出现政策目标偏离、政策“打架”、实施效果不理想等现象，造成政策资源浪费。在河北省L村调研期间，笔者感受到了不同部门的惠农政策在村庄落地过程中互相“打架”的现象。2015 年，L村实施的惠农项目有街道硬化、饮水工程、电网改造3 大项目。其中，交通局的项目“街道硬化”，在2015年上半年就已经完工。水利局的项目虽然是2014年规划的项目，但由于打井位置涉及土地纠纷，打井及其水管线路建设一直拖沓至2015年7月份还没有完工，但是水利局的项目要在2015年8月份迎接市里检查和评估。所以，为了在地下铺设饮水管道，上半年竣工的硬化的街道，又被挖开，还要抓紧时间填埋。村中面临的问题是，2015年计划的电网改造工程，也要在地下铺设线路。但是，电力局的经费还没完全到位，村干部想把饮水管道和电网线路放在一起，一次性做地下填埋处理。但是，水利局的项目要求马上竣工，并接受检查和评估。最终的结果是：先填埋了，再准备挖开。这样的项目建设，一定程度上造成了惠农项目资金的浪费。这一政策“打架”案例说明，惠农政策体系内部紊乱，在实施过程中程序混乱，急需顶层在战略导向上做出协调和统筹。

第二，“分散”惠农现象突出，缺乏战略整合。惠农政策的分散性表现在政策来源于各个部门、机构；每个部门掌握不同数额的惠农资金；惠农政策种类繁多，在惠农资金的安排和分配上，资金撒“胡椒面”现象比较突出，难以将有限的资金用到实处，导致政策效用大打折扣。惠农资金分配除涉及农业部门外，还涉及科教、民政、国土、财政、城建、交通等部门，上述部门均有农村发展项目及其资金使用规则，相关部门缺乏统一、协同、联络机制和制度规范，惠农很难形成规模效应和合力效应。就涉农补贴而言，目前涉农补贴较多，也很分散。有最初的粮食直补、农资补贴；有后来的良种补贴、棉花补贴、能繁育母猪补贴、母牛补贴，等等。总体来看，补贴环节越来越多，补贴范围越来越广，补贴类型越来越多，基本实现了生产、经营和流通领域的全覆盖。但是，补贴核算依据不尽相同，有的按面积进行补贴，有的按产量进行补贴，有的按比例进行补贴，有的按出栏数进行补贴，等等。再加上农民和农村日益分化，使得补贴事宜更加复杂，同时，也稀释了补贴的力度。从这个意义上来说，惠农项目、惠农政策和惠农资金急需在高层战略导向的引导下实现整合。

第三，短期性、临时性惠农政策较多，缺乏农民参与。从目前来看，绝大多数惠农政策的直接表现是给农民“补贴”和“优惠”，政府以“给好处”的方式直接介入农民的利益分配。为此，惠农政策的主要环节均以政府主导为主，农民和社会组织参与较少，惠农政策过程几乎成了政府的“独角戏”。这一方面源于政府想“短平快”地改变“三农”现状，没有农民和社会组织参与的时空条件。另一方面，政府争相控制惠农政策的执行权，缺乏农民和社会组织参与的渠道。这一现象也说明，目前的惠农政策，更多的是给农民以“鱼”，而没有注重给农民以“渔”，以此来激发农村社会活力，保持长远发展的动力。而给农民以“渔”的主要途径就是培训农民，注重农民综合致富能力和农户综合生产力的培养。而这一培育型惠农政策在农村还没有大范围、实质性的展开。在调研中，一位基层干部说：“老百姓缺的是知识、文化，给他板凳、桌椅、电视，效果不大。”还有一些惠农政策，比如农民工同工同酬政策、主要农作物最低收购价政策，等等，上述政策的操作性较差，政策执行中往往“一订了之”。比如每年“一号文件”中提到的诸类“补贴”，在实际落实中往往由于门类繁多，计算工作量大而又频繁变动，导致“补贴”很难兑现，即使兑现，也是“姗姗来迟”，对于稳定农村市场和推动农村发展略显滞后。

二、战略部署与乡村振兴

“战略”最早是一个军事用语。在和平发展年代，国家层面的战略，即国家战略，“是一个国家为实现国家目标而综合开发、合理配置和有效运用国家力量的总体方略。”作为国家战略之一的乡村振兴战略，就是运用国家力量实现城乡融合发展的总体方略。站在惠农政策的视角来看乡村振兴战略，笔者认为，乡村振兴战略弥补了惠农政策高层战略导向的缺失；乡村振兴战略的提出，有利于全面、系统地把握惠农政策，科学、精准地实施惠农政策；在乡村振兴战略的具体部署中，也能形成和完善城乡融合发展的体制机制和政策体系。

（一）乡村振兴：新时代乡村发展的关键

多数研究认为，近现代以来，“乡村”和“城市”是相对应的。比较而言，乡村是自然演绎的生活共同体，是以自然经济和农业经济为主的经济共同体。城市是人为打造的生活共同体，是以工业经济和服务业为主的经济共同体。在传统社会中，乡村和城市彼此孤立，各自发展。近现代以来，特别是市场化和工业化飞速发展以来，城市以其人为打造性很强的特征，吸引了乡村的人流和物流，各种资源不断涌向城市，产生了特大城市、大城市、城市群以及城市带。乡村相对成为人烟稀少、环境优美、充满生活情趣的地方。为此，在发达国家，城市化后期，有“逆城市化”现象并存。此时，城乡发展有差别，但是差距不大。绝大多数后发国家和发展中国家，在现代化的过程中还采取了城乡差别的现代化策略和政策，城乡差别带有很多人为因素，致使城乡差别人为扩大，甚至出现两极化现象：城市越来越发达，乡村越来越衰落；城乡之间的鸿沟也越来越大，乡村成为城市发展的牺牲品，与城乡融合背道而驰。所以说，近现代以来，市场和政府是形塑城乡关系的两个主要主体和动力源，乡村发展既受市场调节，也受政府规制。后发国家和发展中国家，政府的作用尤其明显。

在中国，新中国成立之后确立的“农村支持城市、农业支持工业”的发展战略，是中国现代化初期的必然选择。但是，其客观产生、甚至制造了非常大的城乡差距。改革开放以来，市场机制逐步确立，城市吸纳了很多优质的乡村资源，流入城市的乡村资源在推进城市化的过程中，也造成了农村空心化、农业兼业化、农民老龄化等现象。直到今天，乡村衰败现象在中西部地区还普遍存在。前文所述的120多项惠农政策，对于改善城乡关系，促进乡村发展，虽然产生了很大的经济效应、政治效应、社会效应和文化效应，但是由于政策本身的局限性和乡村发展的复杂性，惠农政策只能解决局部性的、短时性的乡村发展问题，难以扭转乡村衰败的局面。因此，乡村发展需要国家战略规划，以国家战略规划为主导，扭转部分乡村“自然衰落”和“人为衰败”的发展方向。相比之下，乡村振兴战略的提出，恰逢其时，成为新时代政府布局、推动乡村发展的关键。可以看到，乡村振兴，其现实环境是部分乡村发展不景气，乡村整体发展不均衡；现实基础是惠农政策开创的政策惠农局面。但是，惠农政策亟须战略统领，即以市场机制为基础，形成城乡融合发展局面；同时，更好发挥政府作用，推进乡村振兴战略全面部署，形成、打造乡村发展的政策体系。

（二）战略部署：形成与完善城乡融合发展的体制

机制和政策体系是关键战略即立足现实、确定方向、谋划长远。乡村振兴战略的提出及其部署，就是立足于惠农政策推动农村发展的现实，从政策惠农的局势中，强化乡村振兴制度性供给。一方面，提炼、形成和完善推动城乡融合发展的体制机制；另一方面，调处、理顺惠农政策之间的关系，形成和完善乡村振兴的政策体系。2018 年中央“一号文件”提出，全面部署乡村振兴“三步走”战略，第一步就是到2020 年乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成。综上所述，在城乡发展的历程中，城乡差异不仅表现在经济发展中，城乡差异还表现在“五位一体”战略布局的其他方面。所以，乡村振兴战略中，体制机制和政策体系的形成，在“产业兴旺”、“生态宜居”、“乡风文明”、“治理有效”、“生活富裕”五个方面均有涉及。同时，体制机制和政策体系的形成和完善主要表现为扭转城乡二元发展为城乡融合发展，城乡融合发展不仅表现在经济、政治、社会、文化、生态各自内部要素的协调中，也表现在“五位”之间的“一体化”关系的建构中。

具体而言，在产业兴旺方面，要以绿色生态为导向，在提升种粮农民直接补贴政策的精准性和指向性的同时，加快建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，打造“区位优势”，形成区位战略，形成粮食保障、生产高效和农业安全相结合的农业生产体制。要加大对家庭农场、种养殖农户、农民专业合作社的政策支持力度，稳定推进家庭承包经营体制改革和机制激活，形成支持小农家庭生产经营的政策体系。同时，全方位建立农业保险，稳定农业农村市场，全面保障和提升小农户的综合生产能力，试点、探索小农户与“大市场”、“强资本”和农业专业技术等要素相衔接、相结合的体制机制。在生态宜居方面，在继续做好退耕还林还草还湿、退牧还草、林权改革、人居环境整治等工作，巩固其成效的同时，要提前谋划“逆城市化”倾向，继续深入乡村资源产权改革，“推动乡村自然资本加快增值”，在城乡资源自由流动的市场机制中，“实现百姓富、生态美的统一”。要打破基层政府发展主义的局限，确立和落实县乡两级在农村环境保护中的主体责任。将生态补偿、建立生态公益岗位和发展生态经济相结合，转变农村生产生活方式，让绿色发展引领乡村振兴，让乡村真正成为安居乐业的地方。在乡风文明方面，要着力打造民风、家风、乡风的推陈出新机制和良好风尚的涵育机制；着力建构社会主义核心价值观自上而下的引领机制和乡土文明自下而上的培育、扩散和传承机制，特别是资助、打造、确立乡土文明的传承人。通过乡村文化建设的制度保障，提升乡村振兴的软实力，使乡村“软治理”得到“硬贯彻”。要推进公共文化服务体系建设，激励创作乡村振兴实践中的文艺作品，激活农民发展的新智能，让乡村新风尚成为乡村振兴的意义引擎和价值导向。在生活富裕方面，要以农村基础设施提档升级为基础，强化交通运输、基础教育、医疗服务等基本公共服务均衡发展。在农村养老保险、农村合作医疗等社会保障政策的基础上，探索城乡社会保障一体化的体制机制建设和完善问题。要加强职业农民培育，通过乡村旅游、农村电商、农村作坊等形式繁荣农村业态，保障农民充分就业创业，实现收入增长、生活富裕。在治理有效方面，要总结精准扶贫过程中选派第一书记的工作经验，建立选派第一书记工作长效机制。建立党建为引领、自治为基础、法治为保障、德治为导向的乡村治理体系。

总体来看，在乡村振兴战略中，“产业兴旺”是动力，“生态宜居”是方向，“乡风文明”是基础、“治理有效”是保障，“生活富裕”是目的。这“五位”之间的“一体化”框架，是城乡融合发展体制机制和政策体系的宏观架构。

三、“政策”与“战略”的互动

作为国家战略提出且分步部署的“乡村振兴”，有别于以往任何一项惠农政策，体现的是一个宏观性、系统性、综合性和全局性的发展方略。但是，作为“战略”的“乡村振兴”，并不意味着与“惠农政策”相互隔离，相反，“战略”与“政策”是在不断互动，相互发生作用，即用战略思维来制定惠农政策，并将战略思维贯穿于惠农政策过程，实现“政策战略化”和“战略化政策”。具体来看，“战略”与“政策”的互动，主要有三种形态。

（一）“双向型”互动

“战略”与“政策”进行“双向型”互动，主要是发挥政策对战略的先行和试验作用以及战略对政策的导向和规制作用。

到2020 年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成。这一过程需要充分发挥政策对战略的先行和试验作用；同时，根据政策试行的成效不断调整战略方向和具体部署。以精准扶贫为例，全面建成小康社会的关键就是打赢脱贫攻坚战，同时打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略第一步的底线要求。在过去的五年里，政府出台了大量的扶贫政策，扶贫取得了决定性的进展和成效。例如在健康扶贫方面，政府出台了完善农村贫困人口医疗补偿政策，落实了贫困人口就医优惠政策，实行了“先诊疗后付费”、大病救助以及巡诊体检等一系列政策，这些政策对于完成脱贫攻坚任务起到了重要作用。但是，我国区域发展不平衡、群体发展不平衡和产业发展不平衡问题仍很突出，制约脱贫攻坚的深层次矛盾仍然存在，扶贫政策的不稳定和返贫现象也有发生，深度贫困地区扶贫任务依然艰巨。尽管如此，上述扶贫政策为统筹城乡社会保障和社会保险、产业融合和城乡资源流动等体制机制的形成和完善积累了经验和案例。同时，到2020年，乡村振兴制度框架和政策体系基本形成，这一目标的实现，也需要充分发挥战略对政策的规制和导向作用。在战略的指导下，调整和整合惠农政策，首先需要明确乡村振兴战略目标，明确惠农政策的层级性，让所有惠农政策都从乡村振兴的战略目标出发。其次，对现有的各项惠农政策进行系统性诊断和评估，构建惠农政策的整体框架和逻辑体系，让某些“各自为政”的政策措施围绕乡村振兴形成相互联动的政策系统。从整体和体系出发，对于已经成熟、稳健的政策，未来应毫不动摇地坚持，并适时上升为法律；对于还不够完善的政策，应不断探索，不断健全；而对于政策真空的领域，则需要乡村振兴战略的具体化，实现政策的全覆盖。最后，在乡村振兴中需要统筹、协调好各方主体力量，特别是充分调动农民参与，形成政策合力，使得乡村在逐渐振兴过程中能够汇聚主体力量，回馈主体诉求，满足主体发展。

（二）“多向型”互动

这种互动形式与双向型互动不同的是，互动过程中除了政策与战略之间有相互作用之外，政策之间也有相互作用和信息的多向流通。通过政策与政策之间的互动反馈给战略，因地制宜的制定战略目标。我国乡村发展最大的特征是区域差异，区域差异决定了乡村振兴需要探索适合本地的实现路径。在城乡融合发展的总体定位中，不同的区域有不同的发展思路。比如，对于城郊村，可以探索制定都市农业综合体政策、流入人口与“原住民”之间和谐相处的社会融入政策、社会治安综合治理整体提升计划等政策，各项政策之间相互适应，共同促成城郊村服务于城市发展的“服务型”振兴之路。对于中西部地区存在的“空心村”，可以侧重于退耕还林还草还湿、集体资产股份制改革并采取企业化经营管理，以及鼓励和支持农民工返乡创业，形成“转型式”振兴之路。对于能正常运行的农业型村庄，需要加强农业基础设施建设，鼓励产业升级和产业融合，走“提升式”振兴之路，等等。上述所列举的三条道路，均能在“产业兴旺”、“生态宜居”、“乡风文明”、“治理有效”、“生活富裕”五个方面进行有益探索，从而推动乡村振兴战略转化为具体的政策过程。其实，同一政策在不同地方实施和不同政策在同一地方实施，都会给战略提供宝贵经验。政策与政策之间互动产生的信息也会反馈给战略。这种“多向型”互动，有利于因地制宜确定乡村发展策略，即各地依据区位优势、资源优势和乡村发展中积累的比较优势，确定自己的振兴之路。

（三）“网状型”互动

在这种互动中，战略与各个政策结成一张结构紧密的网。一方面，战略和政策各司其职，发挥作用；另一方面，政策以战略为核心，相互紧密地连接在一起。政策和战略结成的网状是一种“统分结合”的形态。具体来说就是总体把握格局，统一规划战略，分层识别“问题”，监控实施进程。在具体落实政策中，需要依据战略，针对问题，找准目标定位，制定具体政策，采取具体措施。但是，在政策和举措实施过程中，要在“统”、“分”之间不断切换，使战略与政策能实现多维度、多角度的照应。

在政策与战略的互动中，一方面，战略发挥着顶层设计的作用。乡村振兴战略就是要基于农业农村农民发展在新时代的新特征，就农村政治、经济、社会、文化、生态发展做出全面性、前瞻性和整体性设计，就乡村发展做出统一规划、统一部署、系统安排和合力推动。另一方面，依据战略规划，激发农民参与，做到基层政策实施的精细化和精准化。这其中，顶层设计规划农业农村发展方向、目标任务和推进路径，指导基层实践有序展开；基层实践积累鲜活经验和符合当地实际的有效做法，为顶层的政策设计提供信息来源和实践资源。这一互动方式，在农业保险政策的框架体系中就有生动的体现。目前的农业保险，需要建立以政策性保险为基础、互助性保险和商业性保险为补充的政策框架体系，实现保险产品多层次、可选择；保险功能相互补充、合力保障，最终形成农业保险保障机制和农业风险分散化解机制。

综上所述，乡村振兴战略和惠农政策之间，是目标和过程的关系，是过程和节点的关系，也是动态和静态的关系。乡村振兴就是在战略与政策的互动中、在上述关系的调处中，形成城乡融合发展的体制机制和政策体系。因此，政策与战略的“双向型”互动、“多向型”互动以及“网状型”互动，对于体制机制的形成与完善具有理论指导和实践创新的价值。

责任编辑： 班允博   

文章来源：《中国行政管理》2019年第2期

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