重心下移如何提升治理效能——基于城市基层治理结构调适的多案例研究

作者简介

刘凤，天津大学管理与经济学部博士后；

傅利平，天津大学管理与经济学部公共管理学院教授；

孙兆辉 ，天津大学管理与经济学部

“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”成为现阶段社会的主要矛盾。而城市基层，尤其是社区，承载着人民对美好生活的绝大部分需求和向往。自2000年以来，城镇化率年均提高1.3个百分点，带来城市流动人口增长、公共服务需求增加以及社会稳定程度下降等诸多问题，城市基层社会变成一个愈加复杂的治理场域。社会治理重心下移以及提升基层治理效能开始成为一个亟待解决的重大现实问题。十九届三中全会明确指出“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层”；党的十九大报告也提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。由此可知，基层社会治理效能的提升除了要求政府自身资源下沉之外还须社会资源的引入、自治力量的挖掘。

      然而对于“基本原则”和“实现目标”之间的操作指南，理论界和实务界均未给出较好的回答，因此探寻重心下移与效能提升之间的因果机制和实践策略显得尤为紧迫。值得注意的是，治理重心下移和治理效能提升被普遍默认为隐含有必然因果关系，即“治理重心下移会提升治理效能”，但事实上二者关系极为复杂，并不存在必然因果关系。本文拟通过多案例比较研究厘清社会治理重心为何下移、如何下移以及基层如何承接下移资源等核心问题，探索作为资源载体的基层组织如何在治理场域中形成治理结构从而优化配置资源以提高治理效能的运行过程。

      本研究的理论和实践意义在于：首先，遵循“事实验证原理”的基本原则，探索“治理重心下移”政策在基层落地的实践模板，通过多案例对比分析完整而清晰地展示其中的行动策略、运行机制以及实现效果，最大程度体现治理重心下移背景下治理效能提升的情景化和过程化特征。其次，构建资源约束下组织场域互动分析框架，将复杂的影响因素进行收敛分析，从治理结构调适的独特视角探讨重心下移过程中基层治理场域中各种组织策略性的互动关系以及由这些关系所激发的资源整合能力，弥合基层治理领域结构、资源与效能三分的研究局限。最后，从治理重心为何下移、如何下移以及如何承接的全局视角，梳理出治理重心下移影响治理效能的路径机理模型，一定程度上能够满足实务届对这一倡导性政策的认知需求，也有助于拓宽“治理重心下移” 政策落实思路。

一、理论基础与分析框架

（一）理论基础

      毋庸置疑，政界推动或倡导的主题往往是学界研究的热点，“治理重心下移”自2017年出现在十九大报道之后就开始受到广泛关注。但目前这一议题主要以政策解读的形式出现于各大党政官网或主流报纸，进行系统性专门研究的文章较少，仅有容志、周振超、吴恒同等几名学者从学理和逻辑层面讨论了治理重心下移的实施路径，鲜有文章深入分析其中蕴含的理论基础以及关键变量间关系。基于此，本研究拟将重心下移涉及的政府注意力、制度、权力、资金、人才、管理、技术、服务等诸多复杂因素收敛转化为“资源”变量，深入挖掘这一议题涉及的资源、结构、效能等关键变量的理论基础和内在联系。

      “治理重心下移”研究中最核心的概念是“资源”，社会科学研究给予的涵义相对广泛，既包括具象的人、财、物等物质资源，也包括知识、认同、能力等抽象资源。值得注意的是，治理重心下移过程中注意力也是一种资源，“环境与偏好产生了决策，注意力是偏好与环境的媒介”，它代表了决策者对于特定事务的关注，例如正是十九大报告、十九届三中全会公告均提出“治理重心下移”的号召性政策，这一议题才备受关注和重视。因此在一定意义上讲，社会议题的解决“真正稀缺的是注意力”。吉登斯将资源分为配置性资源和权威性资源，资源依附于行动者，“资源是社会系统结构化特征，它以互动过程中具有认知能力的行动者作为基础，并且这些行动者不断再生产出来”。从政社合作的角度看，资源可分为运作性资源和治理性资源。运作性资源会随着合作交换会而减少，例如资金、人才等；治理性资源不会随着合作交换而减少，例如认同、知识等。

      治理视角下资源、结构和效能之间的关系可以划分为以下几个体系：（1）资源与结构的关系研究。学界普遍认可资源尤其是关键性资源是形塑组织关系（结构）的重要变量,组织间关系（结构）被描述成出现在两个或者多个组织之间的相对持久的资源交易、资源流动和资源联结。吉登斯则认为结构是循环反复卷入社会系统再生产的规则和资源，在此基础上国内学者认为制度、结构、资本是生成良性治理关系的“建设性”因子,而且在不同的制度、结构、资本条件下生产出不同的治理关系。在国家治理体系的顶层和中层，“结构决定在何种条件下，可以调节何种制度和非制度资源，来实现基本秩序和特点目标”。在国家治理体系的末端，“社区结构是行动主体为了满足居民需求而选择的获取和利用资源的方式及由此形成的相互关系，资源是影响结构生成的根本因素”。（2）资源与效能的关系研究。资源依赖理论以社会交换理论为出发点，指出组织的成功取决于其从市场上获得更多的资源并且尽量减少依赖以保持更大的权力。资源诅咒理论则认为资源丰富的地区经济增长率可能更低，即资源对于经济增长并不是充分的有利条件，反而是一种限制。但也有学者指出仅从资源的单一角度分析复杂的组织行为缺乏充分的解释力，比如“资源依赖理论抓住了获取资源是组织的主要活动这一点，但它却绕开了目标问题，似乎违反了实际决策的真实过程”。资源基础理论主要围绕组织协作过程中的资源相似性和互补性所产生的效用展开研究，认为能够促进效能的不是“结构”，而是结构所诱发的“资源束”效应。（3）结构与效能的关系研究。结构是当前全面深化改革的关键因素，也是新型城镇化建设的核心问题。何艳玲在分析中国社会建设与国家治理结构调适的关系时指出，如果国家治理结构没有发生相应转变，必然会产生严重的社会结构失衡，并进一步影响经济结构秩序，从而导致社会不公平、社会不信任和社会不稳定。在地方层面，奥斯特罗姆在研究美国地方政府时也提到“我们观察到是‘治理结构’而不是‘政府’更为有用”。对于城市基层而言，治理结构和治理过程是理解社区层面治理的两个关键工作，治理结构的变化正是解决社区治理动力的关键所在。因此有必要在治理重心下移与治理效能提升这一议题研究中增加“结构”这一变量。

      综合以上研究可知，资源与效能之间并不存在直接以及必然的正相关关系，结构在其中起着重要的调节作用，然而三者之间的互动关系缺少一个整合性的解释框架，治理重心下移与治理效能提升之间的作用机制仍然是一个过程黑箱。因此本研究拟尝试构建资源约束下组织场域互动分析框架，通过三个典型案例挖掘其中掩藏的结构调适逻辑并尝试进一步解释其中的微观机理和运行机制。

（二）分析框架

      需要指出，本研究中的城市基层社会尤其是社区尝试用“场域”概念进行分析，“根据场域概念进行思考就是从关系角度进行思考”。资源约束下组织场域互动分析框架（如图 1 所示）的基本内涵可以概括为：基层场域作为一个赋有引力的关系构型，它是各类组织发挥治理效应的根本基础和引导力量。组织作为行动者进入和退出治理场域必须具备一个前提条件，即自身拥有或丧失场域所需要的治理资源。各类组织一旦进入场域就开始利用自身资源，通过场域内特定的关系网络与其他组织以及场域本身产生策略性互动。在这一过程中，某些组织会因其自身资源在数量和类型上的优势占据一定位置，形成支配与服从关系，进而衍生出权力，此时的位置具有地位意义。互动的最后结果是场域内的组织关系重新结构化并经过调适达到一种相对稳定高效的治理状态。这一整合性分析框架突出了重心下移背景下组织与组织、组织与场域之间的互动关系对于治理效能的作用机制，最大程度体现基层治理的情境化和过程化特征。

二、研究设计

（一）方法选择

      本文采用探索性多案例比较研究方法进行分析，主要原因在于：第一，城市基层治理重心下   移和效能提升的过程涉及基层各类型组织之间究竟受到哪些压力或者动力（what）驱使，在此过程中基层组织如何互动（how）,以及为什么会获取良好的治理效能（why）等问题，比较适合使用案例研究法。第二，虽然单案例有利于问题的深入挖掘，增强理论说服力，但由于社会治理过程中主体众多以及影响变量繁杂，单案例中各个要素之间的复杂关系可能得不到完整而清晰的展示，在经验上更适合利用多案例进行比较验证。此外，多案例比较研究能够应用“复制逻辑”，通过类似准实验的逻辑框架，识别潜在的因果关系，并提高案例研究的外部效度，使研究结论更具普适性、稳健性和精炼性。第三，因为理论界和实务界均未对“治理重心下移”给予明确的操作规范，也未形成统一的标准和共识，因而需要对理论概念与现实问题之间的契合度进行系统和深入研究，因此适用于探索性多案例比较分析。

（二）案例选择

      理论抽样和复制逻辑是多案例比较研究的基本要求，为了更好地契合研究问题，实现理论建   构的目标，文本在筛选案例社区时采取以下标准：第一，案例社区应具有代表性、适配性和启发性，能在一定程度上兼顾“治理重心下移”与“治理效能提升”的双重特征，获得普遍的社会认同，较大程度上契合研究主题。第二，案例社区区位特征和治理结构具有明显差异，为案例间的复制和拓展逻辑提供支撑，也能在一定程度上提升研究的外部效度。第三，案例社区数据可得性   较高，除了访谈等一手资料之外，新闻报道、内部资料等二手资料较为翔实，以便深入挖掘治理   重心下移过程中微观机理和运行策略。

      基于以上原则，选取了天津XD社区、武汉BBT社区和深圳TYJ社区作为研究对象，基本情况如表1所示。“治理重心下移”的政策倡导虽然刚刚开始，它的思想源于基层实践总结，因此所选案例社区发展历史虽然早于政策倡导时间（2017年），但均为治理效果显著且接受政府“资源、服务、管理”等层面支持或倾斜的典型社区，构成了社会转型序列上的共时性考察，通过比较分析能够清晰展示其中深层变迁过程。本文的多案例比较研究采取嵌入式设计，以三个典型社区作为为分析主单元，以案例社区治理结构调适过程中的互动组织作为嵌入式分析单元。至此，本研究基本实现了多案例比较研究分析单元的复制与拓展，增强了案例研究的稳健性。

（三）数据收集与分析

      数据收集。研究成果信度和效度的基础是数据，因此数据搜集的深度和广度显得尤为重要。格拉泽认为一切都是数据，数据由研究者构建，其不限于访谈或者田野笔记所获得第一手数据， 更多存在于文献、新闻、学术论文中。本研究在资料收集环节严格遵循多来源策略以支持构成研究中的“三角验证”，因为“多源数据能够提供更精确的信息和更为稳健的理论结果”。首先，访谈和实地观察是本研究核心的数据收集方式。研究初期主要运用开放式访谈，正式研究中主要依据访谈提纲组织工作人员进行半结构访谈，同时也实地观察并参与社区相关活动。其次，二手文献资料。一部分是与案例社区相关的报刊资料、网站资料、内部材料和档案资料；另一部分来源于数据库检索的相关案例研究。

      数据分析。本研究从社区视角出发，数据分析时根据“原因-行动-策略”的逻辑识别治理重心下移过程的主要阶段和关键事件。凯西·卡麦兹认为编码至少应该包括初始编码和聚焦编码两个阶段，因此由两组研究人员对资料进行初始编码和聚焦编码，反复比较修正，对于不一致的地方向组外专家求证，同时也会将分析结果向调研单位进行求证，力求对同一现象进行多重证明、形成证据链，进一步保证研究的信度和效度。具体过程：第一，根据资料性质和来源社区对全部资料进行编号。第二，本文通过初始编码将原始资料概念化为16个副范畴，其过程会在文章各章节论述过程中通过表格逐一展示；聚焦编码阶段通过建立概念范畴之间的联系，将其中涉及“重心下移”的12个副范畴提炼为6个主范畴，涉及“治理效能”的4个副范畴提炼为1个主范畴。第三，预留南京XW区街道中心化改革案例对研究结论进行理论饱和度检验，经过研究人员分析和编码并没有识别出新的概念范畴，因此通过饱和度检验。第四，在编码过程中坚持对数据资料、已有文献以及相关理论进行反复比较验证，逐步完善和增强数据与理论之间的匹配，确保研究结论的可靠性和适用性。

三、重心下移：案例的背景与过程

      “重心”作为物体各部分所受重力的合力作用点，是把握事物稳定的关键。治理重心即国家治理体系中重要工作的合力作用点，集中体现在治理目标的确定以及治理资源的投放两个层面。通过政策涵义挖掘以及案例社区实践可知，为了实现良好的治理效果，治理重心下移表现为将基层治理工作纳入国家重点发展的目标序列，除了体制内资源下沉到基层之外还应考虑将体制外的市场资源、公益资源和群众资源吸纳到基层以提升基层治理体系的资源含量。

（一）治理重心为何下移：场域压力，结构失衡

      正如农业税改革后农村基层政权变成“悬浮型”。城市基层政权也随着单位制的逐步消解变成了“悬浮型”。体制内治理资源大多截留在市区层级，出现了国家投入力度加大但基层治理效能却边际递减的趋势。为了有效解决上述难题，“治理重心下移”成为近年来国家着力倡导的政策手段，案例原始资料分析及编码过程如表2所示。

（1）基层资源短缺。由于位于国家治理体系末端，基层政府的资源和权力日益稀薄，此外城镇化扩张后期社会不确定性和风险性的增长也使得行政力量无论如何扩张也无法做到全面控制。“从政府管理设施多能触及和达到的范围来看，政府在今天比以往任何时候都更有力量，但是却不能有效地调节其管辖范围之内的人力和物质资源的配置”。实践也在证明，行政力量的扩张带来的是控制力量的下降，因此寻求体制内外的资源支持几乎成了基层政府面对治理危机的一种必然选择。例如进入21世纪以来，英国新地方主义也在一直倡导“在达成某种国家最低标准和政策优先权的共识框架内，将权力和资源从中央集中控制向一线管理者、地方民主团体以及社区转移”。

（2）基层治理乏力。职责同构和属地管理是引发基层乏力的重要原因。所谓职责同构，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致，它导致了同一职能部门的上下级之间职责不清、互相推诿，最终责任下移至权力最小的基层部门，再通过“属地管理”让基层政府“背锅”。值得注意的是，经过几轮机构改革以后，街道办事处 的职能管理权、监管权以及执法权基本被市区级政府回收，相应地也没有充足人员编制和财政支撑，导致基层治理乏力。过去十几年间以GDP 为主要考核目标的晋升锦标赛，导致基层“许多与短期增长没有直接关系但是又是民众迫切关心的问题（如环境污染、教育、公共医疗）被忽略了”，而这些公共服务和社会保障需求却伴随城镇化速度加快而呈现持续增长状态。在这种“有限能力”和“无限责任”的矛盾中基层官员开始出现“避责”动机，倪星等人也认为全球性的避责时代已经开启。

（3）结构空洞缺陷。城市基层社会正处于裂变和碎片化过程中，个人的原子化和流动性增强，单位格局被打破，街道与社区、社区与居民之间产生了大量或大或小的结构性治理空洞。另外物业公司、业主委员会以及其他一些社会组织在原有的城市基层治理结构中嵌入和成长，作为结构性治理空洞的替代和补偿开始登上治理舞台。XD 社区自成立以来一直未成立居委会，社区工作站主任解释“换届选举时社区参与率太低，没有达到法定的人数和比例”，在业委会解散的背景下社区自主管理委员会的力量会显著增强；BBT 社区建设初期地处远郊，没有街道办事处管辖和接收，后经过发展成为全国首个不设街道而直接由区政府直接管辖的社区，企业的社区参与治理能力也得到的充分发展；TYJ 社区成立初期党政力量缺位也为社区基金会的成立以及社会组织发展提供了成长空间。

（4）结构功能失衡。基层治理结构功能失调集中表现为基层治理场域处于极强的张力之中，出现结构排斥、结构同构以及结构紧张等现象。结构排斥在一定程度上反映了结构的刚性和僵化，容易导致基层社会沿着低效的治理路径恶性循环下去。XD 社区属于典型的结构排斥，HX 园的自主管理委员会及其自主选聘物业公司的行动一直备受争议。结构同构主要源于地方性实践知识的缺乏，基层治理结构与政府行政结构同质化以及不同治理场域中的治理结构同质化现象，而 TYJ 社区与 BBT 社区均在结合本地治理生态的基础上巧妙撬动社会资源获得良好的治理效果。宏观层面而言，当社会结构分化的速度快于制度规范的整合速度，造成基层治理场域中的行动者关系紧张，继而引发矛盾和冲突；微观层面而言，各组织在基层场域中所处的位置、角色、权力、责任等方面定位模糊或者紊乱也是导致结构紧张的重要原因。XD 社区前期结构紧张体现在社区业主委员会和居委会为代表的自治力量的缺席，进而导致行政力量过分干预基于业主房屋产权的社区自治事务，BBT 社区和 TYJ 社区初期的结构紧张体现为新开发社区党政力量的缺位。

（二）治理重心如何下移：理顺关系，精准对接

      治理重心下移强调“尽可能把资源、服务、管理放到基层”，但是其中的关键环节却不甚明朗。通过案例原始资料分析及编码可知组织间关系定位是否恰当是关键，何艳玲也指出不把关系讨论清楚就无法精准定位结构。另外资源下移目标定位是否清晰、资源在基层是否得到有效配置也是影响治理效能的重要因素，如表 3 所示。

（1）疏通下移路径。基层负担过重，权责不明是导致重心下移不畅的重要原因。有学者调查发现居委会目前承担了 286 项行政任务，需要提供证明（盖章）的事项约为 106 项，形成台账达数十本甚至上百本，基层负担过重显而易见。疏通下移路径就是要疏通各职能部门与基层办事处权责体系，尤其要理顺街道的职责关系,列出详细的权限清单和责任清单,把事权和支出责任统一起来,清单外事权按“谁交办、谁出钱”的原则落实支出责任。自 2009 年废除《城市街道办事处组织条例》以来新的条例迟迟未颁布，理论界和实务届对基层管理体系改革的态度也是莫衷一是。其中 XD 社区所在街道的改革思路值得借鉴，如表4所示。

（2）吸纳社会力量。为了达到维持社会稳定、监督公共服务以及公平分配资源的目的，政府主导是必要的，但“当资源和能力向政府管理一边倾斜，社区面貌和秩序可能光鲜亮丽，但也会面临高昂的行政成本以及看客式的社区居民”，因此更多强调政府行政力量的下沉将会降低社会创新能力和基层自治的可能性。强调治理重心下移的同时应突出政府之外社会力量的作用，强调非政府组织占据社区层面治理中心位置的可能性，强调不同组织之间的平等、互动、协商的可能性。BBT 社区的企业组织为社区贡献资金、不动产、企业精神、商业化的管理手段及实践；TYJ 社区与XD社区中的社会组织和自治组织充分体现乐于奉献，积极创造社会资本的价值。

（3）精准识别需求。由于制度、技术以及观念等多方面的影响，目前“一刀切”的基本公共服务供给模式与差异化的公共需求之间无法得到有效匹配，导致公众的满意度和获得感不高。造成这种困境的原因主要是基层政府对公众的实际需求不敏感，缺乏识别和回应能力。精细化治理强调靶向意识，要求根据治理对象精确识别服务需求性质和时间序列等因素从而高效解决问题。三个案例社区改变政府“单中心-自上而下”的需求信息获取途径，建立互动导向战略。基层政府主动征集、实时收集社区居民对公共服务的需求，同时就公共服务的体验感和满意度及时征询民众意见和要求，通过回收信息研判规律与趋势。

（4）有效配置资源。三个案例社区均主动作为，调动资源所有者参与基层建设的积极性，把资源共享嵌入共建过程，同时坚持资源配置过程的推送化、个性化和公平化。推送化表现为基层公共服务的供给由“索取”转向“推送”，一方面使得基层公共服务供给更加主动，另一方面能够提高受众数量，进而增强公共服务的外部性，成本变低的同时效能倍增；个性化指政府以及其他组织能够深入地了解和定位基层特征，进而有针对性地提供人性化和个性化资源配置；公平化要求保证资源分配上兼顾公平和正义，坚持向社区弱势群体倾斜，最大限度消除马太效应。

（三）城市基层如何承接：因境生策，顺势而为

    治理资源下沉至社区后，城市基层能否有效承接也是影响治理效能提升的关键环节。我国基层治理场域极具异质性和复杂性，没有统一的承接范式可供推广，而“国家抽象原则下的因地制宜，一向是正当合法的”，案例原始资料分析及编码结果也证明基层有效承接资源的关键是因境生策、顺势而为，如表 5 所示。

（1）地方性场域认同。现代性的“抽离机制”使得人与人、个人与社区、个人与社会之间的联系变得淡漠、脆弱，居民缺少邻里互动的原初动力。在此背景下，实现地方性场域认同对于基层治理而言意义重大：一方面，地方性场域认同直接影响场域内组织的偏好和行动；另一方面地方性场域认同是确定场域的符号边界、实现场域向心力的生产和再生产、确定场域合法性的必要条件。认同的基础是地方性知识，强调“要重新在时空坐标下看到社区自身作为一个分离世界所具有的地方性意义和对多元社会文化案例所具有的贡献”，因此地方性知识的掌握也是城市基层治理的基本要求和应有之义。所具有的地方性意义和对多元社会文化案例所具有的贡献”，因此地方性知识的掌握也是城 市基层治理的基本要求和应有之义。

（2）适应性角色转变。三个案例社区中的组织角色均发生了一定程度的适应性转变，具体 表现为政府从主导者变成引导者、居民从消费者变成治理者、企业由服务者变成参与者、社会组织由嵌入者变成了内生者。“引导型政府职能模式包含着一定的政府干预色彩，但是这种政府干 预不是服务于单一性目标的行动过程，而是在某些富有弹性的‘元目标’基础上确立行动方向的”。搭便车者是目前基层治理中普遍存在的个体，但是三个案例社区中的居民均被有效地激发起主人翁意识，承担起应有的治理责任。企业参与基层治理一般会产生三种良性效应：社会声望效应、广告效应和顾客效应，如果企业想进入基层治理场域并占据一定位置就必须切实参与 其中并充分发挥社会责任。社会组织拥有志愿精神以及公益服务能力，这些本质属性决定了社会组织参与基层治理能够获得诸多政府和企业难以企及的比较优势，例如治理结构调整修复更加灵 活、决策执行更加民主、目标结果更为公平等。 

（3）社区性要素支撑。空间、人口、组织是社区性的要素，邻里和社区是社区性三个要素 互动的结果、表现形式。对于社区居民而言，最基本的就是拥有发言权，“这种发言权由两个方面来平衡，其一是必须保证其他成员拥有平等的自由权，其二是必须保证社区成员能够进入 社区决策过程”。国内公民参与基层治理有三种组织化的途径：居民委员会、业主委员会以 及社区志愿组织。除了社区人口要素和组织要素之外，空间要素日益成为影响治理效能的建构性 力量，“城市规模扩大与城市人口流动性增强引发的时空结构变化，使人们经由空间交往而带来 的获得感远多于时间延续的累积”，BBT 社区就是巧妙利用小区内“亭廊”这一空间要素搭建 居民参与载体，利用“亭文化”培养社区资本。 

（4）规范性制度补给。如果没有制度规范，新组织、新观点、新势力会在治理结构中肆意扩张，最终会影响治理结构稳定性。研究还发现在社区投入资源多的组织可能会在基层治理场域中占据核心位置并主导社区发展，可能产生的结果之一是其他组织在基层治理结构中被边缘化，如果党政组织在社区政治层面的主导权被边缘化则直接威胁基层政权稳定。面对复杂的社会关系，政党组织、行政组织、自治组织、企业组织以及社会组织须明确自己在治理结构中的定位，及时通过制度性规范确定行动边界。例如 BBT 社区开发商捐赠建立的基金会实际上是对其开发社 区或者社区内社会组织进行的定向捐赠，在一定程度上对其他社会组织存在排挤之嫌；另外开发商的社区参与也要有限度，在保障社区治理结构有效运作前提下也需要一定纠偏机制。

四、结构调适：发展的特征与趋势

    结构具有情景性和动态性，表现为整体性、转换性和自身调整性三个特性。本研究借鉴吉登斯结构化理论，将治理结构看作治理场域中各种关系制度化的结果，其中最关键的是各行动主体（组织）在治理场域中的“位置”相对稳定化。治理结构调适表现为组织凭借资源禀赋进入基层治理场域后，在制度的保障和约束下与场域及场域内其他组织互动，主体间关系重新稳定化的过程。

（一）结构调适的阶段特征

      通过对案例社区治理重心下移背景和过程的挖掘，窥探出资源、规则与位置对城市基层治理结构调适的重大意义。结构调适的最佳状态是作为资源载体的组织能够适应治理场域异质性而呈现出共建共治共享的和谐状态。

（1）资源为主要议题的吸纳阶段。改革开放以及市场经济的发展使得体制外的资源大量涌现，社会中不同的群体或者组织开始不同程度地分享日益分散化的资源，如何吸引它们的支持成为基层政府考量的重要方面。首先是随着国家民营经济和公益力量的发展，涌现的一批规模日益扩大、资源拥有量日趋雄厚的企业组织和公益组织。BBT社区的房地产企业拥有专业的社区物业服务能力和社区发展资金，TYJ社区基金会拥有丰厚的非公募资金以及社区资产运营能力。其次，底层的维权抗争运动也是治理结构变化的根本性力量，XD 社区自治组织能够占据治理结构的重要位置离不开社区居民日益剧增的维权意识和维权能力。资源吸纳一般基于两个理念：获得比较优势、产生聚集效益。资源吸纳阶段的政府、市场和社会之间并不是简单的粘合，而是组织的独特属性和资源在物理整合的基础上产生化学反应，实现治理效能的倍增效应。

（2）规则为主要议题的互动阶段。规则是治理结构中组织互动的认知工具，也是一种约束性力量。治理结构中的规则表现为最为宽泛的内涵，不仅仅包含正式制度、程序和规范，也包含着为人类行为提供意义框架的象征系统、认知模式和道德模板。在城市社区微观治理层面的规则   供给则普遍采用最小约束原则，即“治理的艺术建立在最小的约束原则之上：为了达到共同的利益目标，将对每个人的约束限制在最小的程度上”。例如，XD 社区所在街道适时给予其辖区HX 园自主管理委员会备案，TYJ社区所依托的公益事业发展基金会被民政部认可且登记为中国第一家非公募基金会，BBT社区房地产开发企业与社区管理委员会交叉任职的方法被省市级政府所认可。

（3）位置为主要议题的变迁阶段。治理结构变迁即治理场域中原有治理主体力量以及位置发生实质性变化或治理结构中出现新的治理主体并占据主导位置，这意味着传统治理模式的突破性创新。如果将基层治理场域看作中心-边缘结构，传统治理结构中党政组织占据核心位置，党政机构之外的组织则被“结构”到不平等的边缘位置。从案例社区治理结构变迁的发生机制来看，XD 社区表现为内部自治力量的崛起，属于内生型结构变迁，另外两个社区为外生型结构变迁。BBT 社区是房地产企业以直接介入的方式占据治理结构的重要位置；TYJ 社区开辟了国内社区基金会运作的先河，它是由开发商出资并以非公募的形式成立公益事业发展基金会负责社区的运营事宜。

（二）结构调适的发展趋势

    治理重心下移改变了城市基层治理结构，治理结构调适促使城市基层治理向恰适性逻辑、网络化治理和社会建构的趋势发展。这种发展趋势代表的是一种多元主体共治、公民实质参与、决策民主开放的治理图景，其本质是社区共同体价值的回归。

（1）治理逻辑从刚性转向恰适。马奇和奥尔森从制度主义的角度认定政治的组织逻辑应该是恰适性的，规则使得政治制度实现了社会秩序、稳定及对未来的预知，而恰适性逻辑实现了社会自由和适应性。基层治理结构由于路径依赖而产生惰性，在应对急剧变化情势以及不确定风险时变得苍白无力甚至阻碍新生事物的发展，恰适性逻辑的功能之一就是避免治理结构仅仅充当达到某一个目标的阶段性工具，因此从一定意义上讲“历久弥新”是城市基层治理结构调适的最显著表现。案例社区治理结构变迁的恰适性特征保证了三个社区在原则与现实之间游刃有余而   避免陷入危机四伏。

（2）治理工具从网格转向网络。城镇化扩张阶段城市空间、人口和组织呈现的异质性逐步加剧了社会治理难度，基层网格化管理模式应运而生。网格之下社区共同体性质逐渐减弱，直接后果是两个尴尬局面：一是行政整合过度以及社区自治能力逆向萎缩；二是治理成本逐年增加以及治理效果持续下降。由调查可知，当前基层治理结构调适的趋势正在突破网格走向网络治理，网络治理下政府、企业、社会组织之间更多体现为平等的合作伙伴关系，表现为一种复合多中心的治理结构。曼纽尔·卡斯特指出“这些网络的逻辑比网络中的势力更为强大，非对称依赖的情境中不确定性的管理成为关键”。网络治理打破网格化管理只注重上下互动的局限，突出的是多元行动者的多维度互动，能在一定程度削弱了行政力量的刚性、恢复社区结构的弹性、释放基层社会活力。

（3）建构趋势从行政转向社会。社会建构趋势源自于三个案例中自治组织、企业组织、社会组织在基层公共事务管理中所承担的重要角色和发挥的重要作用，要看到是他们而不是政府在其中发挥主要作用。行政力量的强化在城市发展初级阶段确有其合理性和必然性，但随着城镇化日臻成熟以及治理时代的到来，社会力量崛起成为必然趋势。社会建构下的城市基层治理结构突出政府之外社会力量的作用，强调非政府组织占据主导地位的可能性；彰显不同组织之间的平等协商的可能性。“城市社会治理逆行政化创新的本质是重塑社会治理主体”，治理者和被治理者都是相对的，即在不同的时间和空间上治理者也是被治理者。

五、效能提升：目标的达成与讨论

      不同于“社会管理”以政府为主的单中心管理活动，“社会治理是在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面的治理主体参与，对社会公共事务进行治理活动”。管理学意义上的效率强调投入产出比，效果强调客观结果，效益强调基于价值判断基础上的结果。效能则强调达成预期结果或影响的程度，一定程度上是效率、效果与效益的综合体现。基于中国现实国情，社会治理效能的判断标准具有更强的价值导向和目标导向，更多体现为城市基层治理场域中的多元主体对社会公共事务进行治理，进而实现治理目标或者产生社会影响的程度。

（一）治理效能的提升

      案例原始资料分析以及编码结果表明治理效能提升集中表现为社区实现了民主决策公共事务、有效供给公共服务、及时化解社会矛盾以及充分激发社会活力四个目标，如表 6 所示。

      首先，民主决策公共事务。一个有意义的社区公共议题能在一定程度上吸引公民参与，同时也是基层自治运转的契机。针对公共议题的协商是从原始民意到提炼民意的必经阶段，虽然不一定最终能达成共识，但能为互相宽容和理解奠定基础，这个过程本身就蕴含着丰富的价值底蕴。实践证明社区居民正是借助公共议题的对话协商逐步摆脱对政府直接指导的依赖，增强管理自身事务的意识和责任感。于此同时政府应将“倾听”视为公共行政的前摄角色，“倾听是工作，而且它也表明一种关切的态度，体现了真实话语的一种愿望”

      其次，有效供给公共服务。BBT社区所在市政府适应改革发展需求，将“基层优先、市场优先”的思路落实到社区，将部分开发权和管理权转让给企业并给予政策优惠，促成了社区开发、管理和服务的无缝对接；TYJ社区通过社区基金会实现了社区公益服务的动态服务链，有效缓解了政府公共服务的压力。对于政府自身而言，未来应持续加强地方财政对基层基本公共服务的投入力度，建立稳定的基本公共服务投入增长机制，努力提高财政支出中的基本公共服务比重也是公共服务能力提升的关键。

      再次，及时化解社会矛盾。经济社会转型带来的消极影响之一就是社会矛盾社区化以及社区矛盾显性化，而科层体系擅长处理“大事”，“他们对安抚民众更感兴趣，而不是严肃地思考民众提出的问题”。此外从边际成本和收益的角度考虑，政府每增加一项基层治理内容所增加的成本往往超过其所得收益，所以相对于行政手段，自治机制或志愿机制等社会化手段更能低成本完成治理目标。目前基层社会矛盾的化解主要依靠居委会中设立的人民调解委员会，但社区志愿组织社会安全阀的作用也越来越显著，它们能够通过组织化渠道有效释放基层民众的紧张情绪，调整和削弱社会矛盾的强度和烈度。

      最后，充分激发社会活力。雅各布斯认为城市应该首先应达到的目标是“要造就生动有趣的街道”，她认为一个城市街道有了活力，也就拥有了战胜困难的武器。激发社会活力就是通过不同类型组织有序参与基层治理获得比较优势，并通过制度调整达到共建共治共享的治理格局。虽然政府没有能力完全和充分地回应基层所有需求，但是政府完全可以通过引导的方式调动一切积极的社会因素来实现良性的基层治理。具体而言，政府应鼓励基层吸收不同类型组织的独特资源，赋予治理结构合法性、制度化以及基层治理的使命感，以提高合作主体积极性和合作实效。

（二）研究结论及讨论 

      通过上述讨论，最终梳理出治理重心下移提升治理效能的路径机理模型，如图2所示。其中 “重心下移”、“结构调适”与“效能提升”之间的逻辑关系可以简要概括为：治理重心下移即将体制内资源以及体制外的市场资源、公益资源、群众资源等吸纳到基层以提升基层治理体系 的资源含量。作为资源载体的组织进入基层治理场域后，在规则的保障和约束下与场域及场域内 其他组织互动，治理结构随着主体间位置变化而变化，同时资源在结构调适过程中被吸纳整合达到效用最大化。最后治理结构适应治理场域异质性而呈现共建共治共享的和谐状态，具体表现为实现民主决策公共事务、有效供给公共服务、及时化解社会矛盾以及充分激发社会活力四个 主要治理目标。治理重心下移的动因是治理结构调适的初始阶段；治理重心下移的过程是治理结构调适的吸纳阶段；基层承接下移资源的行动是治理结构调适的互动阶段；治理效能提升的结果是治理结构调适的变迁阶段。由此可知在治理重心下移和治理效能提升的因果链条中，治理结构作为重要的调节变量存在。

      基层治理结构调适体现的是国家与社会的一种适度张力，具体为同一性和多样性的张力、家化和本地化的张力、合法性和创新性的张力。值得指出的是，城市基层治理结构调适过程不仅是国家基层政权建设的过程，更是基层社会成长的过程，充分挖掘重心下移过程中基层治理场域中各种组织策略性的互动关系以及由这些关系所激发的资源汲取能力，是基层治理研究的应有之义。目前强调基层社会治理中“结构调适”的先导性和重要性可能受到某种质疑，但是作为一股重要的现实力量，社会资源已经对基层治理构成重要影响。对于基层政府而言，无视、排斥亦或者压制它们的后果可能使其发展为一种反体制力量，进而削弱基层政权稳定。本文围绕三个典型案例展开，以“结构-过程”范式为基础建构资源约束下组织场域互动分析框架，着重解析了国家“推动治理重心下移”政策背景下治理效能提升的作用机制，以期倡导学界加强对于政策具体落实路径的关注和探索。本文的不足在于我国基层治理场域类型复杂多样，本研究选取的重心下移背景下治理效能提升的成功案例，分别属于中东部地区的直辖市、省会和特区，企业组织以及社会组织的数量和质量较好，体制内外资源相对丰富，因此研究结论的理论效度在经济发展水平较高的大城市中表现较为明显，在中小城市则会削弱。未来研究应选取多样化的城市基层社区，采用大样本调研数据检验研究结论，进而充分挖掘影响治理效能提升的关键因素并进一步提炼优化策略，以期顺应发展趋势减少城镇化进程中的改革摩擦。

责任编辑：金子淳  一审：陈鑫  二审：闪晶晶

文章来源：《公共管理学报》2019年8月8日

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