政府创新能带来官员晋升吗？——基于“中国地方政府创新奖”（2001-2015）的实证分析

编者按

当前官员的行为特征已经从“邀功”逐步转向“避责”。在此背景下，“晋升锦标赛”中政府创新是否能够带来官员晋升？作者以2001至2015年“中国地方政府创新奖”获奖地级城市为样本，构建了经济绩效、官员特质和地方政府创新多维度的官员晋升解释框架，通过数据分析发现：经济绩效、官员特质依然对官员晋升发挥着重要影响；地方政府创新对地级市官员晋升的影响则呈现阶段性变化，无法发挥持续性的显著影响；市长与市委书记晋升影响因素具有差异性。本文有助于从政绩驱动视角解释我国当前地方政府创新动力弱化的现象。基于实证结果，作者认为：应当制定政府创新能力评估的指标，将政府创新因素纳入官员政绩考核体系；优化对地方官员的激励设计，以差异化视角来分析地方官员的晋升激励问题，以此提升地方政府创新的积极性。

作者简介

李智超，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授；

刘霞，电子科技大学公共管理学院硕士研究生。

近年来，创新驱动已成为国家的重要发展战略，但随着当前政治经济环境的变化，官员的行为特征已经从“邀功”逐步转向“避责”。在此背景下，在“晋升锦标赛”中政府创新是否能够带来官员晋升？本文以2001至2015年“中国地方政府创新奖”获奖地级城市为样本，构建了经济绩效、官员特质和地方政府创新多维度的官员晋升解释框架。在此框架下，通过数据分析表明，经济绩效、官员特质依然对官员晋升发挥着重要影响，而地方政府创新对地级市官员晋升的影响则呈现阶段性变化，无法发挥持续性的显著影响。此外，本文还分析了市长与市委书记晋升影响因素的差异性。文章的贡献在于，考察地方政府创新与官员晋升的关系，从政绩驱动视角深化了对我国地方政府创新动力不足和官员晋升逻辑的认识和理解。

一、政治伦理思想的简要发展历程

自20世纪90年代以来，在全球范围内，重塑政府运动、“新公共治理”等一系列行政改革和政府创新思潮，主张政府应通过积极创新拓展民主参与机制，增强政府与社会、公众的互动交流，提升社会治理水平。在此背景下，为鼓励和推动优秀地方政府创新实践，形成示范效应，自2000年开始，由中央编译局、中央党校和北京大学联合举办了“中国地方政府创新奖”评选活动，项目申报内容主要集中在政治改革、行政改革、公共服务和社会治理四个领域，该奖项由于其科学性、独立性而获得了很高的社会赞誉，具有广泛的社会影响力。

我国地方政府创新在一定程度上改善了政府与社会的关系，有效地促进了社会的发展，提高了国家治理现代化水平。随着政府创新实践的发展与深入，创新驱动已成为我国重要发展战略，从国家“十一五”规划开始，行政管理创新被明确为改革目标，2008年通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》确立了2020年的行政改革目标，强调在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际进行改革创新。

既有研究认为，以追求官员晋升为目标的政绩驱动，是影响地方政府创新的重要动力。当前，我国强调经济社会的全面发展，官员政绩考核体系不再“唯GDP论”，开始纳入更多与社会发展相关的指标，如绿色GDP增长、环保治理绩效等。随着官员政绩考核体系的弹性调整、国家层面对政府创新的日益重视，政府创新可能作为重要政绩，而成为地方政府官员向上级“邀功”的抓手，但在新的政治经济环境下，基层政府官员的激励逐渐从“邀功”转向“避责”。在此背景下，政府创新能否作为重要政绩进入“晋升锦标赛”体系，并成为影响官员晋升的要素？

本文以2001至2015年“中国地方政府创新奖”地级获奖城市为样本，构建了经济绩效、官员特质和地方政府创新多维度的官员晋升解释框架。结果发现，经济绩效、官员特质依然对官员晋升发挥着重要影响，而地方政府创新对地级市官员晋升的影响则呈现阶段性变化，无法发挥持续性的显著影响。此外，本文还分析了市长与市委书记晋升影响因素的差异性。本文的边际贡献在于，一方面从政绩驱动的角度，实证分析了当前我国地方政府创新动力不足的现状；另一方面，本文在官员晋升影响因素中纳入地方政府创新变量，在新的时代背景下可深化对官员晋升逻辑的认识。

二、文献综述与研究假设

（一）差异与分歧：官员晋升竞标赛

在集权体制下，官员能否获得晋升机会，不仅决定着官员的政治前景，其背后晋升机制更是对经济社会运作产生十分重要的影响。我国目前并没有形成一个系统而具体明确的官员考核标准，在中央相关文件中，只是明确了政绩考核的指导思想、遵循原则等，如2006年中组部文件《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》提出，要综合运用民主推荐、实绩分析和综合评价等具体方法进行干部的综合考核，但并未给出具体的量化指标。因而，官员晋升的影响因素与机制，吸引了大量学者，积累了丰富的研究。其中，周黎安提出的“晋升锦标赛”影响尤为巨大。周黎安将我国官员晋升机制概括为晋升锦标赛，即上级政府针对多个下级政府部门的行政长官设计一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准主要由上级政府决定，可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标，这种标准的弹性变化主要与我国官员考核体系有关。

晋升锦标赛理论提出之后，通常被用来解释中国改革开放以来的地方经济增长奇迹，该模型更是被纳入央地关系的分析框架内，形成了一套有力的地方政府行为的解释逻辑。然而，近年来，关于该理论的分歧越来越多。部分学者对于我国是否存在官员晋升锦标赛持怀疑态度，如杨其静等（2013）认为我国官员之间可能存在一个基于经济绩效的“资格赛”而非“锦标赛”。另一些学者则认为我国确实存在官员晋升锦标赛，但其在不同区域、不同层级的作用逻辑却并不相同。此外，有学者认为晋升锦标赛在不同时期竞争的标的物不同，改革开放后，我国官员晋升锦标赛主要以经济绩效为考核标准，2013年中组部下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，提出官员考核不再“唯GDP论”，环境绩效、社会民生等因素在官员晋升考核中的比重增加，例如，郑思齐等（2014）通过实证研究发现环境质量和能源利用效率的改善对官员晋升有一定正向影响。梅赐琪和翟晓祯（2018）则进一步发现经济绩效很难对官员晋升发挥持续作用，如何构建新的、可持续的官员激励机制，是我国在经历30余年高速经济增长之后必须面对的问题。

总之，官员晋升锦标赛作为研究我国官员晋升的重要理论，已被多数学者所认可，但由于我国区域差异极大以及政治经济环境的变化，“晋升锦标赛”在不同区域、不同层级以及不同阶段，其作用逻辑是不同的，而这正是关于官员晋升锦标赛的差异与分歧的现实基础。理清官员晋升的关键影响因素、构建可持续的官员激励机制，无疑具有重要的理论与现实意义。

（二）走向多元：官员晋升的影响因素

对官员晋升的早期研究主要认为经济绩效是影响官员晋升的重要因素，并利用省级面板数据进行实证研究，多数结果表明，我国在省级层面确实存在以经济指标考核为主的晋升机制。但有学者发现，省级层面的官员晋升锦标赛机制并不适用于省级以下的层级，这可能是由于各层级官员的选拔标准和考核指标并不完全相同。

经济绩效虽然被证实是影响官员晋升的重要因素，但并非唯一因素。在中央政府推行全面深化改革的背景下，影响地方官员晋升的因素逐渐走向多元，许多研究者开始从非经济角度研究官员晋升，有学者指出，中国的官员晋升更多地受到“裙带关系”、“政治宗派”和“忠诚度”的影响。朱建军和张蕊（2016）也通过实证发现，传统经济增长对省级官员晋升没有显著正向影响，而新经济增长和环保绩效、民生支出等因素对官员晋升有正向影响，且这种影响对省委书记和省长的晋升可能存在差异。

综合现有研究，我国官员晋升的影响因素并不局限于经济绩效，而是在具体考核情况中综合纳入多种因素，并随着中央信号的变化，而有所调整。一般来说，官员级别越高，对官员的综合能力要求也就越高，相应的考核指标就会越全面、抽象。因此，不同层级的官员晋升逻辑可能并不一致，而在同一层级，由于地方书记和行政首长的具体分工不同，其晋升的具体考量因素可能也有所差异。总的来说，经济绩效、官员特质是被学界广泛认同的影响官员晋升的重要因素，而本文认为，在强调和重视创新的时代背景下，尽管政绩考核体系未明确将政府创新纳入其中，但这并不妨碍政府创新影响官员晋升，并推动地方政府进行创新实践。因此，本文主要讨论经济绩效、官员特质、政府创新对官员晋升的影响。

（1）经济绩效 

十一届三中全会以来，“一个中心、两个基本点”被确立为党的基本路线，经济建设成为党和国家的中心任务，并逐步形成以经济发展为核心的干部政绩观。Bo（1996）最早提出“政绩-晋升”模型，即相比老一代政治精英而言，经济绩效在官员晋升中的导向性作用明显有所增强。周黎安（2005）则进一步将经济绩效对我国官员晋升的导向作用概括为“晋升锦标赛”并通过省级数据证实了任期内经济表现越好的地方官员，其晋升概率越大。此后，一系列研究以此为理论基础，利用省级面板数据验证了“晋升锦标赛”的存在，分析了中国转轨时期经济高速增长与官员政治提拔的联系。整体来看，已有研究基本认为经济绩效和官员晋升之间存在显著的正相关关系，即中国确实存在以经济绩效考核为主要标准的政治激励，但这种激励作用可能更适用于省级干部。

然而，在经济改革中的推进地方分权，省级以下的政府实际上被赋予更多的经济权力，因此，越是基层官员，越是承担经济发展的主要责任。基于此，罗党论等（2015）从政权合法性与权威性的视角出发，验证了经济增长对市委书记晋升的促进作用。何淳耀和孙振庭（2012）则考察了经济绩效对市长晋升的影响，结果发现，经济绩效并不能促进市长的晋升，相反，由于市长更多负责具体经济发展的事务，省级政府官员为了自身能够获得晋升，可能更倾向于把经济绩效表现好的市长继续留在任内以推动省内经济发展。综合上述，多数研究已经证实了经济绩效对官员晋升的正向作用，基于此，本文提出以下假设：

H1：经济绩效对地级市主官晋升有显著正向作用，但市委书记和市长的影响程度可能并不一致。

（2）官员特质

随着对官员晋升研究的增加，研究者不再仅仅考虑经济绩效的影响，而是开始纳入更多的考虑因素，其中官员特质被重点关注。改革开放后，我国大规模推进干部异地交流制度，频繁的官员异地交流，会在一定程度上削弱个人努力与经济绩效的关联度，从而导致激励机制的有效性下降，而那些在中央或上级政府拥有更强网络关系的官员可能被派到更容易表现政绩或者资源禀赋更高的地区，从而为其做出相应政绩创造条件。姚洋和张牧扬（2013）也通过实证研究发现，官员的个人能力、关系资源等禀赋的个人效应能显著提升市长的晋升概率。具体而言，我国在改革开放初期提出要实行领导干部知识化、专业化、年轻化和革命化的“四化”政策，并建立退休制度。官员的教育背景可与知识化和专业化相对应，现有研究指出，官员会追求更高的教育水平，从而加快其升迁速度。年轻化则与官员年龄相对应，退休制度的实行使得年龄对官员晋升概率呈负向影响，即年龄越大，官员职业前景越差，其为获得晋升而做出政绩的动力就越弱。革命化则与官员的政治背景相对应，干部异地交流制度使得人际社会网络在官员流动中扮演着十分重要的角色，有学者构造了复杂和全面的社会网络指数，并证实了社会关系网络对官员晋升的影响。基于以上分析，本文提出如下假设：

H2：官员特质对官员晋升有显著影响，其中学历、政治背景能显著提升官员晋升概率，年龄和任期的激励效果则相反。

（3）地方政府创新

近年来，随着科学技术和网络的迅猛发展，国家越来越重视创新，我国地方政府的创新实践也在不断深化，政府创新成为推动社会善治与政治进步的重要动力。与此同时，习近平在2013年全国组织工作会议上强调，要改进官员绩效考核的方法与手段，将民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，许多省份也开始试点新的党政领导干部考核体系，加入环境保护、社会治安、公共教育等环境和社会内容，政府绩效正逐步从单纯注重经济增长向注重社会全面发展转变。就地方政府创新的成果来看，现有研究也指出，地方政府创新具有积极的影响，其不仅可以提高管理绩效，也能改善政府与社会的关系，而这些都可能成为官员晋升的考核因素。

因而，政府创新便可能成为地方官员创造政绩，从而在官员晋升考核中脱颖而出的重要途径，即如果地方官员在其任期间积极创新并取得一定成果，那么其更有可能获得晋升的机会。然而，当前我国地方政府创新面临着动力不足的问题。就“中国地方政府创新奖”的申报情况来看，除第二届外，前六届（2001-2012）的申报数量都是稳中有增，从第七届开始，申报数量有所下降，第七届申报数量较上一届减少81个，第八届只有广东和浙江两个省创新比较多，但其动力相较以前明显弱化，从全国范围来看，弱化就更明显。

本文认为，政绩驱动的作用弱化是导致我国地方政府创新动力下降的主要原因。政府创新项目必须要在地方实践一年以上并有明显社会效益才能进行创新奖的申报，因此，“中国地方政府创新奖”实际上有一到两年及以上的滞后性，2013年，创新奖申报数量开始下降，说明地方政府创新积极性实际上在2010或2011年左右开始有所减弱，这两年刚好处在我国中央政府换届的关键阶段，由于政府创新的敏感性和风险性较大，上级政府和地方政府为规避风险，倾向于由“邀功”转向“避责”。在此背景下，纵向而言，地方政府将对中央或上级政府关于创新的要求更为审慎地回应，尽量规避风险较大的政府创新；横向而言，府际间的学习和借鉴热情也会相应地减少，从而导致地方政府创新的动力下降。基于以上分析，本文提出如下假设:

H3：地方政府创新对官员晋升有正向影响，但受政治经济环境等的影响，其作用效果呈现阶段性变化。

三、研究设计

（一）样本选择与数据来源

本文选取“中国地方政府创新奖”来衡量地方政府创新，该奖项每两年评选一次，自2000年启动到2015年中止，共举办八届，各级政府共有2000余个创新项目申报，最后有178个项目获得入围奖，其中80个项目获得优胜奖。鉴于其评选的独立性和公正性，获奖项目可代表中国地方政府创新的现状和趋势。考虑到数据的可比性和可获得性，本文选择地级市作为研究对象。需要说明的是，从2001至2015年，全国一共有11个省、自治区，56个城市（地级市、县级市和直辖市），66个区、县获得“中国地方政府创新奖”。囿于数据的限制，本文按照以下原则对原始样本进行筛选和处理：（1）省、自治区的数据虽易获取，但不具可比性，故剔除；（2）县级市、区和县的官员数据欠缺可收集性，故剔除；（3）剔除地方官员晋升数据缺失的样本。经处理，最终样本为2001至2015年36个城市的面板数据。

本文地级市经济绩效的数据主要来源于《中国城市统计年鉴》以及各级政府每年的《市国民经济和社会发展统计公报》和政府工作报告。市委书记和市长的相关信息和政治背景则来源于人民网的各地级城市（地区、州、县、盟）领导资料库、各地级市政府官网的领导简历库、择城网的全国各省市历任官员数据库等。

（二）变量设计与测量

（1）因变量

本文的因变量为“官员晋升”。官员晋升作为地方官员政绩追求的最终归属，可以有效衡量官员的政绩表现。对于官员晋升的标准，本文将官员职位变更分为晋升、平级调动、降级和终止四种情况，并采用二值变量刻画官员晋升，1代表晋升，0代表其余三种情况，即未晋升。结合中国的政治常识，本文认为符合以下条件之一的均可视为晋升：（1）当市委书记成为省委常委、省长助理、副省长或省长时即为晋升；市长成为市委书记、省直部门直属机构或局负责人时即为晋升；（2）市长及市委书记调任至国务院部委各司担任正职即为晋升，调任至其他同级国家单位则为平调或者降职；（3）对于市长及市委书记任职结束后调往中央或省一级人大、政协或纪委的任职记录，部分研究认为这种去向看似晋升实则退居二线，因而将其视为终止。与此不同的是，本文认为，如果官员在新职上的行政级别高于旧职，便不能简单视为离任终止，而应该视为荣誉晋升，在一定程度上也对官员形成了有效激励。但是，如果官员在进入人大、政协或纪委中的新职级别低于旧职，则可视为降级或离任终止。

（2）自变量

本文的关键自变量为地方政府创新，并选取任期内是否获得“中国地方政府创新奖”来衡量地方主官的政府创新绩效。该奖项从2001到2015年共举办了八届，有178项获奖项目，我们根据一定原则筛选了36个曾获得过“中国地方政府创新奖”的地级城市，观察其从2001到2015年的获奖情况。由于奖项带来的效果具有滞后性，因此，本文将官员任期内获奖年份至任期结束年份记作1，其余年份记作0。对于经济绩效，本文选取任期内GDP年均增长率作为考察经济绩效的变量，该变量由GDP年增长率和相应官员任期计算得来。对于官员特质，包括官员个人特征和政治背景，其中官员个人特征包括性别、年龄、学历、籍贯（是否本地人）和任期，为了确保官员变更数据与经济数据更好地匹配，对于在1至6月上任的官员，我们将该年记为任期的第一年；7至12月上任的，将次年记为任期的第一年。对于官员政治背景，本文引入虚拟变量“是否曾经有过在中央或者省级部门工作的经历”来衡量这一指标，如果官员有以上从政经验则记作1，否则记作0，表1为本文的研究变量及赋值说明，表2为市委书记和市长的描述性统计结果。

（三）模型设定

根据理论分析及变量设计，本文采用二元Logistic模型对研究假设进行估计，它比Probit回归模型的估计更为稳健。模型如下：

其中，i（i=1，2，……，36）和t（t=2001，2002，……，2015）分别代表第i个地级市和第t年。被解释变量为官员晋升，分为“是”、“否”两种情况，p为官员获得晋升的概率，1-p表示官员没有晋升的概率。主要解释变量为Innovationgit，即任期内是否获得“中国地方政府创新奖”；Economicperformanceit为经济绩效，即任期内GDP年均增长率；Recruitmentnit为官员关系网络，即官员政治背景；Personalcit为官员个人信息，包括年龄、性别、籍贯、学历和任期等变量。此外，本文还采用了面板Probit模型进行了稳定性检验，模型结果与上面的Logistic模型基本一致。

四、实证结果分析

表3为2001至2015年市委书记、市长晋升模型的Logistic回归结果。我们可以发现，针对经济绩效变量，就市委书记而言，表3回归结果表明任期内GDP年均增长率对其晋升有着较强的正向影响，这与已有研究结果基本一致。虽然经济绩效在“政绩出官”的过程中已较为弱化，但经济绩效作为“上级易考察，下级易提高”的具体、可量化的评价指标，在科学完善的政绩考核制度还未出台之前，仍然是政绩考核的重要内容，经济增长对政治激励的作用仍然存在。就市长而言，与何淳耀（2012）等人的研究一致，任期内GDP年均增长率对市长的晋升没有显著影响，这是由于虽然市长与市委书记分工不同，市长主要负责城市经济建设和项目建设等方面，但市委书记是党政一把手，中央或上级政府在经济绩效表现良好的地方政府中选择晋升对象时，首先考虑的还是市委书记。此外，也可能是省级官员在进行地市级官员考核时，倾向于让“好”市长留任，进而提升全省经济绩效，以使自身在省级官员考核中脱颖而出。总体而言，经济绩效的回归结果与假设1基本一致。

针对官员特质变量，就市委书记而言，表3回归结果表明官员个人特质中政治背景对其晋升有显著正向影响，其他变量则无显著影响。这可能是因为市委书记往往是由市长晋升而来，其个人特征在担任市长时已经得到考察，而当市长晋升为市委书记，成为地方的“一把手”之后，对其的考察反而更加偏向于“能干”和“有德”，其在中央或省级政府的工作经历可被看作是其能力的体现。此外，政治背景还意味着市委书记的人际社会网络关系，这也在地市级层面印证了社会关系网络对于官员晋升的影响。就市长而言，任期对其晋升有着一定负向显著作用，说明任期越长晋升越难，这是由于长时间未获得晋升从侧面反映出该市长能力低，加上市长所面临的任期限制和有限的晋升机会，迫使他们中的大多数在任期满后终止政治职业生涯。学历对于市长晋升有显著正向影响，这是由于随着社会和经济的发展，知识经济时代更加看重个人的学历，这也与我国领导干部“四化”政策相对应。而政治背景对市长的晋升无显著作用，这可能是因为市长在职能分工中承担更多经济发展和管理方面的具体事务，且市长主要晋升为市委书记，因此，在考核市长时，倾向于考量更多的个人特征和工作能力。而市委书记则更多晋升到省级政府或中央政府，此时，官员政治背景可能会作为重要因素影响其晋升。总体而言，官员特质的回归结果在一定程度上部分验证了假设2，而由于市长和市委书记的考察标准并不完全一致，各个因素对其晋升影响程度也有所差异。

针对政府创新变量，表3回归结果显示地方政府创新对市委书记和市长的晋升概率均无显著影响，这与本文的预期并不一致。本文整理了“中国地方政府创新奖”第一届到第七届的申报数量，其申报趋势如图1所示，从图1可以看出，我国地方政府创新奖在第二届和第六届分别有个拐点，时间分别对应在2004年和2012年左右，这可能是受我国政治环境变化的影响。2004年和2012年正值我国最高领导层换届，由于政府创新的政治敏感性和风险性，地方政府对创新的态度更为谨慎，导致创新项目的申报呈下降趋势。而总体上第二届到第六届都是稳中有增的趋势，说明在这个阶段，地方政府创新的积极性是存在的，而政绩驱动是地方政府创新的重要动力源，因此，我们设想政绩驱动在这个阶段的作用应较为显著，而2013年之后则有所减弱。基于此，本文以第二届（2004）和第六届（2012）两个拐点为划分依据，采用分段常数指数模型（Piecewise Constant Exponential Model）分阶段进一步考察地方政府创新对官员晋升的影响，该模型作为半参数模型，可对截尾数据的时间区间参数进行较好的估计，回归结果见表4。考虑到本文以“中国地方政府创新奖”申报趋势为划分依据，样本较小且获奖城市的区域分布不均匀，就全国范围而言，该样本的经济绩效和官员特质并不能完全解释其对官员晋升的普遍影响，因此，本文在分阶段回归结果中只讨论地方政府创新与官员晋升的关系。

结果显示，就市委书记而言，地方政府创新在2001至2004年能显著提升其晋升概率，而之后则不再显著。这可能是因为国内政治环境的变化和政府创新本身的风险性。在鼓励政府创新的政策初期，国家有必要对勇于创新的地方政府进行积极肯定，而市委书记作为地方“一把手”，在政府创新中起着统筹全局的指挥作用，因此，上级政府在初期倾向于将其晋升到其它地区，以鼓励各地政府积极、大胆地进行创新。我们可以发现，“中国地方政府创新奖”在2001至2004年对市委书记的晋升激励作用使得地方政府创新的积极性有所增加，因此，在2004至2013年，地方政府创新基本保持稳定增加的趋势。

然而由于国内政治经济环境的变化，加之我国改革进入“攻坚期”和“深水区”，政府创新的敏感性和风险性被逐步放大，地方政府的行为方式逐渐由“邀功”转向“避责”，这使得各级政府对政府创新的态度更为谨慎。因此，2004年之后，虽然政府创新的积极性有所提升，但其对市委书记晋升的影响不再显著，这反过来也影响着地方政府创新的积极性，从而导致地方政府创新动力弱化。

就市长而言，地方政府创新对其晋升始终无显著影响。这可能是因为市委书记与市长在政府创新中的分工不同，市委书记作为地方“一把手”，一般是创新的发起者，也是创新风险的主要承担者，而市长更多负责创新项目工作的具体推进，政府创新奖既是对市委书记战略眼光、布局能力的体现，同时也是对市长办事能力的肯定。因此，上级政府更倾向于提拔市委书记，以推广地方政府创新，而将市长留任以继续推动本地创新项目的实践。总体而言，分阶段考察政府创新对官员晋升的影响，其回归结果基本验证了假设3，这种影响的阶段变化与政绩驱动对政府创新的作用逻辑是一致的，即地方政府创新对官员晋升的阶段性影响，导致我国政府创新动力呈现出阶段性变化的特点。

五、结论与讨论

本文利用2001至2015年“中国地方政府创新奖”的地级获奖城市为统计样本，考察了经济绩效、官员特质、地方政府创新对官员晋升的影响，并得出以下结论：（1）经济绩效和官员特质仍能在一定程度上显著影响官员晋升，说明随着环境变化，这两个因素作为“能干”和“有德”的重要参考因素，仍在政绩考核体系中发挥着重要作用；（2）地方政府创新对官员晋升的影响在不同时期有不同的表现，但整体上看，政府创新对官员晋升的正向作用并不显著，即使在国家强调和重视政府创新的背景下，地方政府创新对官员晋升的影响仍然较为有限。这可能是由于政府创新具有一定的敏感性和风险性，加上政治经济环境的变化，地方政府官员行为逐渐由“邀功”转向“避责”，上级政府对政府创新始终保持着较为谨慎的态度。政绩驱动对政府创新的激励效果在官员晋升中并不能得到很好地体现，这也导致我国地方政府创新动力逐渐弱化，具体表现为创新奖申报数量的下降；（3）我国并不存在一个统一的官员晋升逻辑。纵向来看，不同层级的官员晋升，其影响因素并不一致，与已有多数研究认为经济绩效能显著提升省级层面的官员晋升概率不同，本文发现，经济绩效并不能有效促进主要负责经济发展事务的市长晋升；横向来看，影响市长和市委书记晋升的因素也不一致。官员个人特征更多地影响市长晋升，经济绩效、政治背景则更多地影响市委书记晋升，而政府创新在不同阶段对市委书记和市长晋升的影响程度也不一致。这主要是因为不同层级官员晋升的考量因素不同以及市长和市委书记在分工、权力地位和掌握的政治资源也不同。

地方政府创新对于社会发展及国家政治体制改革的重要性是不言而喻的，国家也在出台相关政策文件呼吁和推进地方政府创新。从我国地方政府创新的实践来看，我国地方政府在提倡创新的初期是对政府创新抱有极大热情的，然而，近年来，地方政府创新逐渐暴露出可持续性不足、“伪创新”、创新动力弱化等问题，而创新动力弱化表现为地方政府创新积极性和主动性下降，具体表现为“中国地方政府创新奖”申报数量的持续下降。本文对政府创新和官员晋升的考察有助于从政绩驱动视角解释我国当前地方政府创新动力弱化的现象。以官员晋升为最终归属的政绩驱动是影响我国地方政府官员行为的重要因素，在晋升锦标赛体制下，我国官员政绩考核体系并没有唯一固定的考核标准，这为政府创新在新的时代背景下成为影响官员晋升的重要因素提供了可能性。如果地方政府积极创新能显著提升官员晋升概率，那么即使政府创新风险较大，地方官员也愿意为之冒险，反之，如果政府创新不能提升官员晋升概率，则地方官员基于理性选择，会更多地回避政府创新带来的风险，从而降低其创新的积极性。因此，要有效提升地方政府创新的积极性，有必要进一步完善我国官员政绩考核体系，具体而言，可作以下调整：（1）制定政府创新能力评估的指标，将政府创新因素纳入官员政绩考核体系，促使地方官员更加积极主动地进行政府创新。一方面，可尝试建立一套科学、客观、可操作的地方政府创新能力评估体系或政府绩效的评估体系，为将政府创新因素纳入官员政绩考核体系提供条件；另一方面，可通过立法将改革创新明确列为政府的法定工作职责和绩效考核的重要内容，并制定一系列激励保障措施和容错机制，从制度上保障创新的顺利推进；（2）优化对地方官员的激励设计，以差异化视角来分析地方官员的晋升激励问题。由于地方官员禀赋特征有所差异，政治晋升与各影响因素的关系也有所不同，因此，应从差异化的视角来分析地方官员的晋升激励问题，避免“一刀切”。具体而言，在完善官员政绩考核制度的同时，应以不同的晋升标准、条件来衡量不同政府层级的官员，而对于同一政府层级的官员而言，如市长和市委书记，也要以不同的衡量标准分别考察，以提高政绩考核的合理性、科学性。

最后，本文也存在一些不足：第一，本文仅限于“中国地方政府创新奖”获奖地级市的数据样本，在经济绩效、官员特质的解释方面可能证据不足，在以后的研究中可考虑纳入省级、县级、区级的样本并进行横向、纵向的对比考察，从不同年限、不同政府层级出发分别进行横纵对比；第二，囿于变量数据的可获得性，本文仅验证了经济绩效、官员特质等方面的部分变量，在以后的研究中可考虑添加更多可衡量的变量，并纳入环保绩效、民生绩效、城市的区域特征等方面的变量进行综合考察；第三，本文采用“中国地方政府创新奖”来衡量地方政府的创新绩效，虽然这是目前较为科学、权威的政府创新代表，但由于是采用地方政府自主申报的方式，存在一定内生性。因此，后面的研究可以选取更具有代表性的创新成果，或者纳入更多的创新要素。

责任编辑：谭文烨；一审：王铮；二审：陈鑫 

文章来源：《甘肃行政学院学报》2019年第4期

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