分立型联合体：地方政府间关系的新形态
编者按
地方政府具有双重角色：理性人和代理人。理性人角色下的地方政府间关系是竞争、合作兼具，代理人角色下的地方间关系是合作的。那么，当这两种角色发生冲突时，地方政府会展现出何种行为逻辑？政府间关系将呈现何种形态？本文作者着眼于地方政府间关系研究，并力图建构一个新的微观理论——分立型联合体来解读由此形成的政府间关系新形态。
作者简介
李晓飞，中南大学公共管理学院副教授，博士生导师，研究方向：城市与区域治理、地方政府与政治。
地方政府面临角色冲突时的行为逻辑对地方政府间关系的影响尚未获得充分关注。采用无结构观察法和深度访谈法，对东西部交界区域的DX合作试验区的案例研究结果表明，当面临角色冲突时，地方政府对理性人和代理人双重角色的整合使其进化为借助虚泛响应中央指令之外观来掩护切实维系自利诉求之本心的表态型政权经营者，进而将地方政府间关系形塑为“凝聚为表、疏离为实”的分立型联合体。它在行动者角色、动机、组织形态、激励机制、行为空间和防护保障等方面，均呈现出有别于传统竞合关系的个性化特征。分立型联合体是对地方政府间关系“竞合二分法”的理论增补，凸显了“分权－威权”的结构性张力，修正了地方政府面临角色冲突时行为选择的理论预设，拓展了政权经营者理论的释义空间，但作为一个根植于案例研究的微观理论，其适用范围仍有待进一步的实证考查。
1.背景与问题
自从党的十九大提出“实施区域协调发展战略、建立更加有效的区域协调发展新机制”以来，缩小区域差距、构建区域均衡发展格局，日益成为全面深化改革背景下实现区域治理体系和治理能力现代化的要务。作为区域协调发展战略的主要行动者，地方政府进一步加快了在区域规划及其治理中的“先试先行”，承载不同功能的示范区、试验区和新区等地方自发型区域空间不断涌现。作为区域协调发展战略的顶层设计者，中央政府通过自上而下途径整合治理资源，规划并统筹推进诸如“一带一路”、京津冀协同发展和粤港澳大湾区等若干重大区域治理引领战略，并通过强有力的政治感召、资源调配和行政控制敦促地方政府予以实施。在地方自发型区域空间中，地方政府的角色是基于自利诉求的理性人，在中央规划型区域空间中，地方政府的角色是基于政治忠诚的代理人，竞争与合作是这两种情境中地方政府间关系的基本形态。
近年来，为了尽可能降低地方政府的“合法伤害权”对区域治理绩效的损害，中央政府逐渐加强了对地方政府集体行动的嵌入力度。一些地方自发型区域空间在产生良好的示范效应之后随即被中央政府提升为国家战略（如泛珠区域合作于2016年正式上升为国家战略），从而形成地方自发与中央规划相结合的区域空间，“分权化威权主义”体制张力由此得以显现。在这一场景中，理性人和代理人双重角色对地方政府同时发生作用。理想状态自然是两者可以共容，但“名实分离”、“谋利型政权经营者”与“代理型政权经营者”的角色冲突却频频发生。那么，面临角色冲突的地方政府究竟何去何从？一个惯常性的学理判断是“冲突－平衡”逻辑，即地方政府将在理性人和代理人之间寻求角色平衡点，其行为选择既能部分顾及自利诉求，亦可在一定程度上响应中央权威。然而，组织学的一个基本原理是，“委托－代理”关系中普遍存在的信息不对称将不可避免地催生“道德风险”并制造“隐蔽行为”，“分权－威权”张力致使“道德风险”和“隐蔽行为”进一步加剧。因此，在一个非完全中央行政控制的集体行动场域中，相较于政治忠诚，自利诉求更是地方政府的本能。地方政府在集体行动中完全有可能依循一种不同于“冲突－平衡”的行为逻辑，在维系自利诉求的同时，设法摆脱中央权威的束缚，而地方政府间关系也可能由此呈现出一些新特征。
那么，当面临角色冲突时，地方政府展现出何种不同于“冲突－平衡”的行为逻辑？地方政府间关系是否会因此而呈现出不为人知的新形态？本文以东西部省际交界地带的DX合作试验区为个案，对地方政府在面临角色冲突时的行为逻辑予以“深描”，并构建“分立型联合体”微观理论以解读由此形成的地方政府间关系新形态。
2.文献回顾与理论框架
2.1 文献回顾
以“角色－关系”为主线，相关研究大致可集结为两支文献。一支文献是理性人角色下的地方政府间关系研究。对地方政府理性人角色的代表性学术建构主要包括“谋利型政权经营者”、“地方厂商”、“地方法团主义”和“地方企业化政府”等，它们将地方政府定位为分权化背景下以自利诉求为依归的行动者，地方政府间关系由此形成两种基本形态。一是竞争。“财政联邦主义”是地方政府竞争的经典理论，“中国特色财政联邦主义”是在此基础上描摹地方政府为“增长”而竞争的本土化理论，“官场+市场”是该理论的新进展。“晋升锦标赛”是另一个本土化理论，它认为地方政府竞争的实质是地方官员围绕职务晋升展开的竞赛，经济增长只是竞赛指标之一。地方官员还可以为“和谐”而竞争、为“创新”而竞争、为“高质量发展”而竞争甚至为“代表性”而竞争。二是合作。理性人角色下的地方政府合作是为了解决各自无法独立应对的“抗解问题”（wicked-problems），包括无法独自获得的利益和无法独自规避的风险，由此产生两种合作类型。一种是“趋利型合作”，经典理论是府际管理和共容性组织，府际治理和政绩共容体是以此为基础的本土化学术观照。另一种是“避害型合作”，经典理论是“共谋”，府际联合避责和“共识式变通”是新近研究构建的微观理论。此外，竞争与合作往往是互嵌的，地方政府通过组建局部联盟，形成区域间“抱团竞争”格局。总体而言，相较于合作，竞争是基于理性人角色的地方政府间关系更频繁的表现形式。
另一支文献是代理人角色下的地方政府间关系研究。对地方政府代理人角色的代表性学术建构主要包括“代理型政权经营者”、“国家计划执行单位”、“目标管理责任人”和“援助之手”等，它们侧重于凸显压力型体制下地方政府施政行为中的政治忠诚动机，由此形成的地方政府间关系是合作，主要发生在两类现实场景之中。一类是对口支援（帮扶）。它被中央政府作为一项政治任务下达给地方政府之后，需要支援方和受援方协作或配合，但主要依靠中央政府的政治动员来推进。尽管对于支援方而言可能是无偿的，但却是自觉维护中央权威的体现。另一类是中央政府发起的跨行政区合作。在“中央供给”、“中央诱导”、“中央主导”和“中央策划”四种类型的合作中，中央权威皆是关键因素，确保这一关键因素有效发挥作用的途径是构建由政治动员、行政命令和制度激励等要件组成的纵向嵌入式治理机制。可见，与基于理性人角色的自发型合作不同，基于代理人角色的合作是为了表达对中央指令的响应，即便合作无益于自利诉求，故而可将其称为“响应型合作”，其本质是国家意志支配下的横向府际合作。
除以上两支文献外，地方政府角色冲突也是一个经久不衰的研究议题。当理性人角色和代理人角色发生冲突时，地方政府被视为“回应型策略家”、“机会主义者”和“明暗双面人”，彰显出地方政府在“权威体制与有效治理”制度悖论和“分权化威权主义”体制张力中的角色平衡逻辑。
综观已有研究可以发现，首先，两支文献皆囿于竞争与合作“二分法”。尽管“抱团竞争”呈现了竞合兼具关系，但其本质是合作的政治激励约束，最终指向仍是官员晋升竞争，故而只是地方政府竞争研究的一个补充，“响应型合作”也只是地方政府合作研究的一个注脚。其次，“回应型策略家”、“机会主义者”和“明暗双面人”对地方政府面临角色冲突时的行为逻辑刻画仍不充分，若据此角色平衡逻辑，地方政府间关系亦只能在竞争与合作中“二选一”。这些未尽议题，为进一步研究提供了拓展空间。
2.2 理论框架
从地方政府间关系研究中可以抽取出两条理论线索。其一，理性人角色下的地方政府间关系是竞争、合作与竞合兼具，分别对应于晋升锦标赛、政绩共容体和抱团竞争三种形态。其二，代理人角色下的地方政府间关系是合作，相应的组织形态是依靠政治忠诚维系的任务连接体。那么，当双重角色发生冲突时，地方政府间关系将呈现何种形态？本文力图就此构建一个新的微观理论。理论建构的基点是，在一个非完全中央行政控制的集体行动场景中，当面临角色冲突时，地方政府更倾向于自利诉求而非政治忠诚。这显然无法通过对双重角色的平衡而只能通过整合来实现，由此形成三个递进的理论维度，即：何种角色-何种关系-何种组织形态。在此基础上，借鉴曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）的集团理性行为“选择性激励”理论和戴维·毕瑟姆（David Beetham）的官僚制自我保护理论，从角色演化、行为动机、激励机制、行为空间和防护保障等方面，与传统竞合关系理论展开深入对话（见图1）。
3.研究设计
3.1 研究方法
本文主要采用无结构观察法和深度访谈法。当前期的初步调研发现案例中的地方政府间关系不属于传统竞合关系范畴时，通过对地方政府相关机构的设置与运作、政策设计与执行以及日常行政工作的自然观察，探寻这种不同寻常的地方政府间关系的呈现形态，抽取并凝炼其个性化特征。同时，通过对相关地方官员深入细致的访谈，获得生动详实的实证资料，力图最大限度地接近或还原吊诡的地方政府间关系发生、发展和逐渐成型的真实过程，从纷繁复杂的表象中剥离出地方政府的角色、行为和动机对地方政府间关系的影响。
3.2 研究思路
本文的研究思路是“角色-行为-动机-关系”。具体而言，采用无结构观察法和深度访谈法“深描”DX合作试验区治理故事，展现地方政府面临角色冲突时的行为选择，揭示地方政府行为选择背后的深层动机，进而提炼由此形成的地方政府新角色和地方政府间关系新形态（见图 2）。
3.3 案例背景
DX合作试验区（以下简称“试验区”）位于东部D省E市和西部X省W市的交界地带，是DX两省共建的跨省际流域合作平台。试验区包括主体区和拓展区两部分，总面积约140平方公里。其中，主体区由E市和W市以省界为轴，沿江两岸各划出约50平方公里土地组成，拓展区则由双方各划出20平方公里土地构成，分别位于各自境内。
试验区的成立肇始于2011年12月DX两省在EW两市交界区域共建产业合作示范区的构想。经过近1年的研究部署，2012年11月，DX两省共同将试验区建设提升为省级战略。2013年4月，EW两市确立了试验区未来发展总体规划，并于2014年4月获得DX两省批准，试验区建设进入全面实施阶段。2014年7月，国务院批复了DX两省跨流域经济带规划，试验区作为规划中的一个独立章节正式上升为国家战略，成为区域一体化和流域可持续发展先行示范平台。2014年10月，DX两省主要领导共同签署了试验区建设实施方案并举行了联合启动仪式。2015年11月，联合管委会的揭牌标志着试验区正式投入运营。2016年3月，国务院出台相关指导意见，明确支持包括试验区在内的跨省区合作平台发展。
4.角色变化与角色冲突：理性人vs代理人
试验区发展历程依据构建途径可划分为两个阶段。从2011年12月到2014年7月，试验区是地方自发型区域空间。自2014年7月上升为国家战略之后，试验区转变为地方自发与中央规划结合型区域空间。在第一阶段中，试验区是理性人角色下的地方政府自利诉求的产物。一方面，双方高层领导对试验区寄予厚望，这在DX两省共同发布的试验区发展报告对试验区的定位中可见一斑：“试验区是‘铆钉’，可以将经济发展水平落差较大的东西部两大板块紧密连接在一起。试验区是‘孩子’，DX两省有合作的历史基础和现实需求，但两省‘联姻’关系必须要有‘孩子’方能更稳定，试验区就是这个‘孩子’。”（内部资料：20191009）
同时，DX两省主要领导不仅在重要官方会晤中就试验区建设发展达成诸多共识，还经常前往试验区实地调研。尤其是X省高级官员，数十次到试验区调研指导甚至现场办公。另一方面，作为试验区建设发展行动主体的EW两市也频频交流。从2012年到2016年，双方举行了六次市长联席会议（其中2014年就召开了两次），讨论战略合作空间。
进入第二阶段之后，中央权威嵌入地方互动导致地方政府由单一的理性人角色转变为兼具理性人和代理人双重角色，试验区成为自利诉求与政治忠诚双重动机交互作用下的场域。然而，角色变化却对EW两片区产生了截然不同的影响。
对于试验区建设发展而言，最重要的无疑是招商引资。要招商引资，就得有建设用地指标和行政审批权。近五年来，W片区的建设用地指标一直由X省单列下达，累计获得用地指标10500亩，而E片区的建设用地指标从未享受过D省单列下达的待遇，五年时间仅获得约2400亩的建设用地指标。在这种情况下，E市只能通过征拆来填补用地缺口（主要由位于拓展区的P县负责），而W片区虽然用地指标较多，但由于试验区发展节奏快，也存在用地缺口，同样需要通过征拆来填补。然而，两片区的耕地补偿价格差别较大。依据现行政策，E片区的耕地补偿价格是3.5万元/亩，而W片区的耕地补偿价格是9万元/亩，是前者的2倍多，导致P县的征拆难度特别大，在两省交界地区的B镇尤为突出。负责过征拆工作的E市管委会N官员无奈地说：“作为与W市Q区（W片区的主体区）一桥之隔的B镇群众，领到的征地补偿款还不到邻居们的一半，明显会对征地拆迁有抵触情绪。”（访谈记录：20190603，E市管委会行政服务中心办公室，E市管委会官员）
除了建设用地指标分配和耕地补偿款额度的差异之外，近五年来，W片区共获得包括投资项目和市场服务在内的8大类共计80余项行政审批权限，基本涵盖了企业从注册、建设到投产的各个环节，而E片区未获得任何一项独立的行政审批权。对此，E片区行政服务局Y官员同样感到很无奈：“我们很难招到商、引到资。目前，市里没有按照方案（指试验区体制机制改革创新配套方案，笔者注）要求给予我们在招商引资方面相应的审批权限，我们多次到市政府及相关部门积极争取，好不容易在市里通过，但市里上报省政府之后，并没有同意批复，已经退回市里了。这是很不好的信息，重审再上报，来来回回起码半年时间。对比W市，我们的进展非常缓慢。”（访谈记录：20190429，E片区行政服务中心办公室，E片区行政服务局官员）
此外，近五年来，X省在试验区的投入资金已超过70亿元，W市也下拨约13.5亿元作为试验区扶持资金，而D省在试验区投入的资金只有约6000万元，E市的扶持资金也只有约3500万元。X省将试验区列为全省排名前三的重点园区和“双核驱动”重要载体，鼓励试验区先行先试，给足政策创新和体制机制创新空间，而D省并未将试验区作为区域发展重要平台，也缺乏足够的政策支持。
可见，角色变化对两片区最重要的影响就是导致双方的治理资源投入不匹配，其结果便是两片区治理绩效的差异化。截至2018年底，试验区EW两片区在土地开发、基础设施和招商引资等方面均呈现出明显的差异化格局（见表1）
从表1中可以很清楚地发现，相较之下，W片区的治理绩效在各个方面均呈现压倒性优势。这在调研中也有非常直观的感受。W片区（包括主体区和拓展区）随处可见有关试验区建设发展的横幅和标语，而E片区所在的拓展区（主体区尚未开发）则非常萧瑟，几乎看不到任何类似迹象。
既然是合作共建，治理情境何以如此迥异？在E片区党政办C官员看来，这是双方无法妥善解决利益分配问题的必然结果：“大家的土地指标、分类、开发类目不一样，招商引资的条件、门槛不一样，税收政策不一样。统一规划的结果要得到DX两省和EW两市的同意，双方同意的前提是利益均等，但很明显两地的条件不同，付出不同，收益就不同，又如何平等或均等呢？说是按比例投入，按比例分成，但投入都没有办法按比例，又没有具体的分配方案，现实是很难操作的。”（访谈记录：20190928，E片区党政办公室，E片区党政办官员）
可见，随着试验区的建设发展，它的实际运作并不像当初设想的那样，可以实现利益双赢。相反，双方的利益失衡日益凸显。如果试验区一直停留在第一阶段，作为利益受损方的D省尤其是E市可以选择退出。然而，当试验区进入第二阶段后，它已然成为国家战略，这就意味着D省和E市皆不可退出，尽管此时试验区对它们而言已不再完全具有“原初共识”中表达的意义。对此，C官员有非常清晰的认知：“X省属于欠发达地区，是典型的老、少、边、穷地方。它要实现‘东融’，就需要以试验区为载体，通过引进D省的资金、技术、先进产业和管理经验等，实现W市经济发展的提质增速。D省则不同，它的发展主要依靠沿海城市的二三产业。就E市而言，主要是发展高新区和新区，对于我们试验区，更多地是完成中央和国务院的政治任务。”（访谈记录：20190928，E片区党政办公室，E片区党政办官员）
C官员口中的“政治任务”，意指D省和E市在试验区上升为国家战略后肩负的跨流域扶贫开发任务，但此任务无助于增加它们的收益。E片区党政办L官员对此给出了非常直接的阐释：“一方面，D省必须合作，因为这是政治任务的驱使。D省帮扶X省，是十八大、十九大以来国家扶贫开发的战略部署，而试验区作为两省产业合作的平台，是扶贫项目中产业开发的内容之一。另一方面，D省的合作意愿并不强烈，这是因为扶贫合作很难产生经济效益，而且向西发展不是D省的战略重点。E市只是执行省里的政策，省的风向标如何，E市就只能紧跟。”（访谈记录：20190410，E片区党政办公室，E片区党政办官员）
试验区进入第二阶段之后，成为一个典型的非完全中央行政控制的集体行动场域。EW两市对于角色变化的本能反应是一致的，皆更倾向于自利诉求而非政治忠诚。只不过，由于试验区为W市孜孜以求的“东融战略”提供了一个绝佳平台，双重角色在此得以共容，试验区建设发展既尊奉了中央权威，更有助于实现自利诉求。但是，对于E市而言却并非如此。作为代理人，必须表达的政治忠诚迫使其不可退出；作为理性人，日益加剧的利益失衡驱使其不愿合作。面对角色冲突，E市将做出何种行为选择，在展现政治忠诚的同时维系自利诉求？E市的行为选择又将对地方政府间关系产生怎样的影响？
5.行为选择：组织机构的径自运作与治理政策的分姝执行
5.1 联合管委会内的各自为政
依据建设方案，联合管委会是统筹协调试验区发展规划和日常管理的组织机构。如前所述，试验区联合管委会于2015年11月正式成立，但在此之前，EW两市已经分别组建了各自的管委员，联合管委会便是由两个管委会合并组建，但并未形成合力，正如W市在一份试验区发展总结报告中指出的：“试验区联合管委会自2015年11月揭牌后，并未完成实质性组建，试验区DX两大片区仍然是由EW各自管委会自行建设。DX投资开发股份有限公司虽已组建，但未开展实质性运营，已无法满足试验区建设需要。”（内部资料：20191030）
这种“联合”之名下的“径自运作”状态主要体现在两个方面。一是决策运营机制的径自运作。无论是城市总体规划还是产业规划，均由两个管委会各自负责本片区的规划编制，从未真正形成整体层面的规划协调，导致双方的建设目标和时序难以衔接。二是资源汲取机制的径自运作。虽然双方共同举办过几次商业推介活动，但总体还是以各自招商为主，并未形成真正富有成效的联合招商机制，两市的金融机构也主要支持各自片区内的企业和项目，跨市结算渠道尚未开通。
联合管委会径自运作状态的一个直观呈现是，挂牌的联合管委会办公地点是试验区公共服务中心，也是W市管委会所在地，它的实际运作情况并不理想。尽管W市早在公共服务中心落成后便为E市管委会预留了几间办公室，但E市管委会采取类似“走读”方式，每月乃至连续数月安排1－2名干部到联合管委会上班，大部分干部仍然在E市管委会（P县政府行政楼）办公。2017年底，E市管委会取消了“走读”，不再分派人员到联合管委会办公。2020年1月，由于办公空间紧张，E市管委会搬出P县政府行政楼，但并未迁入联合管委会所在的公共服务中心，而是在拓展区租赁了两层厂房办公。对于这种窘境，L官员给出了非常直接的解读：“联合管委会的成立比较仓促，主要目的是为了顺利做好迎检等工作。目前仍是个空架构，双方还没开始实践，也没实际运作。联合管委会从理论上来讲是必要的，因为合作共建的试验区，怎么可能是两市分开你建你的，我规划我的呢？必须得共同规划啊，这就得成立一个统一的执行机构，联合管委会就成立了，但这只是形式，并没有实质性意义。”（访谈记录：20190410，E片区党政办公室，E片区党政办官员）
既是联合管委会，为何各自为政？在C官员看来，缺乏高层统一规划是主要原因：“很明显，没有高层的统一、具体的指领，即使是合并了也实现不了统一规划。政策不统一，资金落实不统一，怎么一起规划共建？所以，联合管委会无法联合，依然是EW管委会各自管自己，没多大意义。关键是省级层面，至少是市级层面吧，我们管委会什么权力也没有啊，只是上级政策的执行者。”（访谈记录：20190928，E片区党政办公室，E片区党政办官员）
“高层统一规划”的核心无疑就是能够实现“双赢”的利益分配方案。正是由于双方高层始终无法就此达成一致，才会出现“合并了也实现不了统一规划”。在这种局面下，对于E市而言，代理人角色让其必须合作，理性人角色又让其不愿合作。于是，合并组建联合管委会之后独立办公，便成为E市在组织机构设置与运作中应对角色冲突的行为选择之一。
从表面上看，两个径自运作的管委会机构设置似乎没什么差别。它们都是各自市政府正处级派出机构，都设有党政综合办公室、财政金融局、发展规划局、经济促进局和行政服务局等职能部门，但W市管委会由W市直管，而E市则将管委会委托给P县代管，且双方在人员配备级别上存在明显差异。E市管委会的党工委书记和管委会主任分别由P县县委书记和县长兼任，内设机构的干部有些来自E市市直部门，大部分成员主要抽调自P县发改局、招商局和镇政府等单位或部门，职级主要是乡科级以下。相较之下，W片区几届党工委书记均为市委常委，或是副市长兼宣传部长，或是组织部长，管委会主任是曾在X省省会任职的副厅级领导，其他主要干部和工作人员大多来自W市市直部门，有的是借调，大部分是直接调任，职级主要是乡科级以上。对此，C官员不无羡慕地说：“这是一笔财富（指W片区管委会主任的省会任职经历，笔者注），他向X省的财政、组织、发改等党政部门要资金要政策比我们方便的多……W片区干部的能力和拼劲都比我们强，作风也很务实、踏实、敢闯，这是毋庸置疑的。”（访谈记录：20190928，E片区党政办公室，E片区党政办官员）
权力配置不对称不仅存在于管委会的人员配备中，也反映在试验区日常运作中，调研中遇到的两个场景让人印象深刻。一个场景是在一次表彰“成长之星”的政银企座谈会上，W片区的党工委书记和管委会主任等主要领导皆亲自出席，而E片区则安排了管委会常务副主任和一名副主任出席，主要领导均未到场。另一个场景是在一次重点项目集中投产仪式上，W市的市委书记和市长等主要领导悉数到场，而E市只有一名市委副书记和一名副市长参加。
对于这种权力配置不对称格局，W片区财政金融局K官员认为不合理，但他也表示理解，同时也有些无奈：“我觉得，双方应该坐下来好好谈一谈。说是EW两市合作，其实更确切地说是W市与P县的合作。这是很不对等的，不对等就导致很多事情无法谈，或谈不深入，结果就是没有什么实质性进展。当然，E市也有自己的战略安排嘛。”（访谈记录：20191025，试验区公共服务中心，W片区财政金融局官员）
管委会行政级别和职位编排相同但权力配置不对称，无疑是角色冲突使然。虽然管委会可以径自运作，但E市必须赋予其相称于W市管委会的级别，以维系合作之状貌，这是E市基于代理人角色的行为选择。然而，作为理性人，E市缺乏合作意愿，它希望将更多的干吏用于“自己的战略安排”而非试验区这块“盐碱地”。于是，在赋予管委会与W市管委会同等行政级别的同时将其委托给P县代管，便成为E市在组织机构设置和运作中应对角色冲突的另一种行为选择。
5.2 “叠加共享政策”的分姝执行
在2014年11月DX两省联合发布的试验区建设实施方案中，明确了扶持试验区发展的土地、财税、金融、合作开放和生态环保等五大类23条优惠政策，要求在试验区叠加共享、择优适用。然而，23条扶持政策在两大片区的落实呈现出明显差别。截至2019年底，W片区已落实或部分落实22条政策，仅有1条政策未落实，而E片区已落实或部分落实的政策只有10条，未落实的政策多达13条。更重要的是，23条扶持政策强调“叠加共享”，但在E片区关于扶持政策执行情况的总结报告中给出的政策尚未落实的原因，多处使用了“该项为X省政策，目前尚未对接”的字样。既然原设计是“叠加共享”，为何无法对接？在K官员看来，这是缺乏操作细则导致的：“表面上看，23条政策很具体，但实际操作层面呢？如何实现呢？在23条政策与执行之间，我们缺抓手，中间是空心地带。我到市政府和财政、发改等部门，他们没有依据向省里打申请。我到省政府和有关部门去问，人家说我‘没有依据’，造成的局面是‘大家都没错，但是事情就是没办成’。”（访谈记录：20191025，试验区公共服务中心，W片区财政金融局官员）
若是缺乏操作细则致使扶持政策无法对接落实，那么，双方可以通过协商沟通来制定细则。但是，近年来双方的沟通越来越少，2017年至今，市长联席会议尚未召开一次，而且E片区也越发不愿沟通。对此，Y官员无奈地表示：“W市那边在2016年底就多次提出要召开第7次（市长）联席会议，听说书面召集书都已经拟好了，但E市以各种理由推脱了，最怕W市那边提出多项要求建议，我们又无法落实。这也是无奈的事。当然，W市那边也可能觉得我们是‘猪队友’。”（访谈记录：20190429，E片区行政服务中心办公室，E片区行政服务局官员）
为何“E市以各种理由推脱”？除了权力配置不对称导致“无法谈、谈不深入”之外，E片区管委会G官员向主管副市长汇报试验区开发建设情况的文稿中透露了关键原因：“目前，我们片区的CEPA政策、‘双容双承诺’和电价优惠政策，W片区能够迅速参照施行，但W片区享受的西部大开发税收优惠政策和单列下达试验区用地指标政策，我们无法参照施行，导致两片区在财税扶持政策落实上存在较大落差。如果我们也能够参照W片区西部大开发政策享受15%的企业所得税优惠，可迅速成为投资‘洼地’，吸引一大批企业落户。因此，请求省连同X省共同向中央争取试验区E片区享受与W片区同等的企业所得税优惠政策，明确单列下达试验区用地指标。”（内部资料：20190622）
也就是说，看似“叠加共享”，实则“单方获益”。W片区可以获得E片区的政策优惠，但E片区却无法享受W片区的政策红利，特别是对于获取经济收益至关重要的企业所得税优惠政策和单列下达建设用地指标政策，这才是E市推脱召开市长联席会议的真正缘由。
在利益分配方案迟迟无法敲定的情况下，D省既不可能为E片区单列下达建设用地指标，也不会连同X省去向中央争取企业所得税优惠政策，但E市却不能因此而停止执行象征“合作”的叠加共享政策。于是，E市就将政策执行集中在生态环保和合作开放两个领域，而这两者是压力型体制下必须遵循的要务，其他未能执行的13条政策都集中在试验区发展的核心领域，导致叠加共享政策的分殊执行。相较之下，由于W片区可以借助“叠加共享”推进“东融”，它的政策执行热情极度高涨，从而形成两片区政策落实差异化格局。
治理政策的分殊执行同样是角色冲突所致。对于E市而言，代理人角色要求它必须执行政策，因为“叠加共享”既是试验区“合作”之要义，更是区域一体化和流域可持续发展战略中展现地方先行示范面貌的“窗口”。然而，由于利益分配问题始终未能得到妥善解决，D省不会为E市制定或争取相应的优惠政策，作为理性人的E市更不会将辖区内其他地域的治理资源诸如资金和用地指标等腾挪给试验区。于是，集中执行彰显政治忠诚的生态环保和合作开放政策而屏蔽其他政策，便成为E市在治理政策执行中应对角色冲突的行为选择。
6.角色冲突下的地方政府间关系新形态：分立型联合体
6.1 角色整合逻辑与表态型政权经营者
作为集体行动的场域，试验区建设发展依赖于地方政府间良性互动，这在第一阶段中体现得尤为明显。正是由于地方政府间富有成效的协作与配合，试验区才得以由构想变为现实。然而，当试验区进入第二阶段之后，地方政府间关系日益微妙。L官员在访谈结束时的一席话透露出这种微妙关系的些许端倪：“目前的总体机制当然是两市合作共管，但我们是各开发各的。W市有它自己的招商引资、税收优惠、行政审批政策和具体权限，它招它的企业，我们做我们的。包括试验区连接两市的道路，都是分开来建的，W市快竣工了，我们尚在初期进行中。W市的投入已经有产出了，我们正在起厂房。”（访谈记录：20190410，E片区党政办公室，E片区党政办官员）
可以明确的是，这种微妙关系与E市在面临角色冲突时的行为选择密不可分。当面临“不愿合作而又必须合作”的角色冲突时，E市的行为选择是：组建联合管委会之后径自运作、设计叠加共享政策之后分殊执行。从表面上看，这种行为选择既彰显了对国家意志的响应，又保持了对自利诉求的维系，似乎是对双重角色的平衡。但实际上，由于联合管委会并不具有统合力，叠加共享政策也未能均衡执行，对国家意志的响应只是虚泛化的而非实质性的，维系自利诉求才是真正意图。需要指出的是，对于E市而言，成立试验区的初衷并非利益维系，而是利益增长，正如Y官员所说：“我们当初成立这个试验区，就是想擦擦X省的油水。它有少数民族扶持政策，有西部大开发政策，所以我们希望可以政策叠加。如果实现了叠加，那我们就有一个很好的政策资源，再加上我们的土地和万吨黄金水道，这可不得了。”（访谈记录：20190429，E片区行政服务中心办公室，E片区行政服务局官员）
可是，由于D省的优惠政策具有普惠性，而X省的优惠政策具有区域性（西部地区或民族地区独享），E市共享W市的优惠政策本就难以争取。更重要的是，直至试验区进入第二阶段，双方高层仍未能就利益分配方案达成一致，E市期望的利益增长已不可得，只能退求利益维系。对此，W市管委会党政办Q官员的话颇耐人寻味：“在试验区的发展上，刚开始E市走得快，无论是机构建设还是资金落实，都先我们一步。只不过，这几年E市渐渐放慢了脚步，我们快了一些。当然，我们也是向老大哥学习。”（访谈记录：20191030，试验区公共服务中心，W市管委会党政办官员）
E市之所以“刚开始走得快”，是因为它希望通过共享X省的优惠政策以实现利益增长。当发现诉求落空之后，它便“渐渐放慢了脚步”。这里，尤为关键的是，E市只能“放慢脚步”而无法“停下脚步”，即它必须在保持合作状态的情境下实现利益维系。于是，E市在通过虚泛响应中央计划指令来表达合作姿态的同时，与W市保持间距以维系自身利益的安全和延续。E市行为选择蕴含的深层动机是借助“表态”掩护“维利”，它反映了地方政府在面临角色冲突时的整合而非平衡逻辑。两者的区别之处在于（见图3），角色平衡逻辑的实质是地方政府力图寻找理性人和代理人的“相契域”，从而既能部分实现自利诉求，又能一定程度上响应中央权威。角色整合逻辑的实质是将理性人本心嵌入到代理人外壳之中，从而借助对中央权威的虚泛化响应来掩护维系自利诉求的真实意图。
图 3 角色平衡逻辑与角色整合逻辑的区别
地方政府的角色整合逻辑催生了一个新角色——表态型政权经营者。它与谋利型政权经营者和代理型政权经营者的相同之处是，三者均由理性人和代理人这两个“角色原型”演化而来，均强调地方政府的“政权经营者”身份，即依靠对行政权力的控制和对“公”的垄断，在地方体（locality）中从事经营，成为经济人或者商人。不同之处在于，谋利型政权经营者旨在彰显地方政府经营者身份的高度自主性，代理型政权经营者旨在突出中央对地方政府经营者身份的强行政控制，表态型政权经营者力图实现对“谋利”和“代理”的整合，侧重表达地方政府通过展现对中央政治话语的服从姿态，在巧妙挣脱国家权威束缚的同时，保持自身利益的安全和延续。简言之，表态型政权经营者（declared regime operator），意指借助虚泛响应中央指令之外观来掩护切实维系自利诉求之本心的地方政府。基于角色整合逻辑的“表态”即“虚泛响应中央指令之外观”，是这个新角色区别于“回应型策略家”、“机会主义者”和“明暗双面人”的显著标志。
6.2 “凝聚为表、疏离为实”的分立型联合体
在表态型政权经营者角色下，地方政府出于虚泛响应国家权威的意图，需要制造并烘托与其他地方政府的凝聚状貌。出于维系自利诉求的本能，需要计算并保持与其他地方政府的间距，由此形成一种联合而又分立的地方政府间关系。之所以是联合而非合作，是因为尽管表态型政权经营者与其他地方政府无法实现利益共容，但它必须表达合作姿态以彰显政治忠诚，联合是表达姿态的最佳方式。之所以是分立而非竞争，是因为表态型政权经营者与其他地方政府没有利益龃龉，但它需要在联合之后保全并延续自身利益，分立是存续利益的最佳方式。联合与分立的交织，塑造了地方政府间关系的新形态——分立型联合体。
分立型联合体（separate dcoalition），意指地方政府力图整合理性人与代理人双重角色时形成的凝聚为表、疏离为实的关系形态。它的生成逻辑是（见图4），在一个非完全中央行政控制的集体行动场域中，当面临角色冲突时，为了切实维系自身利益安全和延续，地方政府通过虚泛响应中央指令以巧妙规避国家意志牵制。这种将自利诉求“灵魂”嵌入政治忠诚“外壳”的角色整合逻辑使地方政府进化为表态型政权经营者，它以在机构设立、职位编排和政策制定中与其他地方政府形成结盟外观来展现政治忠诚姿态为掩护，在机构运作、职权配置和政策执行中与其他地方政府保持间距以维系自身利益安全和延续，进而形成地方政府间“联合－分立”的关系形态。在这种集体行动场域中，只要有一个行动者依循角色整合逻辑进化为表态型政权经营者，分立型联合体就会出现。如果有多个行动者进化为表态型政权经营者，分立型联合体将更具韧性。
将这种新颖而微妙的关系与传统竞合关系予以明细比较，可进一步凸显它的个性化特征（见表 2）。
（1）行动者角色差异。在传统竞合关系中，行动者的角色是单一的，即理性人或由此演化而来的谋利型政权经营者，代理人或由此演化而来的代理型政权经营者。在新关系中，行动者兼具双重角色且两者存在冲突，对两者的整合进化出表态型政权经营者这个新角色。
（2）行动者动机差异。在传统竞合关系中，由于行动者角色的单一性，它们的行为动机或是自利诉求，或是政治忠诚。在新关系中，表态型政权经营者巧妙地整合了双重角色，行为动机是通过表达忠诚姿态来掩护自利本心。
（3）集体行动组织形态差异。竞争关系中的组织形态是基于利益龃龉形成的晋升锦标赛。合作关系中的组织形态有两类。作为理性人的行动者基于共同利益形成政绩共容体，作为代理人的行动者可能并无共同利益，但出于对国家意志的服从必须“结对”，从而形成依靠政治忠诚维系的任务连接体。竞合兼具关系中的组织形态是抱团竞争，行动者先基于共同利益结成联盟，然后与存在利益龃龉的其他联盟竞争。新关系中的组织形态是分立型联合体，行动者没有利益龃龉，它与晋升锦标赛、“抱团竞争”中“竞争”的区别无需赘言。它与“政绩共容体”、“抱团竞争”中“抱团”的区别是，在后两者中，行动者基于利益共容而自发紧密结合，但在前者中，行动者由于无法实现利益共容但必须展现忠诚姿态而形成凝聚表象。它与任务连接体的相似之处是，两者都依靠政治任务维系。区别在于，在任务连接体中，行动者对政治任务必须实质性响应（如对口支援），而在分立型联合体中，行动者对政治任务的响应是虚泛的，仅有遵从状貌并无践行实举。
（4）行动者激励机制差异。奥尔森关于集团理性行为的“选择性激励”理论从正反两方向（奖励与惩罚）构建了行动者激励模型。在此基础上加入激励程度，可以构建正向与负向、强与弱四个维度的“区别性组合”激励机制。竞争关系中的激励机制是基于财政收益的正向强激励。在理性人角色下的合作关系中，行动者激励机制既有可能是基于财政收益的正向强激励，亦可以是基于资源互补的正向弱激励。在代理人角色下的合作关系中，由于政治忠诚是无出其右的“一票否决”指标，必然形成对行动者的负向强激励。同时，行动者对国家意志的实质性响应可能获得中央表彰，但未必能带来晋升，故而也会形成正向弱激励。竞合兼具关系中的激励机制同样是基于财政收益的正向强激励。在新关系中，由于表态型政权经营者与其他行动者保持间距是为了利益维系而非利益增长，正向激励失效。不过，对中央指令的虚泛响应虽使其得以规避“一票否决”的强惩罚，但有可能遭致无实际作为等行政问责，从而形成负向弱激励机制。
（5）行动者行为空间差异。竞争关系与竞合兼具关系集中于地方自发型区域，合作关系以地方自发型区域为主要行为空间，也可以发生在中央规划型区域。分立型联合体主要存在于地方自发与中央规划结合型区域。近年来，随着中央权威对地方体嵌入力度逐渐增强，不少地方自发型区域在取得良好示范效应之后转变为央地设计结合型区域，分立型联合体的存在空间有可能蔓延。
（6）行动者防护保障差异。毕瑟姆的官僚制自我保护理论认为，当官僚机构发现无法增进自身利益时，一定会通过各种防护措施保障自身利益安全，反对那些威胁它们自身地位的激进政策。分权化威权主义体制下的官僚机构集体行动情境为这一理论提供了拓展和修正空间。在竞争关系、竞合兼具关系及理性人角色下的合作关系中，一旦行动者发现利益流失，皆可自主退出以存续利益，这与官僚制自我保护理论相符。在代理人角色下的合作关系中，由于对中央权威必须做出实质性响应，行动者即便利益流失也不可退出，这是对官僚制自我保护理论的修正。在新关系中，行动者对中央权威只是虚泛响应，即便无法退出，也能够与其他行动者间隔开来以存续利益，这是分立型联合体与任务连接体的另一个重要区别，也是对官僚制自我保护理论的拓展。
7.结论与讨论
地方政府间关系取决于地方政府角色。理性人和代理人作为地方政府与生俱来的“角色原型”，塑造了地方政府间竞合关系，亦催生了诸多描摹竞合关系的本土化理论。但是，这些林林总总的理论难以解释角色冲突对地方政府间关系的影响。当面临角色冲突时，地方政府总是倾向于在双重角色中寻找平衡点，这已成为已有研究的基本共识。若据此角色平衡逻辑，地方政府间关系便只能在竞争与合作中“二选一”。本文通过对案例的“深描”，展示了一幅有别与此的新图景。基本结论是，当面临角色冲突时，地方政府对双重角色的整合使其进化为表态型政权经营者，它借助“表态”掩护“维利”的行为逻辑，将地方政府间关系形塑为“凝聚为表、疏离为实”的分立型联合体形态。这是对地方政府行为和地方政府间关系的理论增补，其边际贡献可从与已有理论的对话中得到展现。
（1）改进了地方政府间关系理论的“竞合二分法”。地方政府间关系本土化理论建构的体制背景是分权化威权主义，但“竞合二分法”对于“分权－威权”张力刻画得并不充分。分立型联合体“凝聚为表、疏离为实”的总体状貌及其诸多个性化特征，呈现出“分权－威权”相互紧张但又彼此牵引的结构性张力，即“尊奉威权的分权”与“认可分权的威权”互嵌。正是依赖于“分权－威权”张力的持续存在，“分立－联合”的组织形态得以巩固，分立型联合体的运行具有稳定性，成为一种并肩于竞争与合作的地方政府间关系新形态。
（2）修正了地方政府面临角色冲突时行为选择的理论预设。虽是“角色原型”，但理性人和代理人亦是地方政府无法回避的“身份矛盾”。在分权化威权主义体制张力下，地方政府的行为预设并非如“回应型策略家”和“明暗双面人”等学理判断所刻画的那样，定位于中央权威与地方自主之间的平衡点。这不仅是因为政治任务与地方体权益常常不兼容导致平衡点难以精准识别，也是由于“搭便车”和“良币劣币化”是集体行动中的无解困境。因此，在一个非完全中央行政控制的集体行动场域中，当面临角色冲突时，尽管受制于中央权威，地方政府仍本能地倾向于自利诉求而非两者之平衡，但它需要为自利诉求之内核披上政治忠诚之外衣，这就是地方政府的角色整合逻辑。
（3）拓展了政权经营者理论的释义空间。政权经营者理论对于解释地方政府在分权化背景下的角色变化和行为逻辑无疑具有开创性贡献，由此衍生出的代理型政权经营者和谋利型政权经营者概念，进一步细化了地方政府在分权化威权主义体制下的身份类型。但是，目前仍缺乏一个对应的学术概念来刻画地方政府面临角色冲突时的身份定位。在继承政权经营者理论以解释地方政府自利本能的基础上，将地方政府对中央权威的形式化响应提炼为“表态”，由此构建的表态型政权经营者概念描摹了地方政府的角色整合逻辑，政权经营者理论的学术图谱亦由此更显完整。
分立型联合体的生成与持续运作对当前区域规划及其治理的政策启示是，一方面，区域规划在精细化的同时应尽可能避免“泛化”，地方政府对各类区域空间盲目追捧之后的纸面建设极易造成资源错配和荒废。另一方面，中央权威对地方体的嵌入需要考虑与地方自主性的衔接，必要时可允许地方政府以诸如“飞地模式”等途径调整权限结构，提升区域治理有效性。
作为一项案例研究，本文面临的首要挑战就是理论适用范围。尽管前文已对此给出了相应解释，但分立型联合体是否同样存在于其他的央地设计结合型区域仍有赖于实证研究的确认。同时，由于一手资料仍然不够充分，对表态型政权经营者行为逻辑和分立型联合体组织特征的“深描”有待加强。在科层组织的行政沟通、会议现场以及诸如征地拆迁等与招商引资密切相关的集体行动中，“表态”是否还有其他途径？分立型联合体是否还有未被发现的个性化特征？这些未尽议题，皆为后续研究提供了切入点。
责任编辑：马瑞琪 一审：欧阳星 二审：陈鑫
文章来源：《公共管理学报》2020年第3期