从组织变革到机制创新：居委会减负改革的路径演变与持续逻辑
编者按
近些年，随着社会治理重心向基层下移，基层治理单元承担了大量下沉的资源和事务，使其陷入事务主义和日趋行政化的困境。由此催生了基层减负改革。基层减负改革在实践中的效果如何？其中又遵循怎样的逻辑？文章以居委会减负改革为切入口，从中观层面剖析了基层减负的改革路径和演变机理，对上述问题做出了解答。
作者简介
付建军，华东政法大学政治学与公共管理学院讲师。
双重身份的制度设置和城市化的推进使得发挥着非正式治理作用的居委会越来越呈现出正式组织的特征，减负改革随之出现。在发展中，居委会减负改革经历了从组织变革到机制创新的路径演变，表明关于居委会减负改革的整体认识已经从去行政化阶段转向有限行政阶段。路径演变是改革者遵循的科层制逻辑、居委会减负改革属性和外部环境三者互动的结果。居委会减负改革的价值决定了改革将持续进行，组织变革和机制创新的互补性关系以及城市治理环境的变化使得近期改革开始走向集成改革，改革主体变化和信息技术嵌入成为居委会减负迈向集成改革中的重要内容。减负改革仅仅为居委会将注意力分配到自治工作创造了条件，以服务为核心的自治能力建设更应当受到关注。
一、问题的提出
迈克尔·曼在《社会权力的来源》一书中用基础性权力来说明现代国家渗透进基层社会的能力。在中国,强化基础性权力构成了国家政权建设的一个侧面,但国家在强化基础性权力的过程中始终面临着社会控制和正式组织不周全的困境,即将国家的正式组织深入到基层的每个角落是不可能完成的任务。在从总体性治理走向技术治理的过程中,通过诸如居委会等非正式化治理机制来保持国家对社会的有效整合就成为一种务实的选择。现实问题是,如果是正式组织,居委会就应该承担起国家整合社会的功能,但居委会日益科层化,整合效应越发不明显。如果是自治组织,居委会和居民之间的委托代理关系又是事实性缺位的。无论是要提高国家对社会的整合度,还是激活委托代理关系,都需要提高居委会在基层治理中的影响力。尤其是在基层治理从注重民主选举转向有效治理的过程中,党的基层组织与居委会交织在一起,居委会在基层治理中的影响力很大程度上决定了党在基层的影响力和组织力。
研究显示,居委会的行政化与其在基层治理中的影响力存在某种负向关联。行政化意味着居委会的注意力和治理行为都将趋同于政府运作模式,风险规避、事本主义和专业治理是核心特征。这些机制虽然能够提高居委会的内部权责清晰度,但同样也会演化出形式主义、策略主义和官僚主义等问题,居委会的行政化会显著增加其“脱离群众”的风险。由此,避免居委会的行政化以及解决因行政化而产生的居委会负担过重问题就构成了中国城市政治建设的组成部分。
从形成机理上看,居委会行政化指代某种状态,而负担过重则是结果,两者是一个问题的不同表现。为讨论方便,我们把解决居委会行政化和负担过重问题的改革统称为居委会减负改革。在实践中,2015年是居委会减负改革的分水岭。在此之前的改革虽然有中央引导,但中央从未发布过专门的文件,改革主要以地方自主探索为主。2015年民政部和中央组织部出台了一份专门针对居委会减负的文件,这标志着居委会减负改革开始走向顶层设计和系统推进。2019年也是居委会减负改革的重要节点,因为中央把2019年定为基层减负年,此举掀起了理论界和实务界关于基层负担过重和形式主义的广泛讨论。2020年4月14日中共中央办公厅发布了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》,其中再次提到“真减负、减真负”问题。可以说,基层减负已经上升为一种系统的国家行为,其在国家治理中的战略性地位越发明显。
那么,在数十年的探索实践中,居委会减负改革呈现出怎样的特征?为何效果不佳的居委会减负改革能够持续至今?未来的改革又将如何进行?要回答这些问题,就需要对当前的居委会减负改革进行系统梳理。从已有研究看,目前关于居委会减负改革实践的梳理存在三种路径。一种路径是整体上反思居委会减负改革的内在逻辑。譬如,马卫红认为居委会减负改革陷入了“改而不变”的境地。刘太刚和刘开君认为以追求组织纯度为目标的减负改革本身思路就是错误的,改革的方向应该是优化居委会的功能资源。一种路径是从特定的改革实践来审视居委会减负改革。譬如,王星考察了居站分离改革实践,田舒梳理了撤街强社的全国典型模式。最后一种路径尝试对居委会减负改革的模式进行梳理。其中陈鹏关于社区去行政化模式的梳理是目前仅有的一个尝试。
上述研究对于理解居委会减负无疑奠定了基础,但也有一些局限。首先,虽然现有研究已经关注了居委会减负改革的种种模式,但缺乏横向与纵向的跨模式比较。其次,目前已有的一些梳理仅仅停留在模式呈现阶段,对于为何模式出现更替的解释比较乏力。最后,关于改革模式的梳理集中在模式本身,对模式背后的治理逻辑缺乏深入的挖掘。据此,本文尝试以居委会减负改革的经验事实为基础,在中观层面提炼居委会减负改革的路径,剖析路径演变的内在机理,进而揭示居委会减负改革得以持续进行的逻辑和趋势。本文接下来的内容安排如下:首先对居委会减负改革的形成机理进行梳理;其次,对居委会减负改革的核心路径进行提炼和比较;第三,在比较基础上分析路径演变的内在机理;最后,讨论居委会减负改革的持续逻辑和发展趋势。
二、双重身份与治理需要：居委会减负改革的形成机理
（一）居委会的双重身份与平衡基础
城市居委会实际上包含自治和行政两种逻辑,自治逻辑强调居委会以本地居民为工作中心,行政逻辑则意味着居委会向街道负责。这种双重逻辑在《居民委员会组织法》 中有明确的描述。该法第二条规定,“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”;但第三条又规定居委会有“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”的义务。
虽然一些学者呼吁将居委会改为“社团法人机关”,但双重身份的制度设置却持续至今,其优势是调和了形式合法性与治理有效性之间的张力。在坚持基层自治的前提下,双重身份为国家有效进入基层创造了条件,政府、居委会和居民可以根据实际情况协调自治逻辑与行政逻辑的关系,在互动协调中实现自治与行政两个目标。但上述优势需建基于自治逻辑和行政逻辑的平衡共存,而设置双重身份确实与当时的制度环境和城市发展水平吻合。其一,当时虽然已经启动社区建设,但单位制仍然承接了较多的城市管理功能,居委会并无明显的管理功能。其二,当时的城市管理重心在市区两级政府,街居承担的管理功能不多。由此,当时的城市治理能够维系居委会双重身份的平衡。
（二）城市化中的事务下沉与居委会行政化
随着城市化的推进,城市治理日益复杂,市区两级管理体制的治理能力捉襟见肘,三级管理体制的实施使得城市治理的诸多社会管理事务下沉到街道,但权责匹配改革并没有同步进行。由于不与居民直接关联,又没有足够的人力和物力来管理,条条就干脆将事务推给街道去做,街道承担的事务急剧增加,它需要居委会分摊部分压力。由此,在专业化观念引导下,居委会开始走向社工化。虽然本社区居民可以通过选举进入居委会,但其必须承担因提升自身专业化所需的时间和物质成本。
基于增强行政逻辑的专业化机制挤压了自治逻辑的成长空间,选举产生的人员与居民之间无法形成有机的委托—代理关系。无论是“议行分离”框架还是“议行合一”框架,都将社工作为社区治理的执行主体。其后果是居委会从基层群众自治组织逐渐演变发展为准行政组织。一方面,伴随着事权下沉和管理精细化,居委会承接的行政事务越来越多。另一方面,从20世纪90年代开始,国家对社会建设的强调导致社区居民自治本身转化为一种行政任务,技术机制与考核机制逐步嵌入到居委会工作体系中。这些因素导致居委会的组织功能正在从成立之初通过双重身份推进社会整合转化为以行政管理为中心的社会控制。
（三）“行政有效、治理无效”：行政化后的居委会减负
行政事务和考核增加占用了居委会干部的大量工作时间,导致居委会干部自身的工作负担急剧增加。早在2000年,《人民日报》的一篇报道就详细描述分析了居委会的负担过重问题。居委会行政负担增加的后果是“自治功能”的缺位,因为居委会干部没有充分的精力开展居民自治事务,在工作中只能简化居民会议,弱化代表的多元性。
从21世纪初开始,围绕居委会减负的改革开始陆续出现,主要以基层和地方改革的方式呈现。随着城市化的进一步发展,居委会减负改革得到了越来越多的关注。各方都认识到,没有居委会减负就只有走“行政有效,治理无效”的老路。这种模式虽短期有效,但成本高昂,且持续性堪忧。可以说,居委会减负改革的形成具有很强的问题背景。设置居委会时的外部环境已经发生了巨大变化,城市治理日益强调精细化,由此打破了居委会双重身份的平衡性,居委会负担问题愈演愈烈,最终引发了国家层面的改革行为。
三、从组织变革到机制创新：居委会减负改革的路径演变
（一）以撤销街道办和居站分设为核心的组织变革
较早探索撤销街道办事处这一做法的城市是青岛。2001年,青岛市实施的“浮山后模式”不再设置“街道办”,而是建立起“一个核心、三套工作体系”的社区管理体制。紧接着,2002年,南京市白下区撤销了淮海路街道办事处,成立了淮海路社区。2003年,北京市房山区鲁谷街道也加入到改革队伍中,成立了鲁谷社区。2010年贵阳市的小河区和金阳新区也启动改革。在撤销街道办浪潮中,产生广泛影响的当属安徽铜陵市,其做法主要是在撤销街道办后建立大社区体制。撤销街道办事处的逻辑主要是通过减少行政层级,实现基层治理体系的扁平化,取而代之以区直管社区体制,在此基础上进行资源整合,提高信息传递效率和社区治理能力。
与撤销街道办事处所追求的组织扁平化目标不同,居站分设制度是上一轮居委会减负改革中的典型模式。深圳市盐田区较早地探索了居站分设制度,2006年深圳市在全市推广了这一模式。居站分设的基本思路是在居委会之外重新建立一个组织——社区工作站,由社区工作站承接原来由居委会承接的行政事务,居委会则专事自治。在现实中,居站分设存在着一站多居和一站一居模式。社区工作站的建立有两种模式:一种是行政化模式,社区服务工作站是行政机构;一种是市场化模式,社区工作站由社会组织运作。这两种模式并不是同时产生,行政化模式是居站分设的最初形态,伴随三社联动政策理念的流行,逐渐开始向市场化模式转变,为社会组织创造更多参与基层治理的空间。
居站分设通过重新建立一个组织,将居委会的行政逻辑剥离出来,从而为居委会自治逻辑的生长腾出空间。居站分设的本质是通过设置一个中间组织调和居委会自治逻辑与行政逻辑的紧张关系。基于这个制度,居委会能够实现从行政化到去行政化的减负目标。撤销街道办事处的逻辑则是通过减少组织层级的方式为居委会塑造减负的制度环境。相较而言,撤销街道办事处和居站分设都强调通过较大幅度的组织变革,为居委会减负创造条件,其减负目标的共性是完全恢复居委会的自治属性,对居委会减负的改革认知主要表现为去行政化。
（二）以三社联动和准入清单为核心的机制创新
新一轮的居委会减负改革并没有采纳居站分设的去行政化改革思路,而是将居委会负担问题的识别集中在其双重身份问题上,尝试通过一定的机制恢复双重身份的平衡性。模式之一是三社联动改革。三社联动改革的内容主要是实现社区居委会、社会工作者和社会组织的有机合作,通过主体多元化来转移居委会承接的行政事务。三社联动改革的内容虽然涉及到组织合作,但并不指向组织层级或结构调整,其是否有效在很大程度上取决于三个主体之间能否建立起平等协商和相互合作的伙伴关系。内容方面,社会组织参与社区治理构成了三社联动的关键内容,因为社会组织的参与力度决定了居委会转移行政事务的空间。目前多数城市的街道普遍建立了旨在支持社会组织参与社区治理的运作机制。以上海为例,该市在街道层面建立了基金会、社会组织服务中心,社会组织和居委会对接会,以及居委会和社会组织相互挂职等机制。虽然机制较多,但实践中社会组织参与社区治理往往演化成以承接街道行政事务为主,呈现出“借道”机制的特征,属地化发展则进一步强化了社会组织在参与中的行政化助手功能。
与三社联动强调从外部获得支持性力量不同,准入清单模式的着眼点在于为居委会承接行政事务建立清晰的运作规范。准入清单模式较早发源于杭州,但江苏太仓的实践影响力较大。在此基础上,民政部和中组部在2015年出台的《关于进一步开展社区减负工作的通知》中把社区依法协助行政事项清单列为居委会减负的首要措施。准入清单由居委会依法协助行政事项清单和行政事项准入机制构成。前者将各部门依法需要居委会协助的行政事项通过清单的形式进行汇总,后者通过审核机制对依法协助行政事项进行监督和控制。各行政部门和居委会可参考此清单进行事务下放和任务承接。一方面,不在依法协助行政事项清单中的事务居委会可以拒绝执行。另一方面,行政部门可根据需要并通过审批程序实现非依法协助行政事项下沉到居委会。
准入清单本质上是对《居民委员会组织法》的进一步细化。这种制度设计一方面赋予了居委会拒绝的权力,同时也没有将这一权力绝对化,而是赋予了行政部门一定的自由空间,行政部门通过审批机制依然可以将切实需要的工作事项下沉到居委会。譬如,上海市民政局出台的《关于规范管理本市居委会和村委会协助行政事务的指导意见》就规定“对其他需要居村委会协助的行政事务,按‘一事一议’原则进行甄别,如果确有必要,可采取行政委托方式纳入居村委会协助行政事务范围。”
可以看到,三社联动和准入清单是在制度存量的基础上进行细化和调整,而不是通过组织结构变动实现居委会自治与行政功能的彻底剥离。因此,如果说撤销街道办和居站分设遵循的是一种去行政化改革思路,那么三社联动和准入清单则主要体现了居委会有限行政化的改革思路。这反映出居委会减负改革对居委会自治与行政关系的理解出现了变化,即从居委会完全自治的定位切换到有限行政的改革目标。
四、组织变革转向机制创新的演变机理
（一）议题属性、改革环境与行动策略
在压力型体制和竞争激励并存的制度环境下,政府在推动一项改革的过程中往往会重点考虑改革议题背后的价值、激励和风险等属性因素。价值是指对改革必要性的认识,激励是指改革给相关主体带来的收益,风险则是改革所具有的不确定性因素。价值往往形成改革的问题逻辑,强调改革解决问题的有效性。激励则形成改革的政绩逻辑,强调改革方案相对于其他方案的先进性。风险会形成控制逻辑,这种风险主要包括两种:首先是政治风险,即与上级尤其是中央精神发生直接冲突的风险;其次则是因改革带来的关系冲突概率,概率越高意味着改革操作的复杂性越高。尤其是当改革者和改革承受者的力量对比较为均衡时,改革者对风险的考虑会更明显,往往会通过非正式的沟通机制提早解决潜在的关系冲突问题。
议题属性对改革的影响本质上是改革议题与改革者在价值和利益层面的契合度问题。改革者既可能是基于认同议题价值而启动改革,形成回应性改革,也有可能是基于激励而启动改革,遵循“因创新而竞争”的逻辑,还有可能是两种路径的混合。在价值、激励和风险的共同作用下,改革者对改革路径的选择具有策略性。但改革者对改革路径的选择也与更权威主体塑造的改革环境有关,改革环境会作为中介因素调节改革者的改革动能。改革环境往往以政策信号的方式来呈现,改革者会根据政策信号选择改革议题或者改革路径。
综上,以政府为主体的改革者一般会选择激励收益较高而风险较低的领域和路径展开改革实践,但在价值认同或在改革环境的调节下,改革者也可能会“攻坚克难”。在上级改革信号明显但风险控制宽松的环境下,改革者有可能在激励收益不明显,风险度较高,但也容易打造亮点的领域开展改革实践。而当改革环境收紧时,政府虽然会通过改革回应上级的改革压力,但更可能关注改革中的风险控制,改革可能更为保守。
（二）居委会减负改革的属性审视
在中国场景下,居委会减负改革的主体无疑是政府组织。政府不是抽象的存在,而是具有特定利益诉求的组织化实体。因此,居委会减负改革从组织变革到机制创新的转变实际上反映了政府的改革逻辑变化,这种变化体现了政府内部主体对居委会减负改革的认知变化,而这种认知变化则与居委会减负改革议题的属性高度相关。
在价值方面,居委会减负改革的基本逻辑是通过减少政府和行政部门分配给居委会的行政事务,为居委会开展居民自治创造空间。由此,居委会减负改革成为国家激活基层治理的一种战略性行为。虽然居委会减负改革仅仅是基层治理的一个具体问题,但完全行政化的居委会可能会切断国家与社会的有效互动,进而切断执政党和国家整合社会的最后纽带,减负改革的价值是不言而喻的。
在激励方面,居委会减负改革实际上是政府自我革命,因为居委会减负目标的实现需要政府内部各行政部门通力配合。各行政部门都需要建立起行动规范,不任意向居委会摊派行政事务。由此,居委会减负改革实际上是一个系统性工程,改革涉及到政府体系中的每个部门,协同减负构成了居委会减负改革的关键。从这个角度来说,居委会减负改革实际上与政府内部主体的利益具有不兼容性。这就对改革者提出了更高的要求,需要改革者在更大程度上调动政府体系内的注意力分配。对于改革者来说,推进居委会减负很可能是一件“吃力不讨好”的工作。从改革塑造亮点的空间看,居委会减负改革对于改革者来说已经是基层治理创新领域的“红海”。早期改革者围绕居委会减负进行的组织变革实际上增加了后来改革者塑造“亮点”的难度,在上级不断加大改革信号的背景下,改革者只能在更窄的空间中寻找改革“亮点”。
风险方面,居委会减负改革的政治风险因素不明显,但改革可能会恶化改革者与诸多行政部门之间的关系。减负改革中多部门的利益受损对改革者提出了挑战,如何平衡改革效率和控制风险成为掣肘改革的关键问题。改革者在遵循政治原则的基础上倾向于避免将部门摩擦公开化,尤其是涉及到多部门时,改革者规避风险的倾向性更明显。如果说“吃力不讨好”能够解决问题,改革的推进空间还是很大的,但居委会减负改革的系统性特征决定了“吃力”也不一定能够有效解决问题。
上述特征决定了居委会减负改革只能遵循强制性制度变迁模式。在路径演变的过程中,改革主体、内容和风险也在变化。其一,居委会减负改革的主体逐步从基层政府转向地级市政府和省会城市政府。最后则演变为中央协调推进改革。在这个过程中,居委会减负改革的价值在中央政策文件中被逐渐放大,信号内容由模糊逐步转为清晰。其二,居委会减负改革的方案从早期的自主探索开始逐步向自上而下供给转变。其三,伴随着城市治理重心的下移,行政部门向下发包任务的频率更高,居委会减负改革面临的外部环境更为复杂。
（三）组织变革与机制创新的切换机理
经验事实和相关研究都表明组织变革的两种方案在实践中存在着异化或者名实分离问题。无论是撤销还是新增组织都会对既有的街居模式产生冲击,而改革者只能通过异化或名实分离方式化解利益冲突。譬如,撤销街道办产生的原街道办工作人员只能充实到新建立的社区当中去,但由于这些工作人员的体制身份没有改变,就产生了同工不同酬问题,从而增加了社区制运行的矛盾,在有效调适缺位的情况下就可能危及改革的原初目标。结果是,居委会又成为大社区制的一部分,从以往的协助政府事务变成了参与政府事务。目前虽然铜陵和贵阳的改革成果还存在,但北京鲁谷社区和南京淮海路社区已经恢复到街道办事处模式,这表明撤销街道办改革已经开始萎缩。居站分设的实践问题也很明显。其一,无论是行政化模式还是市场模式都面临居委会和社区服务工作站的矛盾问题,背后是主体权责不清。其二,市场化模式面临着综合治理逻辑挤压专业化逻辑的困境。
与组织变革相比,机制创新的风险更低,激励更明显。三社联动和准入清单都没有对既有的基层治理体系进行明显的改造。三社联动虽然强调社会组织参与社区治理,但并没有像居站分设那样为社会组织参与设置专门化的平台,从而也就不会催生居委会和社会组织的功能之争。相反,实践中社会组织反而成为分摊居委会压力的助手,“伙伴关系”走向了“主辅关系”。准入清单中的审核机制实际上降低了改革者与行政部门发生冲突的概率。这意味着机制创新在实践中要么是有意识地软化了改革风险,要么是更好地适应了既有的制度环境。由于机制创新所蕴含的风险比较低,改革者塑造改革“相对优势”和“亮点”的难度就更低。现实中,可以看到很多地方政府围绕准入清单和三社联动进行了再创新,进而塑造出模式化的改革经验与“亮点”。
组织变革之所以能够形成,一定程度上也反映了特定阶段内的改革环境特征。审视撤销街道办和居站分设改革的时代背景,地方政府创新的自主性较强,政府创新处在地方突破的分权式推进时代。随着改革进入深水区,分权式推进开始逐步转向顶层设计为核心的系统优化阶段,整体布局和风险控制成为改革的核心关键词。在此背景下,组织变革的主体就开始从基层走向地方,从地方转向中央,因为中央在控制组织变革风险和难度方面能力更强。地方尤其是基层政府开始转向机制创新,因为机制创新的低难度和低风险特征往往会在短期内塑造出更具有相对优势的改革方案。
总之,政府作为改革者在居委会减负改革中必然会受到科层制逻辑的约束,强调对价值、激励、风险以及改革环境的关注。居委会减负改革在议题属性方面则呈现出改革激励空间越来越小,关系冲突风险越发明显的特征。在改革信号不断放大的调节作用下,早期的组织变革路径逐步转向机制创新路径,这种转变实际上是改革者所遵循的科层制逻辑与改革环境的互动产物,本质上是改革者对居委会减负改革议题的自我调适,调适的目标是在减少改革风险的基础上放大改革的激励回报可能性。
五、走向集成改革：居委会减负改革的持续逻辑
（一）组织变革与机制创新的互补关系
居委会减负改革的价值与实践紧迫性意味着减负虽然在路径上有变化,但不会停止,持续的整体模式将仍然是强制性制度变迁。有效的强制性制度变迁在初期需要依赖政府体系高度集中的注意力分配,但改革的长期稳定则需要解决新制度引入过程中引发的不确定性问题,通过机制创新实现改革与制度环境的有序兼容。从这个角度来说,组织变革和机制创新实际上是相互补充的关系,组织变革解决一些体制性问题,而机制创新则着眼于如何运用新的方法和策略实现改革兼容,二者的补充关系体现出改革需要做好突破性和调适性的有机衔接。在时间层面,二者应当呈现交替出现的形态,而不是某一种模式长期占据主流,因为改革的有效推进既无法承受持续的组织变革所带来的高度不确定性,也无法依靠机制创新推动某些带有全局性问题的根本性解决。
居委会减负改革的路径演变轨迹是从组织变革转向机制创新,但两者的补充关系决定了这种转向可能是暂时性的。现实中,机制创新的局限性也越发明显。譬如,准入清单模式操作化的关键是对事项本身进行梳理和固定,核心主要集中在改革者与各个部门的事项确认。笔者在调研中发现,清单内容的确认实际上并非改革者所为,而是由相关行政部门自行申报。虽然此举降低了关系冲突发生的概率,但行政部门可能会选择性保留核心事项,进而弱化改革的有效性。因此,在机制创新的同时仍然需要适时引入组织变革路径。且由于居委会减负改革的议题属性特征,重新引入的组织变革就不能局限于某一个部分或环节的调整,而更应该着眼于系统性的协同减负。
（二）居委会减负的集成改革趋势
与居站分设和撤销街道办改革所处的城市治理环境相比,当前居委会减负改革面临的城市治理环境更为复杂。一方面,社会治理重心下移导致的治理叠加效应逐渐增强。目前城市社会治理重心的下移带来的一个后果是相关事务开始向街道聚合,而街道则把治理重心下移产生的额外压力向居委会传递。另一方面,城市治理日益强调精细化和风险控制,在属地治理环境下,精细化管理和风险控制的压力将传导至居委会。由此,居委会减负改革的不确定性更为明显,在强制性制度变迁基础上进行改革加码成为必然选择。
在实践层面,从2014年开始,以上海、武汉、北京、成都等为代表的城市掀起了新一轮城市基层治理改革,其核心内容既不同于组织变革,也无法用机制创新来概括。在组织变革层面,新一轮改革侧重调整街道办的功能,取消其经济发展功能,强化其三公职能。虽然部分城市出现了精简街道的探索,但强化街道的社会治理功能无疑是新一轮改革的主流。在机制创新层面,新一轮改革强调打好改革工具的组合拳。譬如,南京市在2014年启动的减负改革就包括一清、一移、一收、一放、一包、一全六个方面。武汉市的新一轮减负改革包括取消责任书、精简会议等九个方面。上海市也出台了以1+6为核心的系列政策措施。这实际上表明新一轮改革开始强调改革的系统性问题,尤其关注从不同侧面来推进居委会减负改革,这与党的十八大以来中央倡导的“系统性改革”和“制度集成创新”目标不谋而合。
本文把新一轮改革所蕴含的新趋势概括为集成改革。集成改革这一提法的灵感一方面来源于科技创新中的集成创新概念,另一方面习近平总书记在对海南自由贸易港建设作出的指示中也提出了制度集成创新概念。集成创新实际上对改革的系统性和突破性均提出了更高的要求。顺着这一思路,集成改革描述的是居委会减负改革中通过对多元改革方案的混合搭配使用来实现改革目标的一种趋势,它强调对组织变革与机制创新中的诸要素和内容进行选择、优化和系统集成。换言之,集成改革并不追求改革要素和内容的原创性,而更关注实现改革要素和内容的有机融合与协同。
比较而言,集成改革吸收了组织变革和机制创新的优势,改革的有效性更为明显。但也需要注意,不同政策工具在落地的过程中可能存在“打架”的问题。譬如,在新一轮改革中上海市在强调居委会减负的同时强调居委会干部增能,而增能目标在落地过程中就演化成了打造居委会社工“全科社工”模式,实际上增加了普通社工的工作负担。2019年中央出台的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》文件对街道三公职能以及机制创新的相关内容进行了确认。这表明居委会减负的集成改革趋势在中央的顶层设计中被确定下来。
（三）集成改革中的主体变化与技术嵌入
在迈向集成改革的过程中,居委会减负改革的主体也在发生变化。从实践看,新一轮改革都是以市级政府的名义开展,突破了以民政部门作为主体的传统做法,这是因为民政部门作为改革者的能动性较弱。当然,目前在实际操作中仍然是以民政部门中的基层政权主体牵头改革。可以预见,随着基层治理重要性的日益凸显,居委会减负改革的主体很可能会从民政部门转向更具专业化的部门。这种转变可能按照组织变革路径进行,在民政部门之外建立一个专事基层社区治理的政府部门或党务部门。在实践中,目前成都已经启动了类似的组织变革实践,该市在2017年率先成立了城乡社区发展治理委员会,这一部门主要放在党的系统中。从职责上看,成都市新成立的部门聚焦基层社区治理改革。在建立专业化部门的基础上,机制创新就需要进行同步调适,但目前的调适方向还不清晰。
居委会减负改革在整体上走向集成改革的过程中,信息技术正在成为集成改革的重要工具。在新一轮改革中,信息技术助力居委会减负主要有三种路径。第一种是居委会运作的电子化,主要通过电子台账的系统优化来减轻居委会人员的工作负担。第二种是条线部门与基层治理问题对接的电子化,即在网格化管理这个载体上,运用信息技术来提高行政部门解决问题的效率,并辅之以绩效考核。第三种是普及和优化各类政务类电子化平台与流程,从而把居委会从盖章等认证事务中解放出来。
与以往的信息技术应用相比,信息技术在新一轮改革中更侧重集成性和系统性,强调通过技术平台的整合简化,使治理事务的处置更多地集中到行政部门。信息技术的整合简化确实为居委会减负的集成改革创造了条件。譬如,在新一轮改革中,上海等城市在政府内网建设中为居委会向区级政府反馈负担评价提供了技术渠道,居委会可以直接将负担感知和对行政部门的评价通过电子化渠道反馈上去。这实际上增加了居委会反制任务随意下派的能力。但技术驱动集成改革也带有不确定性。譬如,笔者在调研中就发现,旨在帮助居委会反馈负担压力的技术渠道常常处在空转状态,因为居委会干部担心矛盾公开化和主动评价会影响个人利益。
六、结语
权威体制与有效治理的冲突决定了国家需要经常调整自己的治理策略。有效治理的一个条件是中央目标与地方特殊性相吻合,而权威体制为了保证治理的统一性常常会遮蔽或者忽视地方的特殊性。对于国家而言,有效的基层治理首先是政治上的安全有效,其次则是治理层面的有效。这两个目标的实现都建立在“基层治理的国家在场”这个条件上,而实现国家在场的经济方式既非完全放任,也非对基层社会进行完全渗透,而是赋予居委会以双重身份,在双重身份的支撑下,国家将自己的意志柔性而隐蔽地整合到基层治理中,在基层搭建起非正式治理的基本架构,实现秩序与活力的有效兼容。由是观之,居委会的双重身份无法被改写,减负改革将持续存在。
但减负改革思路从去行政化转向有限行政化也是基本事实。改革思路的切换实际上是改革者的组织逻辑、改革议题属性和外部环境三者相互作用的结果。虽然组织变革在恢复居委会自治属性方面的突破性更强,但它更侧重体系重塑,由此引发的关系冲突风险更大。机制创新则强调中观层面的方法和策略调整,其保持活力的根本就在于不断吸收新观念和新思路。从组织变革到机制创新在一定程度上体现了居委会减负改革的技术化倾向,强调在风险控制的前提下推进改革,在改革策略上侧重用行政改革替代体制改革,进而实现政治问题的技术化处理。因此,现实中机制创新的出现频率要高于组织变革。不过,随着居委会减负走向集成改革,改革的技术化倾向也一定程度上被调和。
需要进一步反思的是,无论是早期的组织变革和机制创新还是近期的集成改革,都是强调通过为居委会集中注意力分配创造条件,通过减负让居委会有更多精力开展自治活动,在自治中整合和引领社会。但当前基层治理的现实是,在商品房逐渐成为主流的背景下,物业管理和业委会等制度逐步扩散,居民更关注与自身生活和房屋产权相关的治理议题。这些变化均对居委会开展自治以及整合和引领能力提出了挑战,很多居委会在基层的动员能力无法适应新环境,进而产生悬浮和边缘化等问题。从这个角度来说,居委会的能力建设比减负可能更为重要,能力建设的核心是以服务为核心的自治能力建设。因此,居委会减负改革虽然会持续进行,但在未来发展中需要与居委会的自治能力建设一道构成城市基层治理创新的核心议题。
责任编辑：杨明
一审：王智睿 二审：申程仁 终审：吉先生
文章来源：《中国行政管理》2020年第8期
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