治权统合、服务下沉与选择性参与：改革开放四十年城市社区治理的“复合结构”

作者简介

吴晓林，南开大学周恩来政府管理学院教授，博士生导师，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员

在中国，社区既非完全的行政单元，也非完全社会学意义上的共同体，而是一种集“政治、服务（行政）、社会”三种功能于一体的“复合体”。巩固基层政权与提供公共服务是社区复合体的主要面向。研究发现，“党建引领的政治逻辑、治理重心下移的管理（行政）逻辑、选择性参与的生活逻辑”互相交织，共同生产了社区复合体的形式。在社区层面，政治秩序逻辑统领管理逻辑与生活逻辑，居民更多地在个体生活界面活动，个体往往是在生活受损时，才会主张社会、政治权利。总体而言，社区复合体超越了国家社会二元论的解释框架，展现了中国特色的基层治理逻辑。面向未来，要引入更多健康的社会力量，应对复杂性问题，推动社会治理社会化。

一、问题的提出

小社区是大国家的缩影。在中国，社区是城市最基层的组成单元。社区治理牵动着党政、社会和市场的多元力量，其治理模式的变革连接着整个组织体系的变化。从社区治理的发展来看，在公共理性发育不足、社会动员机制孱弱的背景下，依靠党政组织再造社会秩序，是中国实践的一条经验。从“单位制”到“街居制”再到“社区制”，基本上呼应了这样一种逻辑。由此，国家改造社会的意志被延伸到社会基层。社区成为国家与社会交接的最广阔领域，也成为观察中国发展的绝佳窗口。改革开放四十年来，中国城市社区治理模式逐步定型，既区别于传统的基层管理体制，也区别于西方意义的自治模式。借助强大的政党组织力量，“厚植执政基础”与“公共服务下沉”的功能被强势导入社区。在这个过程中，社区成为城市组织体系演进和政策输出的“终端平台”。

与实践发展所展现的生动逻辑相比，现有理论解释并未容纳这种变迁。有人将社区视为基层治理的基础单元，有人则力图寻找一个社会自我发育和社会自治的空间，有意无意形成了“政权建设论”和“社区共同体论”的二元争论。与此相应，社区治理主体也常常有意无意地在上述争论的两端寻找定位。因此，在理论层面上如何呼应社区治理转型中行政方式与社区组织变化的统一，是本文要探讨的主要问题。

本文的中心命题是：作为官方组织体系的神经末梢，社区既非单纯的行政单元，也非社会学意义上的共同体，而是已经形成了一种党组织领导下的“社区复合体”。社区复合体是社区治理主体达成的一种合作性制度安排，本质上是一种权力结构及其运行方式，在中国表现为党组织领导下的政府组织、社会组织和其它组织的复合形式。那么，社区复合体的生成展现出什么样的组织逻辑？是否符合组织发生学的预期？背后的原因为何？本文将对其进行组织学的解释。

二、 理论视角与分析方法

长期以来，人们要么过于遵循微观的行为主义或理性选择主义逻辑，将研究导向碎片化方向；要么基于结构主义的假设，将组织置身于宏大的系统，接受既有价值的规定，从而在界定组织行为走向的同时，屏蔽了行动者的主观意志。必须将行动过程与结构结合起来，观察“行动中的组织”才能迫近社区治理的组织逻辑。

按照“复杂组织”理论，理性组织模型来源于组织研究的封闭系统战略，而自然组织模型来源于开放系统战略。理论上来看，“经济发展往往伴随着组织上的分化或自由化”，经过四十年的改革开放，中国拥有了更多市场化的因素，市场改革必然带来组织层面的分化，社区层面产生了不少商业组织和社会组织形式，为社区组织分化提供了一个重要变数。例如，全国（大陆）个人购买商品房占商品房销售额的比重由1997年的54.5%提高到2005年的95%以上，这为居民形成新的利益组织构建了物权基础。

与此同时，伴随城市化的进程，社会转型过程中的不确定因素不断增多，这给人们组织变化的相应预期。一些学者还预期，现代信息技术的广泛应用，会迫使“公共部门重新考虑等级制度、官僚组织模式”。相关研究支持“信息网络技术的采用可以增强组织间沟通，减少组织人员规模”，能够带来灵活性、创新性的组织变革。

由此，市场化、城市化、信息化似乎为社区组织体系的“开放战略”提供了前提。然而，四十年来，中国社区组织体系并非完全按照自然组织模型的预期演进，而是在强化既有模式的基础上，消化和容纳了各类组织变化。尽管各地出现了不同样态的社区治理实践，这种差异化仍然在服从于总体结构的前提下展开。从组织学的角度来看，社区治理反映了政党、政府、市场与社会诸种主体的关系变迁。由此，我们将深入分析不同组织在社区治理中的角色与作用，并挖掘背后的逻辑。作者将采用文本分析和调查研究的方法展开研究。

三、 社区组织的功能演化：从行政单元到政社复合体

中国的社区制建立在“街居制”的基础之上，首先接管的是“单位制”解体后的行政工作，而后才是不断增强了服务功能和政治功能，最终形成了多重功能为一体的“复合体”。

在中国社区治理史上，有不少政策制度规定了社区的功能，其中最为重要的有三：第一，1990年开始施行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定了居委会的六项职责，除了群众自治的相应功能以外，法律还规定居委会要协助完成基层行政任务，这实际上界定了居委会承接基层管理任务的角色；第二，2000年，中共中央办公厅国务院办公厅发布《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（下称“《社区建设通知》”），是为中国社区建设元年，这个文件同样将社区界定在“居民委员会辖区”以内，将社区建设分为“社区服务、社区卫生、社区治文化、社区环境和社区治安”五个方面，社区服务排列首位；第三，2017年6月，中共中央和国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（简称“中央13号文”），要求形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，意味着新时期社区的功能基本定型（见表1）。目前，社区的主要功能有三类：政治功能包括党建、综治维稳、思想理论教育、文化宣传、统战等等；管理（服务）功能从最初的民政服务逐渐扩展为全方位的服务，包括卫生健康、社会保障、公共安全、计划生育、环境保护、城市管理等等；社会功能包括社区自治、志愿服务、社会组织、社区动员等等。

（一）社区行政单元的政治化建设

改革开放之后，特别是伴随“单位制”的解体，“国家开始直接面向社会。出于对传统模式的路径依赖，国家对社会的焦点最终落在最基层的行政区单元——社区上”，社区成为重塑基层治理网络的重要载体。

1990年开始施行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定了居委会的职责其中，“向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议等工作”是在过去“五项职责”之外新增的一项。这意味着“单位制”逐步解体后，“街居制”被重新加强作为填补管理单元的真空。然而，街居组织只能被动地接受上级组织的任务，并且其职责日益超载，无法快速反应社会转型带来的各类问题。在这种情况下，20世纪90年代中后期，京沪两地开始在“两级政府、三级管理”的模式下探索社区替代街居的新模式。1999年，民政部制定了《全国社区建设试验区工作方案》，要求各地“根据本区实际，建立适合社会主义市场经济运行机制的行政管理模式（如两级政府、三级管理、四级落实模式等）”。2000年，《社区建设通知》指导思想的第一条就是要求“改革城市基层管理体制”，开启了全国范围内“社区制”取代“街居制”的改革。

除了接手“单位制”遗留的管理空间，社区越来越凸显“夯实党的执政基础”和“维护社会稳定”等政治功能。1998年的国务院机构改革明确民政部有“指导社区建设”的职责，民政部据此将基层政权司改为基层政权和社区建设司，明确了社区建设与基层政权建设的内在关联。2000年，《社区建设通知》中明确：“大力推进城市社区建设，是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容”，要“密切党群关系，维护社会政治稳定”。由此可见，中国社区建设自一开始就背负了基层政权建设的使命。

2004年十六届四中全会提出建设“和谐社会”的目标后，党政部门特别强调社区建设对“化解社会矛盾、促进和谐社会建设”的重要意义。2004年中办转发《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》的通知中则指出，进行该项工作的意义就是“进一步夯实党在城市基层的执政基础，增强党的执政能力”。2009年《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》明确“加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区”，“对于夯实我们党的执政基础……具有重要的现实意义和深远的历史意义。”2010年中办国办印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》则将居委会建设视为“构建社会主义和谐社会奠定组织基础”的工作。2017年“中央13号文”延续了2009年民政部的“三个事关”的提法——“城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定”。党的十九大报告则直指党的基层组织为党的战斗堡垒。党的十八大以来，在社区层面，不少地方为了强化党的领导，在横向上，扩大党组织覆盖面；在纵向上，从严治党，推行党员进社区、党组织向楼栋延伸。这些做法比以往更加明确社区政权建设的意义，更加凸显社区的政治功能。

（二）社区服务载体的行政化演绎

社区首先是被作为社会服务载体发现的，经过多年的发展，政府部门向社区加载了越来越多的内容。

1984年开启的城市经济体制改革，逐渐瓦解了“单位制”的基础，国有企业的社会服务功能开始向社会剥离。民政部最初是调动社区，发动群众自助、互助、自治以解决相应问题。1987年，时任民政部部长崔乃夫在大连社区服务工作座谈会上指出：社区服务是“在政府的倡导下，发动社区成员开展互助性的社会服务活动，就地解决本社区的社会问题的活动”。与之呼应，“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”被写入“居委会组织法”，这使得社区承担社区服务顺理成章。这一时期，一些发达地区“着手组建市、区、街道（镇）、居委会四个层次一条龙的福利服务网络”。

进入21世纪，“发展社区服务，方便群众生活”作为建设小康社会的一个内容被写入十六大报告。此后，“服务完善”一直被视为社区建设的主要目标之一。2006年，国务院出台《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出了“就业、社会保障、社区救助、社区卫生和计划生育、社区文教体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务”等7大类全覆盖的内容。2017年“中央13号文”中有单独的一条“提高社区服务供给能力”，指出要“做好与城乡社区居民利益密切相关的劳动就业、社会保障、卫生计生、教育事业、社会服务、住房保障、文化体育、公共安全、公共法律服务、调解仲裁等公共服务事项”。可以发现，社区服务由最初的民政服务扩展为更广泛的服务范畴。与之相应，全国范围的社区基本上在居委会设置了与政府部门相对应的“社保专干、民政专干、计生专干、残疾人专干、就业专干”等等，增强社区与街道办事处之间的“对口关系”。不少城市的居委会加挂“社区工作站”或“社区服务中心”的牌子，建立“一站式”服务中心，承担相应服务。相应的职责任务通过“区—街—居（站）”的管道被布置到社区去。一些地方的居委会甚至开始了“每天值班制”和全天候服务制度。一位居委会负责人就讲道：

我们这儿的口号是骆驼式干部、保姆式服务，我们就是为老百姓提供服务的。我们手头80%以上的任务来自于政府……我们全市的社区每天都有值班，农忙时节也有人值班。（访谈记录N18061）

在服务下沉的背景下，社区被视为政府各部门交办任务的载体，也即行政单位的配合主体，这就形成了学界“社区组织行政化”的担忧。

（三）社会共同体的政社复合化

不可否认，中国的社区建设在最初受到西方社区概念的诸多影响甚至启蒙。社会学领域对社区“共同体”的原初理解一定程度上影响了决策者。2000年的《社区建设通知》开宗明义——社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。此后中央层级的社区政策均不再对社区界定概念。一直到2007年，党的十七大报告里再现“共同体”概念，不过前面增加了三个定语——“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。2017年的“中央13号文”则将其改为“和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”。

在社区层面，与共同体概念最近的是社区自治和社会参与，这后来被十九大报告里“共建共享”的概念所包含。以2000年为始，居委会成员由原来“政府任命”的形式逐渐向“民主选举产生”转变，揭开了社区群众自治的序幕。在组织层面上，居委会的力量被逐步增强，为了减轻社区负担、提高居委会人员的积极性，各地在居委会人员配置方面，要么增加聘用的专职人员、要么对居委会成员实施聘用制；一些地方在社区层面成立了“两代表一委员”工作室、社区议事会，由周边驻区单位组成社区理事会，“这些理事会仍然是由社区组织、甚至是街道办组织为主导”。此外，中央和地方政府虽然强调社会参与和社会组织培育，但是，这些工作仍然由党政组织开展。“中央13号文”将健全完善城乡社区治理体系分为“基层党组织领导核心作用、基层政府的主导作用、基层群众性自治组织的基础作用、发挥社会力量的协同作用”4个部分，这意味中央层面并未将治理责任全部交由社区自身。一个趋势是，越来越多的城市强化党组织的地位，社区办公场所挂牌“社区党群服务中心”运营，实际上成了统合社区各类组织和服务的平台，“社区复合体”更加夯实了外形基础，总体发挥“政治、服务（行政）、社会”功能。各地在社区办公用房和活动中心上按照高标准、高规格打造，场地经费由政府部门打包处理，政府配备工作人员并支付酬劳；社区建设的组织体系由党组织领导，社区本身无论是从能力还是资源来讲都无法完成共同体构建，社区“共同体建设”蕴含于政权建设目标之内并接受其规定。

四、社区复合体的生成：三重逻辑的交织

“党建引领的政治逻辑”、“治理重心下移的行政（服务）逻辑”、“选择性参与的生活逻辑”的交织，共同生产了社区复合体的形式。

（一）党建引领下的政治逻辑

改革开放以来，社区作为党执政根基的实质意义更加明确，党的全面领导成为社区复合体的核心机制。在实践过程中，党建蕴含着“政治整合与社会建构”的双重意志。

1.政党建设从“内部建设”转向“全面领导”

在组织体系上，党在新时期的政治整合功能更加强化。在社区治理的领导权上，2007年之前，仅仅是中组部于2006年提出社区工作要党委领导、政府负责，其他各项政策的提法大多是在党委和政府的领导下，2007年党的十七大报告确认了“党委领导、政府负责”的提法，强化了社区党建的地位；在党建内容上，2000年《社区建设通知》对党组织的定位还更多从属于党组织内部建设的范畴，2017年“中央13号文”则明确要“探索加强基层党的建设引领社会治理的路径”，党的十九大报告更是宣告要“坚持党对一切工作的领导”，这在总体上为党组织在社区的伸张提供强大的组织保障。政策和实践都表明，社区党建从“内部建构”转向“全面领导”。

一方面，党组织采用“广覆盖”的方式整合各类新生组织。改革开放以来，城市空间生成了数量庞大的非公经济组织。在“扩大城市新兴领域党建工作覆盖”的要求下，社区周边的商务楼宇、园区、商圈、市场等的党建工作得以加强，党将组织延伸到了基层末梢。在实际工作中，党在社区的领导作用通过党员示范、业务指导和组织整合发挥作用。与此同时，一个由党组织整合各类组织，集党务管理、居民生活服务、文化体育活动等服务于一身的“党群服务中心”广泛扩展，直接对接居民的生活需求。例如，武汉市除了强调党的领导以外，还规定社区党组织应当以居民群众需求为导向，重点组织开展政务、法律、生活、文体、关爱、党员等六类服务。

另一方面，党组织对社区各项工作的领导的态势全面增强。以广东省为例，2018年出台的《广东省加强党的基层组织建设三年行动计划》要求，巩固村（社区）党组织在基层组织和一切工作中的领导地位。在长沙，自2015年起，社区工作被全面改为书记负责制。在加强党的领导的语境下，党对社区各项业务的具体领导也得到扩展，有的地方街道党工委与党支部签订“目标责任状”的形式（见表2），将名义上分离出去的各项事务重新整合到党组织的大盘子里。

2.以政党建设带动社会建设

在中国，社会共同体的构建尚需面对“孱弱”的社会基础。因此，社区并非一个能够自给自足的公共物品生产体系。在社会建构还未经完成之时，社区就被慌不迭地选定为替代单位制、应对市场化和城市化冲击的载体。由此，缺失了社会建构的中间环节而建设社会共同体毋宁是一种缺乏坚实基础的“乌托邦理想”。由于行政组织本身是科层制逻辑，以任务和效率为导向，一旦利用本身的行政优势能够应付问题，它就不易主动构化社会建构的战略。而执政党既拥有领导使命，又比行政组织有更易伸展的空间，借助组织网络的延伸和不断加强的领导地位，党对新兴组织采取广覆盖的方式进行组织吸纳和整合，在贯彻党的意志、“弥补权力真空”的同时，也在社会不成熟、不充分的情况下，发挥了以党建促进社会建设、以政治整合促进社会整合的作用。

特别是面对“住房商品化”带来的业主自组织诉求以及社会组织孱弱或失灵的现象，离开外部力量（特别是党组织）的干预，社区共同体的建立则不太可能。除了推荐党员担任社会组织的带头（创建）人、设置党员示范岗，填补甚或替代社会力量空间的做法以外，不少城市还在社区层面成立了大党委，形成了联合共建和资源整合的机制，社区可以在具体的问题解决上获得驻区单位的协助；一些城市动员党员和国家公职人员竞选业委会委员，通过组建业委会党的工作小组，使党的组织网络嵌入物业管理领域，按照“一小区一支部、一楼栋一小组”的原则，将支部建在小区里。例如，成都市武侯区通过找党员、建组织，引导居民小区业主筹建业委会，既避免了小区出现乱象，又搭建了党组织牵头、业委会和物业机构参与的三方议事协商平台，帮助形成小区良好的社会秩序。成都市在党组织的牵头下，建立了社区环境和物业管理委员会，监督业委会和物业服务企业。

（二）社会治理重心下移的“管理秩序逻辑”

伴随“社会治理重心下移”的要求，基层党政组织在社区治理中的主导作用更加明确。基层行政体系加强了“管理”与“服务”，信息化技术的应用则为此提供了技术支撑。

其一，行政组织体系的“权力下沉”。21世纪以来，全国各地推广的“两级政府、三级管理”体制，事实上使得街道办事处（党工委）获得了社区治理的主导权。上海市委2014年12月出台《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，取消街道办招商引资等功能，将街道工作重心转向社会治理工作上来，全市在街道办统一设置党政办公室、社区（党建、管理、服务、平安、自治）五大办公室，统筹落实社区发展的重大决策和社区建设规划。党的十九大后，越来越多的城市要求街道要“把工作重心转移到抓党建、抓治理、抓服务上来”。

与之相应，党政机构的下沉一并把科层制的工作逻辑带入到最基层。为了应对社区“职责超载”的问题，不少地方将政府服务事项“下沉”典型的做法就是在社区设置“一门服务大厅”或者“社区服务站”，通过“购买岗位”的方式由社区工作人员来承担行政管理和服务。党的十九大之后，深圳市统一招聘具备全日制大专及以上学历的全职社区工作人员，推动社区工作人员年轻化、专业化、专职化，党组织和党员干部也被纳入“双重管理”体制，到社区社区发挥作用。北京市2018年出台“街乡吹哨、部门报到”的实施方案，推动“各级党组织向属地街道乡镇党（工）委报到、在职党员回社区（村）报到服务”，推行“街巷长制，推动街道力量下沉”。至于“网格化管理”，则已经成为全国普遍的“服务下沉”模式。

其二，技术加持社区治理行政化。当前，网络信息技术已被普遍引入社区治理中，“网格化管理”被各地竞相应用。在组织架构上，网格化管理就是将社区划分成更小的网格，借助技术的力量实现“纵向到底、横向到边”的管理，例如武汉市2008年起执行网格化管理，在每300-800户设立一个网格；在人员配备上，大多地方的网格员由社区工作人员担任。尽管网格化在一些具体问题的解决上具有效率优势，但是从网格员职责（如表3）中可以看出，基于技术应用的网格化管理显示出行政全能主义在社区的伸张。

一些名义上政府与自治分离的事务，又借由“两委”干部与网格员的重合被重新整合起来了。因此，技术的引入既非为了改善社区行政化的处境，也非为了减少行政层级或改造行政组织。相反，政府部门不但增加网络化管理平台人员编制，增加财政供养成本，还要投入大量的设备维护费用。而且，还易满足于“技术带来的信息便利”，陷入行政过密化的陷阱而不能自拔。一位网格化指挥中心负责人告诉笔者：

区里购买这套设备花了529万，按照15-20%的成本每三年维护一次。每年发放给700个网格员的工资就要支出2000多万。再加上给网格员配备手机或平板电脑，就更多一点。至于说什么组织革新，都是没有的事情。（访谈记录N18066）
目前，大多城市的网格化管理，缺乏数据的综合利用与分析，更缺乏预警处理，技术多是充当了行政部门的“耳目”。更有甚者，一些行政任务如卫生防疫、人口普查、经济普查、文化宣传的任务就会一并挤入到网格内完成，使得网格成为行政管理的“第七级”（中央—省—市—区—街—社区—网格），不少网格员反映“负担沉重压力大，成了流动的不在编的行政人员”。

（三）选择性参与的生活逻辑

中国城市社区治理的三重功能中，政治功能由政党统合，服务与行政功能重合且依赖行政体系，这分别呼应政治秩序和管理秩序。社会参与更多被选择性地界定在生活领域，这取决于生活秩序的低政治性与城市居民的低参与性，正是在二者的弹性范围内，居民的选择性参与空间被建构出来。

1.居民的社区意识以生活需求为中心，对社会和政治参与具有“应激-选择性”。笔者开展的一项调查表明，81.97%的调查对象仅将社区视为“居住场所”或“一定规模的生活空间”，①仅有18.03%的受访者将其视为“共同体”。在日常生活中，“关起门来过自己日子”的想法占据社区居民的主流。一般而言，城市居民对社区具有“五层次需求”（见图1），他们首先关注自身的居住品质，而后是安全、环境，最后才是社区交往和参与。（① 调查截至2019 年5 月10 日，样本数为5624 份。）

在越来越多的社区，只要开发商与物业管理公司提供的产品与服务不至于太差，居民就没有挑战秩序的需求。一旦房屋质量或者物业管理太差，难以满足居民最基本的要求，居民才会寻找最高层次的“自治形式”，借用自组织的外壳维护自己的利益，从而引起既有管理秩序、政治秩序的关注。因而，居民的社会、政治参与本身具有应激性、选择性的特征。现实情况是，在处理居民的这种参与形式时，行政组织很容易将其上升为“政治高度”，因而也会采取一定的手段将其局限在有限范围之内。例如，在一些地方，拥有组织需求的业主组织并非受到重视，一位街道办负责人就讲出了他们的苦衷：

我们周围全部都是商品房小区，成立业委会本来是好事。但是一旦成立业委会，他们首先要做的事情就是炒掉原来的物业，平平安安炒掉物业也没问题，关键是物业万一赖着不走，双方矛盾冲突加剧。我们居委会也要跟着倒霉，什么事情也不要做了，要天天盯着，帮忙协调，就怕出事。（访谈记录N16036）

2.正式组织通过“选择性资源配置”机制，将社会力量导入在居民的生活服务领域。与城市政体采用的“选择性激励机制”一样，社区同样受“选择性资源配置”影响。

首先，对社区居委会存在“会干的孩子有奶吃”的情况。社区运转经费普遍地实行“居账街管”机制。“目标责任制”、“费随事转”与“以奖代补”成为政府部门“选择性资源配置”的基本工具。街道办通过目标责任制的形式将任务转包给社区组织，并通过检查、考核、验收等手段，通过适当的奖惩推进任务的完成。考核往往就是一种指挥棒和权力的行使方式，将政府与社区从“指导关系”转变为“指挥关系”，隐含了“上级指挥下级”的组织逻辑。一位基层政权与社区建设处处长就直言：

很多上级部门以及街道为了推进工作，往往通过自上而下的往下考核。考核结果大多用于是否对社区的书记、主任进行重用，做得特别优秀的，有可能提拔为乡镇街道的副职，进入公务员队伍，但是绝大多数人没有这样的机会；其二，获得好的考核成绩就不扣他们的目标奖。这种考核实际上是对社区的绑架，因为有非常多的不属于社区职责的事情，也被交给社区做。（访谈记录N18088）

为了激励社区，一些地方推出了“以奖代补”的方式，对于在某项工作取得实效的社区实施奖励。这些项目大多由上级组织向社区居委会（党组织）分包，集中在为民服务、党建、综治维稳和创文创卫等工作。与其相应，对于在基层从事服务、管理的工作人员，则以改善薪酬福利进行激励。面对居委会（党支部）的工作压力，一些地方通过考核与个人的“评奖评优”挂钩。有的地方为了提高社区工作人员积极性，对基层的社区工作者实行事业岗位、事业待遇，探索面向社区工作人员考试录用乡镇、街道公务员工作。

其次，选择性地吸纳和引入社会组织为居民提供生活服务。党的十八大以来，政府向社会放权、培育社会组织的力度加大，使社会力量作为社区治理制度实施主体的作用空间逐渐扩展。党的十八届三中全会提出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。国务院于2013年9月、2014年11月分别发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。

回顾相应的社区改革，通过“党组织政治整合”和“行政体系的选择性吸纳”，社会组织作为正式组织的“帮手”参与到服务居民生活的议程。［15］在实际工作过程中，很多地方的社区服务中心由政府组建，并向其购买服务。地方政府往往采取的是“选择性吸纳”的方式引入各类社会组织，并且，政府往往将社会组织限定在文体活动和生活服务等层面，2017年，民政部印发了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，要求重点发展“生活服务类、公益慈善类和居民互助类社区社会组织”。一些城市的“公益创投”项目主要是引导社会组织面向扶老、助残、救孤、济困、青少年、维稳、教育、环保、文化等领域。

五、结论与讨论：城市基层管理“复合结构”背后的组织逻辑

本文引入结构-过程的视角，从社区这个终端平台切入，力图揭示城市基层管理体制的组织逻辑。时至今日，再执念于社区治理是服务于“政权建设”还是“共同体建设”的二元争论，已不合时宜。因为自一开始，中国社区就是治理单元重构背景下的政策产物，它从来就不是自然生长于纯粹的社会土壤。相反，它与政府制度安排与政策选择息息相关，特别是政党组织的强势介入，在政权建设的同时把对社会的构想一并植入到社区中来——本文提出的“社区复合体”可以终结持续已久的分歧。

所谓复合体结构，是指中国的社区已经形成相对稳定的制度安排，它区别于乌托邦式的“社会共同体”内涵，凸显出党组织领导下的“政社复合”（Poli-community）特征。它受政党政权建设与社会建构合一的意志支配，借由层级序列的权力与选择性激励的资源配置方式，形成了以政党为中心的伞状的集合三重功能的“复合体”（见图2）。

具体来看，改革开放四十年来，社区不断被填充新的内容，这阶段性回应了城市化、市场化与产权制度变化对组织体系的冲击。社区复合体形成的原因有三：其一，政党组织对各类新兴组织的整合，产出了“党建政治秩序”的结果，在中国，离开政党这个力量则无法解释治理——政党的介入不但弥补了“权力真空”，发挥了政治整合的作用，特别是，在社会还未经发育成熟的情况下，政党“以党建促社会建设”的意志，可以避免社区治理因“从A到B”线性思维导致的社会失序；其二，在社会转型的巨大压力面前，行政组织在未及准备和谋划的情况下，习惯“路径依赖”，不断加密使用过去的“单位制”经验，并且借助技术的力量强化对基层社会的管理与服务；其三，居民对社区的需求处于最基本的“日常生活”层面，现有的组织体制将社会力量的参与有选择性地导向生活服务领域，这既利于回应民众需求，又利于降低居民社会政治参与的需求。

从深层次来看，政党组织通过治权统合构建了城市基层的政治秩序，并且在政权建设之外更多切入对居民的生活服务，行政组织通过治理重心下移构建了城市基层的管理秩序；与此同时，社区的生活秩序越来越多地由商业组织建构，社会力量被选择性地导入居民生活界面，居民自身组建的一些草根组织成了公共生活的补充——在大多情况下，只有居民的个体生活需求受到了侵犯，才得以借助社会参与和政治参与的形式来保卫自己的生活空间，政治性和行政性的互动才会得以激活。

如图3所示，用政治性与社会性两个维度将社区治理进行划分，党组织统合了行政组织、市场组织和社会组织，并且较多面向居民提供服务，是城市基层政治秩序的把控者；行政组织及其延伸组织，在维护基层管理秩序、提供公共服务方面有积极作为，与政治秩序相比，市场与社会力在这一块的参与稍有扩大，但是仍然服务于基层行政管理的“减压”；社会（市场）力量介入最多的是居民个体的生活秩序，前提是居民的个体权利不受到十分严重的侵犯。

经此分析，社区复合体本身既超越了西方国家社会二元论的解释框架，又展现了中国特色的权力（利）秩序。目前，社区复合体的结构已基本成型，党组织作为社区政体的核心作用更加稳固，这构成新时期政治社会发展的“过渡条件”。需要反思的是，在这种条件下，如何面向未来“每个人的自由发展是一切人自由发展的条件”的共同体样态，呼应和推动十九大报告提出的“社会治理社会化”命题，尚需要进行很好的战略设计。可以预料，要想让社区复合体这把伞既能遮风挡雨，又能在权威、竞争和合作的基础上充满活力，还要在把握政党组织这个主轴的前提下，引入更多健康的社会力量。

（致谢：本文初稿曾在中国人民大学、上海交通大学等地召开的“小切口与大问题”主题会议交流，感谢与会者的宝贵建议，特别是韩志明、颜昌武、庞明礼、李文钊、马亮、何哲、文宏。文责自负。）

责任编审：陈鑫    二审：沈青 

文章来源：《中国行政管理》2019年第7期

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