体系与能力：国家治理现代化的二重维度

编者按

从体系与能力两个维度来理解国家治理现代化，是新时代中国探索国家治理现代化的重要成果。体系与能力的统一关系到新时期国家治理现代化的推进。具体来看，如何从宏观层面把握国家治理体系现代化的基本内涵？新时代亟待提升的国家治理能力应包括哪些内容？中国的国家治理体系与治理能力还有哪些改进和提升的空间？文章对上述问题进行了回答。

作者简介

刘建军，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师。

新时代国家治理现代化包含体系和能力两重维度。在体系与能力两个维度中来理解国家治理现代化，是新时代中国探索国家治理现代化的重要成果。从人类历史经验来看，过度关注治理体系现代化会导致对原则和形式的迷恋，过度关注治理能力现代化则会导致政治体系弹性的缺失；反之，忽视治理体系的现代化难以融入世界文明的大潮，忽视治理能力的现代化则会滋生无休止的不稳定状态。从理论上来说，国家治理体系强调的是国家治理的结构，它涉及领导制度的完善、权力结构的优化等；国家治理能力更多强调的是国家治理的能量、工具及其成效。体系与能力的统一为新时代中国国家治理现代化提供了正确的方向、完整的框架、展开的空间以及治理绩效的充足保障。

一、引言

新时代国家治理现代化包含体系和能力两重维度。首先，从体系的角度看，当代中国国家治理体系是在三种因素影响下构建起来的：一是传统因素，包括大一统的政治体系、中央集权体系等；二是苏联因素，包括民主集中制、政党组织形态、列宁主义、民族自决权等；三是西方因素，包括代议民主的思想与制度等。当代中国国家治理体系是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。来源上的“合成政治”形态和结构上的“有机政治”形态，是揭示当代中国国家治理体系总体特征的两个重要方面。其次，从能力的角度看，国家治理能力是依靠科学的战略规划、积极的介入行动、清晰的权责配置、有效的政策工具、先进的治理技术等要素支撑起来的。治理体系和治理能力相互支撑、互为表里。新时代国家治理现代化的推进，应致力于克服体系与能力的分离，突破体系与能力的失衡，在体系与能力相互促进、相互贯通的整合格局中，缔造新时代的“中国之治”。

在体系与能力两个维度中来理解国家治理现代化，是新时代中国探索国家治理现代化的重要成果。从理论上来说，国家治理体系强调的是国家治理的结构，它涉及领导制度的完善、权力结构的优化等；国家治理能力则更多强调的是国家治理的能量、工具及其成效。

二、国家治理体系现代化

国家治理体系现代化主要体现在制度体系的完善上，即必须构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。新时代承担着与以往时代一样的使命，既要破，又要立。改革开放要破掉阻碍社会生产力发展的东西，最大限度地解放社会生产力，同时要把保障社会生产力发展和社会主义政治制度的原则确立下来。在新时代国家治理的实践中，“反四风”就是破，从严治党、依法治国就是立。只有构建完备的结构、主体和机制，国家治理才能成为体系。准确理解新时代国家治理体系现代化，必须准确把握我党所担负的历史使命以及推进国家治理体系现代化所处的时代特征。新时代国家治理担负的历史使命就是使国家治理的各项制度趋向于定型化和常态化。这既来自对毛泽东、邓小平等老一辈政治家的政治传承，也来自应对国内和国际现实的客观要求。特别是伴随着中国国际地位的迅速提升和中国经济的快速发展，以及国内各种矛盾的演进和各种政治要求的扩展，我党从历史—现实、国际—国内、上层—下层、党内—党外等多个向度对国家治理这一问题进行了全方位的思考，在综合各项因素和对国家发展态势准确、科学判断的基础上，提出了推进国家治理体系和治理能力现代化这一重大命题。

懂得了我党所担负的历史使命，明确了推进国家治理体系现代化所处的时代特征，就能够从宏观上把握国家治理体系现代化的基本内涵。

（一）依靠党的领导推动国家治理体系现代化

国家治理体系现代化的轴心是坚持和发展中国特色社会主义。这是我们理解新时代国家治理最为重要的出发点。正如习近平所指出的：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路。”国家治理体系现代化是对“五位一体”战略布局的全面提升和深化。2012年，党的十八大确立了国家治理的五大领域，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。国家治理体系现代化则必须将这五大建设领域的制度目标提炼出来，在各个领域形成更加定型和更加成熟的制度。2013年，为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，党的十八届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。习近平在接受外国记者采访时说：“我会见一些国家的领导人时，他们感慨说，中国这么大的国家怎么治理呢？的确，中国有13亿人口，治理不易，光是把情况了解清楚就不易。我常说，了解中国是要花一番功夫的，只看一两个地方是不够的。中国有960万平方公里，56个民族，13亿人口，了解中国要切忌‘盲人摸象’。”推进国家治理体系现代化不是靠单项领域的推进就能够完成的，它必须转向整体推进。所谓整体推进，就是要把国家治理的各个领域纳入全面深化改革的战略要求之中。国家治理体系是诸多治理领域组合而成的一个系统化的体系，包括政党治理、政府治理、市场治理、社会治理、文化治理、军队治理、公共安全治理、生态治理、城乡统筹治理、城市治理（特别是大城市治理和都市治理）、全球治理、腐败治理、司法治理以及互联网时代的治理等。人类社会的发展已经把中国推至一个非常重要的位置，中国甚至处于影响世界局势的焦点位置。世界范围内的经济资源、文化资源和信息资源汇聚中国，对中国内部治理和外部治理都提出了严峻的挑战。在这一特定情势下，新时代的国家治理体系就必然拥有更为繁杂的内容，必然拥有传统国家治理体系所不能包容的新逻辑和新挑战。

推进国家治理现代化，关键在党，关键在人。从政治学的角度来说，当代中国国家治理体系对古代中国国家治理体系和西方国家治理体系的根本性超越就在于拥有一个超越地方利益、群体利益、家族利益和个人利益之上的组织化力量——中国共产党。政党替代君主是现代政治与传统政治的分水岭。对于中国来说，政党替代君主，使中国的国家治理、国家统一和国家主权的捍卫拥有了坚强的组织化领导力量。与此同时，中国共产党作为一种独具一格的使命型政党，与西方国家的交易型政党、一些发展中国家的家族型政党以及某些神权国家的宗教型政党有着本质性的区别。中国共产党领导的革命建国、独立立国、发展兴国，贯穿于中国共产党过去90多年的历史进程之中。在新时代，我党又担负起一个极为重要的历史使命，就是“治理定国”，即国家治理必须拥有一套成熟、定型的制度。要想实现“治理定国”的目标，关键在党，关键在人。正如习近平所说：“面对复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展任务，实现党的十八大确定的各项目标任务，进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，关键在党，关键在人。关键在党，就要确保党在发展中国特色社会主义历史进程中始终成为坚强领导核心。关键在人，就要建设一支宏大的高素质干部队伍。”

（二）依靠社会主义民主推动国家治理体系现代化

中国的制度自信不是西方式的“制度自大”和“制度扩张”。正如习近平所说：“制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来。”新时代的国家治理现代化是在时间和空间组合而成的坐标中得以生成和扩展的。在国家治理战略中，我们既可以看到历史的传承，也可以看到现代的突破。在国家治理体系优化上，中国共产党显现出秉承和开放的品格。概而言之，主要包括两个方面：一是制度的巩固与完善；二是制度的创新与发展。其核心就是将国家治理的民主属性落到实处，这正是国家治理体系优化的方向。也正如习近平所强调的：“发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。”我党对国家治理体系朝着民主方向的优化是有着清醒思考的。习近平指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”从这个角度来说，中国的民主不是多党竞争情境下的间歇性民主，而是全过程民主。

制度模式一经选择，制度体系一经奠定，要想做大的调整是比较困难的，而且也是有代价的。中国的制度模式经过历史和实践的检验之后，已经形成了独特的不可替代的优势。因此，对于中国的国家治理体系来说，制度巩固和完善就是一个正确而务实的选择。在未来的发展进程中，中国制度模式发挥其优势的空间依然是很大的。这也是中国政治发展道路与苏联东欧等国家“休克疗法”转型道路的根本区别。习近平说：“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。”毛泽东说：“国家各方面的关系都要协商”“我们政府的性格，你们也都摸熟了，是跟人民商量办事的”“可以叫它是个商量政府。”周恩来说：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”基于此，我们完全可以推定，从中央到地方、基层中的协商民主的实现程度就是国家治理现代化的实现程度。中国国家治理过程中的全方位民主、全过程民主、全包容民主，就是中国开创出来的民主之路。

中国在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，必须按照自己的方式来解决民主问题，就像邓小平用小康社会的建设来解决中国的现代化问题一样。人民民主、协商民主、“商量的政治”、基层民主、全过程民主就是中国式民主。从西方学者对民主形式的研究中，我们可以发现任何民主形式都是与一个国家的经济基础、社会结构、文化传统相适应的，自古及今，纯粹的、超越时空限制的民主形式是不存在的。中国国家治理体系的巩固与完善，一是巩固现有的制度安排，二是进一步开发制度模式的优势，避免比较政治学中所说的政治衰朽或政治衰败现象的产生。对此，习近平作了非常好的总结：“发展社会主义民主政治，关键是要增加和扩大我们的优势和特点，而不是要削弱和缩小我们的优势和特点。我们要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象。我们要坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。我们要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强社会各种力量的合作协调，切实防止出现党争纷沓、相互倾轧的现象……我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”

三、国家治理能力现代化

受制于不同的政治立场、阶级属性和社会地位，人们对国家治理体系的理解是有很大不同的。于是，对国家治理体系的评判也会出现很多价值上的纷争，但是在对国家治理能力这一问题的理解中，国内外学术界和国家治理的实践者还是有足够多的共识的。

国家治理能力最容易引发经济学者和战争研究者的兴趣。崇尚现代国家得益于战争逻辑的著名学者查尔斯·蒂利说，要让真正的国家军队派上用场也得依赖统治者筹措钱粮的能力。统治者要建立军队，其短期策略是靠贷款；中期策略是攫取那些容易到手的财产；长期策略则是征税。因此，选择何种军事组织和战略对国家的性质有决定性的影响。规范的经济学家认为，国家岁入生产（revenue production）的历史即国家的演进史。人类社会中曾经没有任何公共产品，或者仅仅存在私人产品。随着劳动分工和专业化的发展，人们更需要由国家来提供公共产品。在由国家提供物品和劳务的生产中，规模经济的引入，增强了国家提供公共产品的能力。而且，国家改善了对民众和资源的协调，这使国家能力得到进一步提升。居民逐渐认识到可以通过贸易获取收益，当然，他们也变得更加依赖国家。国家提供物品和服务增加的基础，在于它的岁入生产体系。

国家治理能力从最初的国家军事能力逐渐扩展到国家的资源汲取能力、再分配能力、公共产品的提供能力等。我们认为，国家治理能力包括两个层面：一是国际层面的治理能力；二是国内层面的治理能力。特别是对于具有重要国际影响力的国家而言，国际层面的治理能力尤为重要，如国际议程的设定权、国际规则的制定权、国际组织的领导权、国际事务的介入权、国际冲突的调停权以及本国国家安全的捍卫权等。国家介入和影响国际社会的能力是由硬实力和软实力两部分组合而成的，其中，硬实力是决定性的，软实力是辅助性的。国内层面的治理能力则主要与资源汲取能力、公共产品提供能力、资源再分配能力以及强制能力、调控能力等联系在一起。国家治理能力不仅对制度设计的要求比较高，还显示出对专业知识和专业精英的高依赖度。当然，在不同的发展阶段，受制于国家治理所面临的不同任务情境，国家治理能力在其实现范围、目标指向等方面也就存在明显的不同。总之，国家治理能力是由国家外交制度、公共外交制度、公共预算体制、财政体制以及税收体制等诸多制度性要素组合而成的。

从严格的政治学角度来看，所谓国家治理能力是指国家权力的实践状态。具体而言，影响经济社会发展的国家治理能力包括汲取能力、再分配能力、强制能力、建制能力以及协商能力等。汲取能力是国家权力以合法手段征收社会资源的实践状态，资源是国家运转的血液，尤其税收和兵役是任何国家都不可或缺的，汲取社会资源以满足国家运转的需要是基础性的国家治理能力。再分配能力是国家权力确定经济剩余如何分配的实践状态，一方面要确定经济剩余如何在积累和消费之间进行分配；另一方面，要确定消费资金如何在社会阶层之间进行分配。强制能力是国家权力在抗击政治颠覆、消除有组织的社会反抗等领域中的实践状态。建制能力是国家权力塑造、规定、引导社会力量的实践状态，也就是借助相应的制度形式培育社会的政治构造能力，国家的建制能力越强，就越能够将社会力量的行为引入政治体制规定的轨道，政治体制的权威性也就越强。协商能力是国家权力在调解冲突、凝聚共识、做出承诺方面的实践状态，它决定了国家治理者能否长期对发展目标以及实现发展目标的战略保持共识

（一）重视国家治理能力的提升

国家治理能力的提升取决于它所要解决的重大问题。如果说汲取能力、再分配能力、强制能力、建制能力、协商能力是对国家治理能力一般意义上的理论界定，那么，我们还要搞清楚新时代亟待提升的国家治理能力应该包括哪些内容？这直接决定了新时代国家治理能力现代化的走向与目标。

在新时代，我党是在体系与能力组合而成的坐标中理解国家治理这一问题的。对国家治理能力的关注，是新时代国家治理的重要面向。2020年的新冠肺炎疫情，暴露了我国国家治理能力的一些短板。一些地方政府的治理能力并没有我们原来想象的那么高，功能性、专业化的治理体系也没有我们想象的那么健全，治理体系和治理能力的失衡状态依然存在。2020年2月3日，中共中央政治局常委会召开会议，针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，在国家治理方面的判断是：“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。要对公共卫生环境进行彻底排查整治，补齐公共卫生短板。要加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，从源头上控制重大公共卫生风险。要加强法治建设，强化公共卫生法治保障。要系统梳理国家储备体系短板，提升储备效能，优化关键物资生产能力布局。”这样的判断可谓刻骨铭心、振聋发聩。客观而论，我们的制度优势可以保证动员一切资源战胜重大灾害和疫情，但常规性的治理体系和治理能力存在的不足与短板会让国家现代化建设和人民的生活蒙受不可挽回的损失，进而动摇国家治理现代化的根基。同样，纵观很多发达国家，治理体系的缺陷和治理能力的短板也直接影响其国家治理的水平和质量。甚至许多貌似合理的国家治理体系实际上往往因为治理能力的低弱而被扭曲、分割甚至肢解。

与新时代中国发展态势与目标相适应，笔者认为推进国家治理能力建设关键在于提升七种能力，即战略规划能力、执行能力、发展能力、分配能力、保障能力、统筹能力以及参与全球治理能力等。

战略规划能力是体现我党治理国家之优势的焦点。新时代战略规划能力体现在“四个全面”的战略布局、“一带一路”倡议的提出以及中央全面深化改革委员会、国家安全委员会等新型领导体制的建立等。“四个全面”的战略布局，标志着国家治理现代化的整体推进战略得以形成；“一带一路”倡议标志着新时代国家治理的空间延展得以推进；新型领导小组体制和国家安全委员会体制等标志着新时代国家治理现代化的落实平台和完善机制得以构建。所有这些要素构成了国家治理能力现代化的重要内容，它体现了我党对全球化、信息化、多元化时代的战略规划能力。

执行能力是政策执行者贯彻实施公共政策的意图、愿望以及强度。在党的十八届三中全会第二次全体会议上，习近平表达了他对执行能力的关切。习近平指出：“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件，真正把全会精神转化成改造现实世界的强大力量。”因此，在超大型国家治理的过程中，克服“中梗阻”，突破“最后一公里”，就是国家治理过程中执行能力的重要体现。国家治理现代化的差异既体现为政策内容和政策标识的差异，也体现为执行力度和执行质量的差异。

关于发展能力、分配能力、保障能力和统筹能力，有学者在研究中做了很详细的阐释，笔者非常认同，在此不再赘述。

参与全球治理能力，对中国和其他正在崛起的国家来说，越来越重要，也是检验国家治理水平高低的一个重要指标。当代中国的国家治理是在全球化与信息化的空间中展开的，这也增加了国家治理的难度和复杂性。目前的全球治理体系是由欧美国家、特别是由美国主导的。二战之后，美国一跃成为头号强国，美国主导全球治理的法宝有三个：一是作为世界通货的美元；二是海外驻军；三是被美国改造成“普世价值”的“自由”“民主”“人权”等，即硬实力与软实力的组合。所以，有人认为，美国霸权的支撑机制就是由外部的美国主导的自由主义国际秩序和内部的美元霸权以及美元霸权背后的石油美元的主导权。以“软实力”这一概念风靡全球的美国学者约瑟夫·S.奈认为，美国的实力不仅体现在强大的政治、经济和军事力量上，还体现在文化吸引力、政治价值观吸引力及塑造国际规则和决定政治议题等软实力方面。事实上，没有软实力和硬实力的组合，是不可能支配世界的。历史已经证明，西方世界在资本逻辑和战争逻辑中巩固其领导地位和支配地位的做法最终必然使其走向自我衰落。中国提升参与全球治理能力也是以软实力和硬实力为基础的。但是，中国的软实力不是美国崇尚的工具性“普世价值”，而是和平共处、求同存异、互利互通、以文化人、互不干涉内政等终极性普世价值。与此同时，支撑中国参与全球治理的硬实力是以经济强国和军事强国为基础的，尤其是依靠二者对抗由美国主导的压迫性的、不平等的国际体系。“亚洲基础设施投资银行”的建立就是一个具有战略意义的非凡举措。中国参与全球治理并致力于构建人类命运共同体，得益于中国文化的养育。中华优秀传统文化既是我们最深厚的文化软实力，也是中国特色社会主义植根的文化沃土。而美国对霸权体系的膜拜则是美国物质主义文化和社会达尔文主义孕育出来的文化怪胎。

（二）关注国家治理能力的纵向维度

中国不仅是一个大国，还是一个超大型国家。从世界范围来看，尽管俄罗斯与美国地域广阔，但从人口来看，不能说其是大国。世界范围内真正的超大型国家可能只有两个：一个是中国，另一个是印度。人口规模影响着国情的形成和演化，进而影响国家治理模式的选择。基于人口规模形成的国情去理解各国对其治理模式的选择，就可以发现超越价值判断和规范判断的理性进路。例如，美国现有3亿2千万人，如果变成13亿2千万人，那么它的自由持枪制度可否持续？它所标榜的小政府大社会能否维持？它所捍卫的第一原则或首位原则，即自由原则是否还有这么大的声势？中国有14亿人口，更为重要的是，中国40%的国土居住着近94%的人口，这就是著名的黑河到腾冲的“胡焕庸线”。我们可以想象，如果中国有一半人口，从胡焕庸线以东转移到胡焕庸线以西，中国的国家治理模式是否会发生改变？以城市为例，上海现有将近3000万人，绝大部分集中居住在市区。巴黎市区不过200万人，巴黎地区不过1200万人；纽约市区人口不过800万人，包括郊区在内的大纽约市人口也不过1800万人。再如，最能与上海、北京有比较价值的东京，其市区人口也不过1385万8725人（截至2019年2月1日）。简言之，将人口视为影响政治社会的主要因素——将它看作引起政治变化与社会现象的主要议题，这就是传统政治学一向不重视的分支学科——人口政治学，即人口与粮食、居住、生态、环保、安全等关系的一门学问。特别是人口的生老病死、人口的社会保障、人口与土地的关系、人口规模与治理成本的关系等，都是人口政治学应关注的核心问题。从人口政治学的角度来讲，世界上唯一一个与中国有比较价值的国家就是印度。印度依靠宗教制度、种姓制度、族群制度把13亿人锁定在一个相互隔绝的刚性结构之中。所以，印度带给世界的印象就是“无管理的公共秩序”（public order without management）、历史上此起彼伏的“语言替代”（replacement of language）以及残酷的肤色分层、种姓分层等，导致跨族群、跨地域交往的通用语言都难以建立起来。中国是在高度流动的社会中保持一种秩序，印度却是在相对静止的社会中保持一种秩序。孰难孰易，一目了然。

正是因为地域规模和人口规模的双重变量，中国这一超大型国家的治理不仅要关注中央政府的治理能力，还应该关注地方、基层和城市的治理能力。在中国，一个省，甚至一个地级市，在人口与地域方面都与欧洲和非洲的很多国家相当，这也对地方、城市和基层治理能力提出了更高的要求。尤其是作为一个治理单位的城市，在面对庞大的人口规模、创历史新高的人口密度，如何具有高超的治理能力，决定着新时代国家治理的成败。由此可见，新时代从中央到地方的纵向能力设定就极为关键。学术界对于国家能力的研究存在两个倾向：一是将国家仅仅理解为中央政府；二是对国家能力定义过于宽泛，遗漏了很多现象。换言之，国家能力强，就意味着中央政府能力强，反之亦然。但是，在2020年抗击新冠肺炎疫情过程中，我们发现了一种例外情况，国家能力强大（即中央政府强大）而地方政府能力弱小。过去有人将这种“中央强—地方弱”的关系局限在政府之间的财政关系上。但是，这种关系状态和治理能力不仅仅表现在财权上，在人事任命权与公共事务管理权方面也是如此。因此，如何在超大型国家内部实现纵向上的治理能力的科学设定，对于新时代的国家治理现代化尤为重要。对于承担着重大公共管理职能的城市来说，这一问题更为关键和迫切。城市是链接宏观和微观的一个中观体系，是建设国家能力与改善社会治理的理想的试验场。实现二者的良性互动，城市的行政单位应当从中央政府获得更多的自主权，根据城市基层社会的现实状况，满足不同人群差异化的产品与服务需求；同时，允许城市发展更多的以改善社区生活质量的社会组织，实现真正的自我管理。在中国城市化水平达到历史新高、城市人口比例超过农村人口比例的情境下，城市命运与国家命运的关联度就更高。新冠肺炎疫情的爆发，说明一个城市的公共事件在一个高速流动的社会中，在日益紧密的全球化格局中，都有可能迅速转化为一个国家事件、一个全球事件。这就引出了中国这个超大型国家治理面临的一个极为紧迫的课题：如何实现治理能力在纵向上的科学设定，尤其是如何实现城市治理能力的科学设定和有效开发。这是新时代国家治理要解决的一个重大问题。

（三）探索基层治理的有效途径

基层治理能力对于大一统的超大型国家来说极为重要。基层治理体系是以社区为治理单元和治理细胞的，基层治理能力就是在社区中实现源头治理以抵御各种风险的能力。在抗击新冠肺炎疫情的过程中，我们每一个人都真切感受到社区在危机管理和应急管理中的重要性。社区不仅成为捍卫社会公共安全的最后一道屏障，还是捍卫每一个人个体安全的最后一道屏障。社区的“屏障功能”与“底线功能”在抗击新冠肺炎疫情的过程中体现得淋漓尽致。

在单位工作、在社区居住已经成为一个人的双重生活面向。住在家中与住在社区中，是有等价内涵的。在一个流动的社会中，如果要实现对每一个人的“锁定”，要想实现对每一个人的零距离对接与零距离服务，唯一可以依托的空间就是社区。所有的社会治理和基层治理都是围绕社区展开的，社区是国家最为重要的治理细胞。社会治理、基层治理和社区治理也就成为国家治理的重要组成部分。新时代创新社会治理，就是巩固国家治理基石的“细胞工程”。因为“社区”是在中国特定的时代、特定的空间以及特定的结构中出现的，并不是一种简单的语义修辞。它在中国政治体系、社会体系以及生活体系中拥有复合型的内涵与功能。

（1）生活共同体

把居住空间视为“生活共同体”的传统在中国由来已久。在传统的乡土社会中，村落作为典型的生活共同体而与每一个人都密切关联。费孝通先生所说的“差序格局”只是说明了人与家族共同体关联程度的强弱以及生活共同体内部不同家族之间的界限。然而，中国很多的村落并不是理想的、基于差序格局组合起来的“单姓村”，而是由不同家族组合起来的“复姓村”。所以，以村落为单位的生活共同体就必然孕育出独具一格的家族政治、村落政治等特殊的“低政治”形态。从人—地关系的角度来说，狭小的居住空间、对有限自然资源的依赖以及高密度的内部交往，决定了以村落为单位的生活共同体是客观存在的。传统的生活共同体就是我们今天依然非常留恋的“熟人共同体”“情感共同体”等。过去在农村，人们可以尽情外出玩耍，饥饿时可以到任何一家讨一口饭吃，可以随意进入一家寻找同伴，家庭之间基本没有任何防御边界。这就是熟人共同体所缔造的随意性的生活节奏和毫不设防的生活生态。尽管生活的成本是极其低廉的，生活的物质保障是极其匮乏的，但人地天然合一、人群高密度共处与交往的生活状态是对低物质水平生活的有益补偿。直到今天，我们依然能够感受到这种补偿对于陌生、冰冷、机械的现代社会结构是多么奢侈、温馨和宝贵。新中国成立后，随着第一个五年计划的结束，中国城市社会进入了单位制时代。在单位制时代，尽管居住空间就是国家空间，居住场所就是单位场所，但并没有阻碍生活共同体的形成。无论是作为单位内部空间的“宿舍体制”，还是作为单位附属空间的“家属院体制”，都释放出浓郁的生活共同体的气息。受制于就业制度、住房分配制度、物资供应制度以及财政制度的约束，对于绝大部分人而言，单位在作为工作空间、生产空间、交往空间的同时，实际上也是最为重要的生活空间。“以单位为家”的口号，在当时是有两重含义的：一是把自己贡献给单位的牺牲精神；二是单位本身就是扩大的家庭的再现。从某种程度上来说，单位就是现代版本的乡土社会中的“生活共同体”。

市场化进程中的住房货币化改革以及商品房制度的兴起，斩断了以单位为纽带的生活共同体传统。与之并行的则是以居住空间为载体的社区的复兴。显然，以居住空间为载体的社区的复兴是与商品房制度的推行联系在一起的。正是个人产权住房导致人们对居住空间的重新理解。在此之前的居住空间，乃是单位工作空间的延伸与补充。作为单位附属空间的居住地，是与正式体制联系在一起的。房权社会的兴起，改变了这一观点。个人产权作为最为重要的中介和节点，将人、居住空间、城市规划、公共产品配置以及国家宏观政策串联在一起。由此，人们对居住空间的理解发生了变化，由原来的单位延伸空间转向了“社区”理念。附着在单位体制上的生活共同体也逐渐在住房商品化制度、商品房制度的推行过程中为“社区”所替换。这个替换的过程，就是中国新型生活共同体的成长过程，尽管在不同城市、不同区域这一共同体的内聚力、关联度有很大的差异，但这并不影响新型社会治理体系的构建和新型生活方式的塑造。从“单位人”向“社会人”的转型，也就顺理成章地成为所有城市构建新型社会治理体系的理论基点和现实观照。社区建设中的服务供给、“15分钟生活圈”的营造以及社区内部各种关系资源、互助资源、公益资源的开发，均服从了生活共同体的逻辑要求。中国城市中社区公共产品的供给程度在社会转型中没有陷入短缺、贫乏的状态，就是因为中国城市制定了与“单位人”向“社会人”转型相匹配的公共政策。因为“城市让生活更美好”首先是以“城市让社区生活更便捷”“城市让社区资源更富足”为首要前提的。与“单位人”向“社会人”这一转型相适应的公共政策，是解释中国城市在剧烈社会转型中依然保持稳定、安康、繁荣与和谐的最为重要的变量。

（2）治理共同体

诚然，生活共同体仅仅是对社区公共产品配置状态、人际交往状态的直观写照。生活共同体只是揭示了社区中的交往密度、情感密度与关系密度，还没有触及支撑社区公共生活的治理机制。社区并不是单纯的生活空间，也是包含利益冲突、群体冲突以及权利冲突的微政治空间，更是国家治理体系的基本单元。在西方很多国家，社区实际上就是与选区合二为一的。对社区内部各种关系资源、情感资源的开发，实际上就是在培育政治资本，否则无法终结人们的政治冷漠，更无从激发人们的政治参与。中国的国家治理也是把社区作为“基石”来看待的，而且中国的政治制度和政治传统决定了自上而下的所有决策最终必然要落实到最为基层的社区领域。从以上两个角度来看，仅仅作为生活共同体的社区是无法承担起化解内部冲突和支撑执政体系的双重重任的。因此，在生活共同体的基础上，探索构建治理共同体的路径，就成为单位制松解之后中国城市创新社会治理体系的重要使命。治理共同体是在两个层面展开的：一是内部治理机制的重塑。“社区政治”作为崭新的政治领域，是与利益冲突、权利冲突联系在一起的。从冲突和矛盾的角度来说，如果说生活共同体关注的是邻里冲突，那么治理共同体关注的则是涉及较多部门、更大群体、更广地域空间范围内的利益冲突、权利冲突等。居委会、业委会和物业公司的关系，就是涉及治理结构重塑的重要问题。从这个角度来说，没有治理主体的参与、治理议题的产生、治理议题的协商、治理过程的展开和治理效能的提升，生活共同体也无法存续，社区就会失去可持续发展的长效动力。二是社区在国家治理体系中的定位。在基层社会治理领域，只有党组织拥有穿透组织边界、超越群体利益在更大范围内整合资源的政治优势和组织优势。所以，依靠以区域化党建为载体的基层社会治理就成为社区治理共同体的政治生命线。正是依靠党的领导地位，中国社区治理共同体就架起了与整个国家治理体系相贯通的桥梁和纽带。

（3）命运共同体

一般来说，以生活共同体和治理共同体为支撑的社区，就达到了服务和治理的极限，但是2020年的新冠肺炎疫情，为社区注入了新的注解，拓展了社区的责任内涵与任务内涵，催发了作为“命运共同体”内在层次的社区形态的出现。命运共同体既不同于生活共同体中的互助互帮与互惠，也不同于治理共同体中权利导向的公众参与，而是在消解和模糊权利界限、利益界限的基础上的“集体生命”再生。这是超越利益关联、权利关联、人格关联之上的“血肉关联”与“生命关联”。

我们知道，无论是在传统的乡土社会，还是现代的城市社会，都存在“各扫门前雪”“老死不相往来”的弊端，尤其是在商品房制度推行之后，传统的熟人共同体遭到毁灭性的打击，私人产权住房缔造的权利边界，成为阻滞人们交往的铜墙铁壁，成为难以跨越的万里长城。社区内部的关系资源、信任资源、网络资源和交往资源，处于不断丢失和被蚕食的状态，然而，一场突如其来的“普害性”灾难，让人们不得不进入“权利让渡”的轨道上来，跨越权利边界、共同维护社区健康、集体利益与公共安全曙光开始普照社区。一种新型的社区观念开始形成，社区被视为“命运共同体”。在新冠肺炎疫情期间，拒人千里之外的家门打开了，事不关己、高高挂起的行为消失了，隐藏在社区中的群租人口暴露了，维护社区安全和健康的公益行为涌现了。尤其是以前难以达成共识、难以实质推行的各种制度、规则和公约，在“命运共同体”这一理念的驱使下，实现了效用最大化的践行和推广。调查发现，以小区出入证制度、人口排查制度、智能化管理制度、线上与线下互动机制为基本形式的规章与公约在新冠肺炎疫情期间展示了强化“命运共同体”理念的功能。在新冠肺炎疫情之前，以上这些规章与公约要想在社区得到实质性推行是有相当难度的。因为生活共同体与治理共同体还不足以支撑坚实的安全社区、健康社区的构建与维护。以往，人们对社区治理的制度、规定和公约达成共识的难度也抑制了社区的可持续发展、阻碍了社区公共精神的复兴。正是新冠肺炎疫情期间孕育出来的“命运共同体”的理念，“牵引”出一系列社区制度、规则和公约的出现，进而改变了个体与社区的关系。从过度维权、私人利益至上向“权利让渡”的曙光已经出现。“重新理解社区”，是新冠肺炎疫情期间带给每个个体、每个国家乃至整个世界最为重要的启迪。

新时代国家治理面临的一个重要任务就是如何维持有效、有序且富有活力的基层社会治理格局。改革开放四十多年来，一方面社会作为一种积极的力量介入基层治理和生活政治场景的重新塑造之中；另一方面，社会的剧烈变动使中国的国家治理承受了前所未有的压力和挑战。复杂社会、房权社会、流动社会、网络社会、风险社会的出现，对中国国家治理体系和治理能力都是巨大的考验。对此，我们有如下判断：健康而定型的国家治理体系取决于政党领导下的政府、社会与市场的相互协作；健康而定型的社会治理和基层治理取决于政府治理、社会自我调节和居民自治的良性互动。“与西方将国家与社会视为互不相容甚至相互绝缘的两个领域不同，中国一直在探索国家与社会的交集区域和互动机制。这就直接导致了中国的国家治理和社会治理不是在国家与社会的相互决定、相互排斥的逻辑机理中展开的”，而是在国家与社会相互关联、交集和合作的逻辑机理中展开。“沿着这样的逻辑通道，我们熟知的社会保障、社会救助、社会公益、社会组织就应运而生了。不仅如此，依托社区公益基金而成长起来的社会财产、依托社区公益活动而成长起来的社会劳动，也就呼之欲出了。在未来的发展进程中，我们如果把‘社会’这个空间的组织、资源、治理机制和治理过程做实了，那么国家与社会的良性互动和有效衔接也就顺理成章地呈现出来了”。一言以蔽之，中国基层社会治理体系和治理能力不是处于独立于党和国家之外的独立领域、私人领域或“第三域”之中，而是在与党和国家良性互动、相互关联的过程中不断优化升级的。

四、结语

追求体系与能力的相互统一、相互促进与相互强化，是新时代国家治理现代化战略的重要特征。纵观当今世界，很多国家由于其治理体系和治理能力的失衡甚至脱节，严重制约了该国的经济发展和社会安定，尤其是那些片面追求体系现代化的发展中国家，因为治理能力的低弱，面对很多的社会经济问题而一筹莫展。中国共产党把体系与能力理解为国家治理的一体两面。从目前来看，中国国家治理体系的改进空间、治理能力的提升空间依然存在，特别是在新冠肺炎疫情爆发时期，体系完善与能力强化的要求还是非常迫切的。在对新冠肺炎疫情的防控过程、预警过程、抗击过程中，有很多问题值得反思。抗击新冠肺炎疫情这一非常规时期的治理，是对平时常规治理体系和治理能力的全面检验。尽管中国独特的制度优势和超强的动员能力为战胜疫情奠定了坚实的基础，但这绝非我们忽视体系的某些缺陷以及地方、基层治理能力的某些致命短板的借口。从长远来看，治理体系的完善依然任重而道远。治理能力在纵向上的科学配置，特别是地方、城市和基层治理能力的提升依然是当务之急。更为重要的是，新冠肺炎疫情既是对中国国家治理的一次大考，也是对治理体系科学性和治理能力有效性的一次考验，还是对国民素质和社会素养的全面检验。任何国家治理都不能专注于政权本身，有效的国家治理都是以健康的社会为基础的。从这个意义上来说，有效的国家治理是与人文社会的构建紧密联系在一起的，是确立在健康的人格之上的。健康的人格，即诚实笃信的诚信人格、以爱为基础的利他人格、富有同情心的公益人格以及遵纪守法的理性人格等。从这个角度来说，国家要想最大限度地降低治理成本，其前提就是人人都成为积极的行动者。人人成为积极行动者恰恰是要通过人文治理和人文教育才能塑造的，所以如何处理政治教育和人文教育的关系，对于未来中国极为重要。

责任编辑：张潇丹  

一审：王智睿  二审：杨明 

文章来源：《行政论坛》2020年第4期

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