制度建设协同化：国家治理现代化的有效路径

编者按

本文从制度系统优化的视角出发，贯通制度体系建设、制度运行和制度保障三方面，解析了制度体系建设协同化推进国家治理体系与治理能力现代化水平的原理。作者具体着眼根本制度、基本制度和重要制度，政治制度建设与经济体制改革，顶层设计与基层实践的协同以及责任政治观，提出了将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的路径。

作者简介

张贤明，吉林大学行政学院教授、博士生导师。

制度是人类社会得以生存和发展的基本条件，在国家治理体系和治理能力现代化进程中具有基础性地位。制度建设协同化有助于国家治理体系衔接有序、配合得当，为提升国家治理能力创造有利环境。因此，增强制度建设协同化水平，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效路径。从制度生成与发展的角度看，制度建设协同化可以融入制度体系建设、制度运行过程和制度保障机制之中。制度体系建设协同化，要妥善处理根本制度、基本制度和重要制度的相互关系；制度运行过程协同化，要坚持政治制度建设与经济体制改革协同共进、顶层设计与基层实践良性互动、有效融合；制度保障机制协同化，要通过责任政治建设在价值理念、参与态度和信任关系等方面构建保证制度运行的协同性支撑体系。

制度是人类社会得以生存和发展的基本条件。制度的核心功能是通过设定规范约束人们行为以减少不确定性，进而维护秩序稳定。制度的生成、变迁与发展依赖于特定的社会历史条件，并承载着一定的功能预期。党的十九届四中全会指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。这表明，制度建设在国家治理体系和治理能力现代化中具有基础性地位。一方面，中国特色社会主义制度是国家治理的根本参照。中国特色社会主义制度是由根本制度、基本制度、重要制度构成的科学严密的制度体系，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，国家治理各项事务都要依照中国特色社会主义制度的要求展开。另一方面，制度建设的水平影响国家治理体系和治理能力现代化的实现程度。国家治理体系和治理能力现代化是制度建设的外在表现，体系的科学化、合理性与有效性取决于制度建设的水平。评价制度建设水平的标准见仁见智，有观点主张从“合理性”“合法性”“现实性”等角度进行制度评价；有观点意识到制度评价的不同取向，主张坚持“评价活动的功利性与道德性、历史性与现实性的复合取向”。从国家治理的角度看，制度建设协同化是影响现代化水平的重要因素。首先，国家治理体系是制度体系的集中体现，制度建设协同化有助于保障国家治理体系有统有分、主次有序、衔接有效、配合得当；其次，国家治理能力是制度执行力的集中体现，制度建设协同化有助于为提升国家治理能力创造有利环境。在此意义上，增强制度建设协同化也成为推进国家治理体系和治理能力现代化的有效路径。从过程性视角来看，制度建设包含了制度设计、制度运行和制度保障等环节。其中，制度设计是制度生成的重要方式，规定了制度体系的内容与结构；制度运行是制度建设的执行环节，需妥善处理制度体系各要素的相互关系；制度保障则为制度运行提供支撑，并为制度目标达成与功能实现创造条件。协同化需要贯彻融合到制度建设的整体性过程中，实现制度体系建设的协同化、制度运行机制的协同化和制度保障机制的协同化，通过科学的制度设计、高效的运行机制、有力的保障机制，推动国家治理体系和治理能力现代化，将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能。

一、制度体系建设协同化：国家治理现代化的前提条件

中国特色社会主义制度及其执行力既是坚持和发展中国特色社会主义的重要成果和坚实保障，也是国家治理体系和治理能力现代化的集中体现。制度既包含刚性法律、规则、程序，又包含柔性文化、风俗与观念，它以特定的规范来划定行为的边界，通过规则约束下的行为替代自发的行为，制度建设在国家治理体系和治理能力现代化过程中具有基础性作用。国家治理体系和治理能力现代化过程不是自生自发的，而是由一系列的机构、组织以及个人来承担。结构分化的程度、机构的专业性程度以及社会分工的宽度和广度反映了制度建设的水平。一个社会的成分越复杂，其政治共同体的维系就越依赖于制度的功效。复杂的社会需要精巧的制度设计来满足治理所需要的机构与组织。随着国家治理环境复杂性不断增强，制度体系也发生了相应变化，以同外部环境的复杂性相适应。在这个过程中，不同的制度安排就构成了相互关联的制度系统。根据系统论的相关原理，整体的制度系统可以分解为不同的子系统，而子系统内部又包含着更加微观、具体的制度安排。发挥制度体系的最大功效，关键在于合理安排不同子系统的衔接关系，使其成为有机整体，实现“整体大于部分之和”。因此，提升制度体系建设的协同化水平，是推进国家治理现代化的前提条件。

新中国成立以来，党和国家十分重视制度建设，不断发展和完善中国特色社会主义制度。从历史发展的角度看，“我们党对制度建设的认识和实践，经历了一个从一般地强调各方面‘制度建设’，到更加注重‘制度体系’建设的过程”。改革开放初期，邓小平在谈及党和领导制度时指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，并强调“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性……必须引起全党的高度重视”。党的十八大以来，随着国家治理体系和治理能力现代化的总目标被正式提出，党和国家更加重视整体性的制度体系建设。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟定型。”党的十九届四中全会进一步明确了中国特色社会主义制度是严密完整的科学制度体系，并系统梳理了中国特色社会主义制度的框架和结构，提出根本制度、基本制度、重要制度是中国特色社会主义制度的组成部分，在国家治理过程中发挥四梁八柱的作用。由此来看，强化制度体系建设协同化，关键在于厘清根本制度、基本制度和重要制度的逻辑关系，使各项制度衔接有序、配合有度。

（一）制度体系建设协同化，要坚持中国共产党领导这一根本领导制度

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导制度是我国的根本领导制度，在根本制度、基本制度、重要制度中居于统领地位。可以说，“党的领导制度是支撑中国特色社会主义制度体系的中轴”。之所以将坚持党的领导制度置于中国特色社会主义制度体系建设的突出位置，是由党的历史地位和人民选择决定的。坚持中国共产党的领导是历史与人民的选择，在党的集中统一领导下，社会主义民主政治才能坚守马克思主义品格、坚定社会主义方向，能够使国家在风险不断增加、情况日益复杂的内外环境中保持强大的适应性，引领国家治理朝着现代化的方向有序发展。回溯历史，是中国共产党带领全国各族人民实现了独立，并在一穷二白的基础上走向富强，使中国屹立于世界民族之林，将曾经的“自卑”转为当代的“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”。随着国际局势的变幻与不同意识形态之间的对立，中国共产党依然能够不忘初心，始终将国家发展与人民利益置于工作中心，不断地完善执政方法以应对复杂的内外局势，展现出了强大的调适能力。在将近百年的历史发展和七十余年的执政历程中，中国共产党不断地自我反省、自我革新，将自身锻造成为一个以人民为中心、引领中华民族伟大复兴的“使命型政党”。因此，唯有坚持中国共产党的领导这一根本领导制度，中国特色社会主义才能不失本色，制度优势才能保持生机与活力。

（二）制度体系建设协同化，要坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度

根本制度是立国之基、治国之本，是中国特色社会主义制度的顶层设计，保障了社会主义的方向、保证了人民当家做主的价值，在所有制度体系中占据着根本性、全局性的地位。党的十九大报告提出，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，必须长期坚持，不断完善。”人民代表大会制度是马克思主义与中国国情相结合的制度实践。毛泽东在《新民主主义论》中指出，“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”多层级、系统化的人民代表大会制度体系保证了从顶层到基层的人民群众政治参与，将“民治”这一民主理念整合到国家治理的诸层级与多方面中。党的十九届四中全会指出，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督。”总之，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度体系的根本制度，唯有坚持人民代表大会制度，才能切实有效地坚持社会主义民主政治的根本道路，才能保证人民群众真实的政治参与权利，凸显人民的主体性地位。

（三）制度体系建设协同化，应该强化根本制度、基本制度、重要制度的相互衔接与相互配合

根本制度、基本制度和重要制度同属中国特色社会主义制度体系，目标均指向国家治理体系和治理能力现代化。但作为不同类型的制度安排，根本制度、基本制度和重要制度在层级、作用等方面也存在差异。具体而言，根本制度是中国特色社会主义制度体系的顶层制度，属于“压舱石”或“顶梁柱”式的宏观引领型制度，决定着中国特色社会主义的发展方向和前进道路，是国家治理体系和治理能力现代化的指南针和定盘星。基本制度是介于根本制度和重要制度之间的中观贯通制度，涉及政治、经济生活的基本原则，关系到国家治理体系和治理能力现代化的发展路径。重要制度是根本制度和基本制度的派生制度，直面国家治理的各项具体事务和环节，属于微观落实型制度，直接服务于国家治理体系和治理能力现代化的各项举措。根本制度、基本制度和重要制度在中国特色社会主义民主政治制度体系中具体体现为人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度以及社会主义协商民主制度等丰富的具体制度形式和运行机制。促进制度体系建设协同化，就是要将根本制度、基本制度和重要制度相互贯通、有机融合，使多层次、多领域、系统化的国家治理体系运行顺畅、灵活高效，亦即在人民代表大会制度作为根本制度的基础上，加强根本制度与其他基本制度、重要制度之间的配合度，通过不同体制机制之间的紧密衔接、相互配合，整体发挥制度体系所蕴含的行为规范、权利保障和关系协调作用，重视制度结构建设与功能输出的系统联系和配套作用。

二、制度运行过程协同化：国家治理现代化的关键环节 

经过70余年的社会主义革命、建设、改革与发展，中国国家治理体系逐渐形成了纵横交错的治理结构，涵盖了以经济、政治、文化、社会、生态文明等内容的横向治理结构，以中央地方关系为基本表征的纵向治理结构。在现代化进程中，各子系统的现实关联和协同互动直接影响着治理效能。由于国家治理体系是国家制度体系的集中体现，纵横交错的治理结构也表现为相互关联的制度体系，治理体系各子系统的作用状态、衔接程度在某种意义上取决于制度体系的协同水平。这就要求制度体系在运行过程中增强协同性。换言之，就是促进横向治理结构中制度运行的协同性和纵向治理结构中制度运行的协同性。在横向制度体系中，经济制度和政治制度处于关键性地位，前者体现为经济基础，后者具象为上层建筑，二者的协同并进有助于为其他制度运行提供良好环境；在纵向制度体系中，中央和地方关系在国家治理层面体现为顶层设计和基层实践的关系，如何通过顶层设计保持政策统一性、通过基层实践激发政策灵活性，是制度运行过程协同化需要解决的问题。强化制度运行过程协同化，需要促进社会主义民主政治制度与经济体制改革协同共进、顶层设计与基层实践的良性互动与有效融合。

（一）制度运行过程协同化，应该坚持社会主义政治制度建设与经济体制改革协同共进

政治与经济是国家治理的关键性领域，政治制度建设与经济体制改革的关系直接影响着国家治理现代化进程。民主和经济发展之间关系的研究是政治学理论的重要课题，研究指出，经济水平构成了民主制度的物质基础。在经济体制和政治体制改革之间的关系上，邓小平在全国第四次文代会上指出：“我们要在大幅度提高生产力的同时，改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。”马克思主义理论与中国特色社会主义实践已然深刻证明，经济体制与政治体制是相互影响、相互配合的两个要素，独立发展任一要素都不可能使改革这一项系统性工作走向成功，因此，社会主义民主政治制度建设必然要和经济体制改革相向而行、协同共进。

1.明确经济体制改革与政治制度建设之间的相互关系，根据历史发展的客观现实与实际需要安排不同要素发展的优先顺序。就中国特色社会主义发展而言，坚持以经济建设为中心是由社会主义初级阶段的基本国情决定的，具有客观性、合理性。受国内外环境影响和历史发展不同阶段等作用，中国在改革开放之后把工作重心转移到经济发展上来，为各项事业发展提供了必要的物质支持。如果没有充足、稳定的物质基础，那么国家的长治久安、兴旺富强、人民群众的美好生活也就无从谈起。因此，经济的基础性地位使得经济体制改革在中国特色社会主义发展中占据优先性。在经济体制改革的同时，与之配套的政治体制改革亦需提上日程。在实践中，中国的政治制度建设也是与经济体制改革协同进行的。以责任制度建设为例，改革开放初期，党和政府要求建立“厂长负责制”“经济责任制”，秉持工业与农业协调发展的基本原则，针对工业与农业的基本特点建立与其相适应的责任制度。与其对应，在政治领域中，责任制度的建设涵盖了强化机构责任、厘清组织间权责关系等内容。马克思主义深刻指出，在新旧体制的转轨过程中，政治体制的改革是保证经济体制转型的核心要素之一。国家权力与经济发展沿同一方向起作用，“在这种情况下就会发展得比较快”。从这个角度看，政治体制改革的有序推进为经济机制改革创造了良好的制度环境。

2.随着社会主义市场经济体制的进一步发展，政治体制改革要协同深化。在国家治理现代化的理念中不断完善社会主义民主政治的结构与形式，使得政治体制与市场经济的发展目标更加适应、内在结构更加契合、价值理念更加一致。《决定》明确了市场在资源配置中的决定性作用，厘清了社会主义市场经济体制中政府与市场的角色定位。并指出我国市场经济体制发展仍面对着体系不完善、政府干预过多以及监管不到位的问题。对此，政治体制改革的基本方向就是着力解决市场经济体制深化过程中所遇到的瓶颈。根据制度经济学的观点，国家理论和所有权结构之间的关系表明，国家最终对所有权的效率负责。政治组织和经济组织之间需要建立一套伦理规范、行为约束与激励机制。由此，需要通过社会主义政治体制改革，为不同行为主体的市场活动创造正义的环境。与此同时，通过创造开放社会的权力秩序约束政府行为，并遵循依法治国的路径减少交易费用和成本。概言之，社会主义市场经济的深化为社会主义民主政治制度建设提供了前提，社会主义民主政治制度建设也为市场经济的有效性优化了制度环境。

（二）制度运行过程协同化，应该坚持顶层设计与基层实践良性互动和有效融合

中国国情的特殊性不仅在于中国独特的历史与文化，还在于中国特殊地理人口条件等构成的独特治理规模与治理环境。任何国家都有特定的领土范围、人口数量和内外环境。与其他国家相比，中国有着庞大的疆域和人口规模，不同地区之间的发展阶段、经济水平、文化特质差异性较强。因此，中国国家治理的成本与负荷远远超越了其他国家，对中国国家治理现实、方法、技术与效率的分析不能脱离实际，需要和治理规模与治理成本结合起来。有鉴于此，中国特色社会主义制度建设运行也需要兼顾治理规模与治理成本，其制度化过程必然要坚持顶层设计与基层实践的复合型手段。既要“坚持全国一盘棋”，也要鼓励地方的自主性、积极性，支持地方政府创新，鼓励基层实践创新，将宏观统一与微观灵活相结合，使顶层设计与基层实践良性互动、有效融合，最大限度地将制度效能激发出来。

1.坚持顶层设计与基层实践的良性互动、有效融合，要处理好中央与地方的关系问题，只有权责明确的关系体系、政令畅通的关系层级，才是保证合理的中央“政策统一性”与地方“执行灵活性”的前提。中国是一党领导的单一制国家，这种模式既源自中国的历史传统，也缘自时代的必然选择。与联邦制国家不同，单一制国家的基本特征与要求是保证政策的统一性，然而，庞大的治理规模以及繁复的治理层级使得政策统一性在地方实践过程中面临各种考验。其一，各地方的经济社会发展情况各不相同，中央的政策指令有时并不能完全契合各地方多元化的治理情境；其二，随着分税制的改革，各地方已经成为相对独立的行动者并在一定程度上形成了地方利益，由此可能和中央政令产生矛盾。组织社会学研究指出，指导全局的政策产生于一个集中的过程，由此其政策内容只能“一刀切”，不可能考虑所有地区的不同差异。在庞大的治理规模之下，中央在政策执行的事前评估中既难以穷尽各种因素，也无法把握各地政策落实中的所有难题。政策统一性虽然体现并强化了中央政府实施治理的能力，但政策统一性所导致的一个难以避免的后果是政策在不同地区、部门执行过程中与当地实际条件状况不能完全相符，甚至带有微观层次上的不合理性。如此，“政策统一性”与“执行灵活性”的悖论所反映的核心是中央与地方之间权责不明确的问题。那么，如何调整中央地方之间的责任、如何分配中央地方的权力资源，是超大规模国家有效治理的基本前提。异质性之下，不同治理单元需要选择符合其外部环境特性的治理策略或者治理方法，因此，自主性是影响不同地方治理主体治理效能的重要参数。从政治与行政二分的角度看，中央的角色毫无疑问是决策者，而地方是执行者。不过，地方政府在政策执行过程中所考量的问题与中央有所差别，要考虑政策与地方的契合程度、政策的执行成本以及公众的特殊需求等。因此地方对于中央的统一政策必然要结合地方实际而再决策。在不违背中央统一精神的前提下，这种决策方式是科学化、民主化的体现，也是“赋予省级以下政府更多自主权”的要求。《决定》指出：“统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。”

2.继续坚持问题推动、试点推进的改革策略，鼓励地方政府创新，支持基层在政府改革、政社合作、社区治理等方面拓展思路、勇于探索、积累经验，不断深化社会主义制度建设的新形式、新方法，以点带面、自下而上地推动国家治理现代化进程。以中国特色社会主义民主政治制度建设为例，中国民主政治的发展遵循着“问题推动、试点推进”的基本模式。“问题推动”意味着民主政治的发展要从问题中寻求制度优化的方向与路径，不断地通过解决问题来实现民主政治的真实性与有效性。“试点推进”指明了民主政治的发展需要不断地走创新的路子，鼓励地方与基层创新民主形式、拓展民主方法，在试错纠错的过程中探索行之有效的路径，进而构建中国特色社会主义民主道路。中国的民主试验早有先例，我们党于革命时期在解放区采取的“豆选”就是民主创新的重要举措。“豆选”的民主试验让大部分民众有了参政权，使不识字的群众也能自由表达意愿，参与当地事务。如此一来，共产党便能顺理成章地高举民主的大旗，赢得民心。近年来，民主创新的脚步也未曾停歇。例如，发端于浙江温岭的“民主恳谈”被视为协商民主（deliberative democracy）在中国生根发芽的写照，受到了全世界的广泛关注。除此之外，各地方政府与基层政府在政府体制改革、政务流程优化、社会治理、社区治理等方面积极探索新方法、新模式，不断地将民主理念与民主方法引入到治理的不同方面，倡导人人共建、人人共治、人人共享，使人民群众广泛地参与到与自身息息相关的各项事务中，采取民主的方式方法汇民智、集民力、聚民心，形成了一系列具有地方特色、符合现代治理精神并具有可持续性的治理模式。这些模式使社会主义民主政治更为专业、精细、有效，提升了制度解决问题的能力，在顶层设计与基层实践的互动中，充分地将制度优势转化为治理效能。

三、制度保障机制协同化：治理现代化的有力支撑

制度优势不是自生自发的，必须通过制度建设并由执行者通过一系列的实践活动展现出来；制度优势也不是抽象的，制度优势的真实性与有效性必然同治理效能相衔接。只有得到人民普遍认同、拥有一套科学的权责结构、能够充分激发制度执行主体活力、并拥有相应支撑或有效推力的制度体系，才可能具有真实有效的制度优势；也只有具有真实有效优势的制度体系，才能转化为实际的治理效能。中国特色社会主义制度是中国共产党带领中国人民在长期实践过程中，汲取人类文明经验教训、充分发挥人民智慧形成的。人民群众是中国特色社会主义制度的创造者，理应成为制度建设的受益者。这就意味着，中国特色社会主义制度的建设、发展与完善必须坚持“以人民为中心”的核心价值，坚持制度建设依靠人民、为了人民的基本理念。因此，制度建设与运行要充分贯彻对人民的责任，通过责任政治建设将制度建设与责任担当联系起来，不仅要保证制度体系以负责任的态度建立并完善，还要保证不同主体以负责任的态度参与到制度执行的各项环节当中。一项负责任的制度安排应在制度设计和运行的过程中充分、准确、有效地体现公众诉求、愿望和意见，同时保证制度安排对公众的回应性。责任政治作为以责任为互动中轴的政治形态，强调了政治生活中不同主体之间负责任的行动，以实现良善的公共生活。由此，责任政治的运作涵盖了制度建设的全过程，是提升中国特色社会主义制度效能、保障社会主义制度运行的有力支撑。责任政治建设对制度建设与运行的保障作用体现在价值理念、行为态度和信任关系等三个层面，形成了协同性的支撑体系。

（一）责任政治的内在情怀是“以人民为中心”的价值理念，推进责任政治建设有利于为中国特色社会主义制度建设夯实对人民负责的理念基础，彰显社会主义民主政治中“民本”与“民主”的内涵

所谓“民本”就是以民为本，而“民主”就是人民当家做主。责任政治建设与社会主义民主政治的紧密契合体现了社会主义民主政治中党性与人民性的有机统一，构建了承续中华优秀传统文化并发展马克思主义基本原理的治国理政准则。在责任政治之下，不同主体在党的领导下坚持贯彻“以人民为中心”的价值理念，强化责任意识和责任担当，坚持责任指向的人民本位。此外，责任政治建设同样强调问责的作用。问责旨在纠正责任主体的失责行为，补救失责行为造成的不良后果，使责任主体的行为能够契合责任要求与责任原则，核心是保障人民的根本利益不受侵害。从现实来看，我国的制度建设依然面临着官僚主义、形式主义、权力滥用等制度性、结构性问题。一些干部官员不负责任的行为构成了当下官民冲突、社会不稳定的来源。在全面从严治党的理念下，强化问责制度建设对于纠风肃纪、强化责任担当起到了积极的作用，进而捍卫了中国特色社会主义制度的人民性，提升了制度的治理效能。从这个意义上，在推进国家治理现代化的进程中，责任政治建设保障了对整个制度运作过程的监督，使任何妨害人民利益、有损中国特色社会主义制度建设的行为得以惩处纠偏，进而通过科学有效的激励机制，保障了人民民主权利，回应了人民对美好生活的需求。

（二）责任政治建设要求不同主体能够以负责任的态度参与到制度执行的全过程当中，积极地发现问题、负责任地反应问题，为了国家治理的前景行动起来，以公共精神打破政治冷淡主义与非理性对制度价值与功能的削弱

有质量的政治生活或公共事务治理不是个人偏狭利益主导议程的“利益政治”，不是乌合之众无理性狂热的“暴民政治”，也不是不同参与者之间相互攻讦争斗的“口水政治”。推进责任政治建设，旨在规导利益相关者负责任地投身到公共事务当中，参与者以公共利益为目标、以理性为态度，有序地参与到国家治理的诸环节当中，充分表达利益诉求，将自己发现的国家与社会问题准确地反馈到政策议程当中，并通过讲道理的协商方式来达成共识。在国家治理现代化的情境之下，每一个参与主体都是积极的行动者，政治冷漠既是对自身主体性的否认，也是对治理中参与价值的破坏，然而，积极的行动者并不意味着要对公共治理充满极端的狂热，而是要在公共精神的指引下有序地参与公共事务治理。公共精神是现代社会中与政治文明相关的责任意识，公共精神引导下的参与既是将社会中的公共问题表达到政策议程中，也要尽自身所能为实现符合公共利益的决策成果做贡献。质言之，公共精神是提升制度运行效率和质量、推动制度优势转化为治理效能的催化剂。

（三）责任政治可以通过稳定的制度结构保证主体之间的行为承诺和期待，降低政治行为的成本和复杂性，提升制度运作的效率

有关政治文化、社会资本等方面的规范研究与经验研究证明，信任是巩固制度建设成果的重要变量。信任不仅是人与人之间的关系，还是人与制度、制度与制度之间的关系。失去了信任，民主制度只能徒有其表。一方面，信任是社会的粘合剂，人与人之间依靠信任才能聚合起来，才能共同参与公共事务，才能够相信彼此之间的协商与合作能够导向可欲的结果；另一方面，人与制度、制度与制度之间的信任能够强化彼此之间的纽带关系，优化利益反馈与政府回应的政治过程，破解制度之间协同治理的障碍梗阻。由此，信任与治理效率息息相关。简言之，信任是使制度运转起来的动力之一。从责任政治的角度看，信用政治是责任政治的有机组成部分。政治生活中的任何主体都有对其他主体负责任行动的主张，并期待着其他主体的行动能够契合于自己的主张。责任政治中的不同主体通过负责任的行动使行动的承诺期待关系得以实现，进而培植了不同主体之间的信任网络。信任之下，不同主体才能凝聚目标共同参与到民主过程当中，政府才能在稳定的信任关系中获得大众合法性（mass legitimacy）。总的来看，信任视角下责任政治建设与制度建设的关系可以从两个方面展开：一方面，中国特色社会主义制度归根结底是对国家治理进程中不同主体之间关系的规范。信任关系无疑是促进关系和谐的有利因素，可以将碎片化、原子化的力量整合起来，共同朝着全面深化改革、国家治理现代化的目标迈进。另一方面，国家治理现代化的过程也是制度体系不断发展完善的过程，而完备科学制度体系有赖于人民群众的信任与支持，其建设过程需要人民群众的智慧，其运行过程也需要人民群众的参与。正如英国学者斯坦·林根（Stein Ringen）评价民主质量时提到的，民主制度最终体现在公民们的生活经历之中，公民们所感受到的民主质量主要表现为信心、安全感与信任，即对政府充满信心，对自由与安全的保障充满信任，对能够让人们相互信任的秩序充满期待。

责任编辑：杨善祥

一审：王智睿      二审：杨明

文章来源：《行政论坛》2020年第5期

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