政策扩散阻滞：何以发生又如何消解？ ——自2016-2019年中国住房租赁政策的观察

编者按

本文关注政策属性上激励较弱的住房租赁政策，把扩散环节中较少被学界所关注的阻滞效应连同其产生机理清晰地呈现出来。值得关注的是，作者基于本土实践，创新性地尝试对政策试点和政策扩散理论进行理论整合，提出了化解阻滞推动扩散的三重机制。

作者简介

吴宾，中国海洋大学国际事务与公共管理学院，教授。

齐昕，上海交通大学，博士研究生。

【问题】自上而下的政策扩散过程总是顺畅的吗？我国住房租赁政策扩散阻滞现象表现如何？何以发生？又如何消解？政策试点可否消解政策扩散阻滞？

【方法】对2016年至2020年中国住房租赁政策省级及市级政策文本进行内容分析，结合部分城市住房租赁政策实施案例，探究住房租赁政策在省级（自治区/直辖市）和市级政府间的政策扩散过程和逻辑，并识别政策扩散阻滞现象的表现、成因及消解策略。

【发现】（1）政策的社会属性天然引致了地方政府的负向激励感知，进而导致政策采纳意愿偏低、政策扩散受阻；（2）政策试点具备传达收益信号的功能，通过赋权、学习示范及竞争的三重机制发挥了强大的外生激励作用，重构地方政府的正向激励感知，从而弥补甚至抵消因政策属性产生的负向激励感知，形成了纵横交错的政策扩散格局，有效化解阻滞。

【贡献】论文基于政府行为逻辑及央地关系视阈，识别自上而下政策扩散过程中的阻滞现象，成因讨论部分探究了政策属性与政策扩散的因果关系，消解策略部分挖掘了政策试点化解扩散阻滞的三重机制，从而将相对割裂的政策扩散及政策试点理论进行了尝试性的互嵌。

一、引言

自上而下的政策扩散是目前中国较为常见的扩散模式，包括“政策全面铺开”和“政策局部地区试点—全面推行”两条路径。它具有强制性特征，上级凭借其财权和人事权的优势，通过纵向的高位推动，可以很好地动员下级采纳政策，对推进政策扩散的作用显著。然而，在政策实践中，并非所有自上而下的政策扩散过程均能依照“高位推动”的理想状态全面推行。中国改革进程中的分权趋势使得地方政府逐渐成为具有独立利益的制度实体，兼具代理者和自利者的双重角色，在双方政府利益不一致时下级政府会选择违背上级的政策决定。尤其是，当意识到一项政策会产生财政损耗又无法带来明显收益以及中央政府压力不足时，地方政府往往会采取观望等待的态度来消极应对该政策，引致政策扩散停滞、政策低速扩散等问题并最终影响了政策目标的实现，我们将此类现象概括为“政策扩散阻滞”。政策扩散阻滞具体表现为地方政府不采纳或延迟采纳中央发布的某项政策，使得中央政策难以在地方落地并有效执行。需要注意的是，“政策延迟采纳”指地方政府采纳上级政策时存在着一定时间差的行为，其包含合理与不合理两面：一是政府采纳政策行为受区位因素影响较大，留予地方政府因地制宜的空间，以防止“一刀切”而导致的时间差，此为合理的“政策延迟”，有助于实现政策再规划、再细化，规避盲目的“照搬照抄”引致的政策跟风模仿；二是受地方政府主观因素影响，地方政府对中央政策观望等待的态度明显，导致政府采纳延迟时间过长乃至阻碍了政策目标的实现，产生了政策扩散阻滞，此为不合理“延迟”，也就是本文将要讨论的政策现象。

政策扩散阻滞可能会制约政策的有效执行并引发中央权威降低、地方自利行为扩大等负面影响。那么，政策扩散中的“阻滞”何以发生？西方学者早期探析了30多种对政策扩散过程的影响因素，但相关研究涉及较多的是交流渠道、资源的可获得性、个人目标与组织目标的相关性、创新政策的制度等因素。尽管后来格洛尔等学者将创新动机或个人激励、组织文化、创新引起的挑战、地理位置、政策企业家等因素纳入进来，但政策内容和政策属性对扩散的影响仍被相对忽视了。实际上，政策本身是影响政策扩散的重要因素。目前，国内学界对此进行深入探析的文章并不多。学者朱亚鹏较早关注此问题，他以中国棚户区改造政策的扩散过程为例，指出在中国的制度环境下，政策的经济优势性与政治优势性存在交叉效应，对相对优势性和兼容性的不同侧重会影响政策扩散速度、范围及内容。其中，作为“向上”回应政绩考核需要的政治优势性则更为重要。因而，在中国，上级政府鼓励、推动下级政府政策创新扩散的垂直影响不仅体现在普遍的财政激励上，更体现在上级政府对地方官员政绩考核的强大激励上。由此可见，不同属性的政策对决策者的经济、政治收益方面的激励效应不同，从而影响他们是否积极开展政策学习、推动政策试验和推进政策扩散。

当政策扩散出现“阻滞”时，作为政策主要推动者的中央政府将采取何种策略消解政策阻滞呢？对此，学界并未给出明确的回应。然而，学者们对地方政府在采纳政策后的执行阶段的阻滞现象及其消解策略做了深入研究，他们多将政策路径的明晰、激励及约束机制的强化视为有效手段。由中央确立试点、进行试验这一政策试点过程内含着明晰路径与强化激励的双重逻辑：政策试点是中央以“红头文件”的形式直接嵌入下级政策制定者的政策议程设置活动，具有明确的行动目标；对于试点城市，中央政府往往给予政策优惠，或财政补贴，或政治激励。那么，政策试点的内隐逻辑是否可指向政策扩散阻滞的消解呢？它又是通过何种机理来化解政策阻滞、推动政策扩散的呢？

为回应上述问题，本文选取2016年-2020年中国住房租赁政策的扩散及试点过程为案例。作为一项偏社会属性的政策，其在自上而下的扩散过程中，出现了明显的扩散阻滞现象，而后阻滞在中央进行政策试点之后得以有效消解。因此，借助此案例，可以明晰偏社会属性的政策在扩散过程因何而产生阻滞，识别政策试点化解阻滞并推动政策扩散的机理，以期推动政策扩散研究本土化发展并促进住房租赁市场政策扩散机制的优化。此外，与以往政策扩散及试点研究侧重于过程分析或变量提取不同，本文将透过政策过程展现中国各层级政策主体的政治逻辑，以期给予发端于西方的公共政策理论一个具有中国风格的学理性回应。

二、文献评述与分析框架 

（一）文献综述

西方学界将自上而下的政策扩散定义为中央政府通过强制性权利将自身偏好的政策强加予地方政府，从而实现政策扩散的模式。西方对于概念内涵理解较为狭义。在此基础上，中国学者进行了拓展，关注了深嵌于复杂央地关系之中的中国政策扩散过程是如何通过多重激励手段得以推进的问题。无论中西方的研究，均基于以下假设：自上而下的扩散过程是顺畅的。然而，在实践中，政策阻滞问题才是自上而下的政治过程所面临的常态。目前政策扩散研究多选取扩散过程顺利且已完成的政策样本，忽视了普遍存在的阻滞问题。本文采用“政策扩散阻滞”概念，以总括政策扩散停滞、政策低速扩散等现象。“政策阻滞”多运用于政策执行研究中，指政策执行过程因某种消极因素的影响而出现了的不顺畅乃至停止不前，进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的情形。阻滞成因包括执行主体及各主体间的利益博弈关系、政策本身、政策环境等。阻滞的消解可通过明晰路径、强化激励得以实现，此外还有完善行政监督、信息沟通和反馈、激励及绩效考评机制等路径。将政策执行领域的概念运用于政策扩散具有一定的合理性。两者是政策过程中密不可分的两个环节，政策得以执行的前提是地方官员对政策的采纳，采纳政策则意味着政策的扩散。换言之，有效的政策执行有赖于顺畅的政策扩散。

尽管学界较少关注到政策扩散阻滞的现象及成因，但部分学者对政策属性如何影响政策扩散速度及范围这一问题展开探讨，其中暗含着政策属性会导致政策扩散阻滞的可能性。如Crotty等将政策属性划分为凸显性和复杂性，认为政策主体常基于短期收益偏好而推动政策扩散。Clark认为经济发展政策、分配政策、规制政策因相对优势性较高而容易扩散，再分配政策则相对优势性较低而不易扩散。朱亚鹏指出政策属性差异会引发政治收益相对优势性的不同，从而影响政策扩散的速度、范围及内容。吴宾则通过量化分析证实了中国经济属性政策扩散速度明显高于社会属性政策。然而，上述研究大多将政策的经济属性和社会属性二元对立，事实上，有大量的政策兼具经济属性和社会属性，即混合属性政策,而这种混合属性的政策扩散过程往往具有更高的交叉性、动态性、复杂性。

作为中国的独特政治现象，政策试点深嵌于中国特殊的“中央—地方”关系维度之中，部分研究基于自上而下视角，强调中央政府对地方开展试点的控制权和地方自主性的限度。具体而言，上级对下级的鼓励和保护是政策试点得以进行的前提性“政策保障”机制，决定了试点的合法性、限度以及推广范围，也决定着试点推进、转向、停止或铺开的进程；另一方面，基于自下而上视角，强调地方政府行为、官员的特征及其政治流动影响地方政府的采纳意愿，如异地交流的官员通常会有更大的动力去争取政策试点的“先试先行”。此外，大量学者认为集权和分权不是非此即彼的单一模式，应将政策试点研究置于多层级间摇摆不定的互动模式中，政策试点在中央政府的“推动力”和地方政府“竞争力”的交互作用下展开，地方政府揣摩上级政策偏好，并争取成为试点的发起者或执行者以获得经济激励和晋升机会。

当前关于政策试点和政策扩散各自的研究是十分丰富的，但仍有较大的理论扩展空间。主要问题有：一是在现有自上而下政策扩散研究中，由于学者过于关注垂直行政指令及激励机制对政策扩散的影响机制，通常认为自上而下的政策扩散是顺畅的，从而忽略了其中的扩散阻滞现象。二是现有研究已论证了不同属性政策引致的不同政策扩散效应，那么具体的作用机制是怎样的呢？鲜有研究作出回应。三是已有政策试点研究多强调其“政策制定与政策执行”功能，对其“消解扩散阻滞”功能研究不足。目前，较少研究将政策试点与政策扩散理论互嵌，不仅使政策试点研究缺少整合性的分析框架，而且使发端于西方的政策扩散理论缺少了中国实践经验的有力补充。尽管当前也有学者进行了相关努力，但偏重于将两种理论进行整合的意义探讨。其中，王浦劬指出，政策的局部地区试点为政策的全面推行提供了经验和样本并形成了合法性，从而有效减少了扩散阻力，然而对于政策试点推进政策扩散的作用机理未作出深入探究。

（二）分析框架

如何回应上述三个问题，将政策扩散阻滞、政策属性及政策试点三个概念相串联呢？通过已有研究可发现，三个概念都内含着与“激励”的关联：政策扩散阻滞本质是由地方政府所获收益或激励不足、采纳意愿偏低而导致的；政策属性引发了经济优势性和政治优势性的差异性，指向的也是激励问题；政策试点过程的展开离不开强大的激励机制的嵌入。因此，本文将引入“激励”及“激励感知”两个变量，尝试性地实现三个概念、三种理论的互嵌。

激励可被定义为预期收益对地方政府行为的影响作用。从激励的动力来看，激励可被划分为内生激励与外生激励。内生激励指的是政策本身所包含的预期收益，天然赋予了地方政府相应的激励感知，通过政策本身便可影响地方政府行为的情形。外生激励则指通过政策手段调整政策本身之外的额外收益，影响政府的激励感知从而牵动地方政府行为的调整。外生激励是现有学者所普遍关注的激励机制，分为政治激励和经济激励两种类型，政治激励通过行政分权、政治晋升和问责机制来调动地方政府的积极性；经济激励则是通过财政分权、财政收益等手段来提高地方政府的经济收益，从而推动地方政府行为。就激励感知而言，其向度可被分为正向感知和负向感知两个方面。正向感知指通过提高预期收益的方式奖励地方政府的服从行为，从而提升地方政府行动积极性；负向感知则是地方政府接收了消极信号而削弱了行动意愿。

事实上，政策属性天然裹挟着激励感知的向度。在我国，地方政府承担着经济增长等主体治理目标和民生、环境、卫生等领域的非主体治理目标。在有限的资源约束下，对于增长目标的重视可能加剧地方政府的机会主义倾向——导致地方政府优先关注短期经济效益，忽视社会政策等领域的长期治理。在此背景下，大部分经济属性政策因其经济优势性较强，能给地方增加经济收益，而通常能给地方官员带来正向的激励感知；社会属性的政策往往因其天然的正向经济激励作用偏弱，而造成地方官员的负向激励感知，从而影响了政府的采纳意愿（见图1）。

因此，政策试点所内含的强大激励路径，可被视为一种有效的外生手段。在偏社会属性政策的扩散过程中，其内生激励引发了地方政府的负向感知，政策试点是否可发挥其外生激励作用，弥补甚至抵消内生激励带来的负向效用，将负向感知扭转为正向感知，从而实现扩散组织向政策推广的转化（见图2）？

本研究可能的贡献在于：第一，在中国复杂的央地关系背景下，脱离单一地强调威权对于自上而下政策扩散影响的单向分析，综合考虑地方政府采纳政策的行为逻辑及央地关系的变化，发现并挖掘自上而下政策扩散中的扩散阻滞现象，识别了“政策扩散阻滞—试点构建纵横交错扩散格局—政策全面推广”的扩散路径，以丰富政策扩散理论；第二，基于已有的政策属性与政策扩散研究成果，运用中国住房租赁政策印证并发展了相关理论，探析混合属性政策扩散过程中政策属性与政策扩散阻滞的关系，从而提供更具包容性的理论解释；第三，将政策扩散与政策试点理论相结合，基于政策实践过程，挖掘政策试点的“消解政策扩散阻滞”功能及其作用机理，从而实现政策试点的功能内涵多元化，并为政府完善治理手段以促进政策推广、推动政策进程提供启示。同时，对此类问题的研究还具有兼顾辐射、优化其它社会治理问题的理论与实践意涵。

三、中国住房租赁政策扩散过程及其阻滞现象识别 

党的十九大报告明确指出：“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”自住房制度改革以来，中国住房市场发展不平衡、不充分，住房租赁市场的发展远落后于住房销售市场，且存在着发展不规范、总体规模小、租赁双方权利义务不对等、市场秩序失范等问题。为此，2016年5月，国务院办公厅出台了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（以下简称“意见”），对中国住房租赁市场培育和发展工作进行整体部署，并于2017年7月出台政策试点文件，强调通过部分城市的试点形成一批可复制、可推广的试点成果进行推广，以充分培育和发展住房租赁市场。

（一）住房租赁政策自上而下的扩散过程

本文通过搜集中央及地方的培育和发展住房租赁市场相关政策，对中国住房租赁政策扩散过程进行数量统计及阶段划分，并绘制省级及市级政策扩散图。总体而言，中国住房租赁政策的扩散可划分为省级扩散、城市政策试点、市级大范围扩散三个阶段。

１．2016年5月-2018年1月：省级扩散阶段

在时间演进上，2016年5月《意见》明确指出“省级人民政府要加强本地区住房租赁市场管理，加强工作指导，研究解决重点、难点问题”。至2017年1月，20个省、自治区、直辖市密集出台了住房租赁政策，即在半年时间内政策在64.5%的省级政府间完成了扩散。此后，自2017年2月至2018年1月，剩余10个省（区、市）也相继颁布相关政策。由此可见，在中央政府的持续政策引导和宣传推介下，住房租赁政策仅用一年时间就基本完成了省际扩散。在空间演进上，政策最早扩散至中国中西部省区，而直辖市及东部发达地区省份出台政策时间却相对滞后（见图3）。

2．2017年7月：城市政策试点阶段

2017 年 7 月，住建部、发改委等九部委下发了《关于在人口流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，将广州、深圳等12个城市列入首批开展住房租赁试点城市名单。随后，试点城市基本于2017年内出台了相关政策（见表1）。2017年8月，国土部与住建部出台《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确立北京、上海等13个试点城市。在该阶段，中央各部委通过用地、融资、监管等多种形式支持住房租赁市场的发展。多个试点城市逐步落实和细化相关政策，明确住房租赁市场发展的目标和规划，通过多种途径增加住房租赁有效供给，强化租赁市场监管。由此可见，中央通过出台政策试点文件有力地推动了住房租赁政策在市级政府间的扩散。

此外，由表1可看出，试点城市根据自身需求和资源禀赋进行政策创新，政策创新程度较高。如2017年7月，广州市政府印发《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》，首次以政府文件形式提出“租购同权”，引起了社会的广泛关注。再如杭州市，运用自身互联网技术优势打造住房租赁智慧平台，推动租赁信息公开透明化。

3．2017年7月至今：市级大范围扩散阶段

通过梳理市级住房租赁政策出台时间，绘制市级政策扩散图（见图4）：

该阶段始于2017年7月的政策试点开始时段。于此，市级住房租赁政策数量有了大幅度的提升，实现了政策在市级政府间的大范围扩散，不仅是试点城市相继出台了富有创新性的住房租赁政策，而且一些非试点城市也纷纷出台相关政策。截至2020年5月，据不完全统计，已有133个城市出台了住房租赁政策，其中在中央政策试点文件出台后，出台政策的城市达119个，部分城市甚至接连出台多个政策。

进一步分析发现，在行政层级和住房调控上，119个城市中有19个一般省会城市，14个副省级城市及43个住房市场价格重点监测城市；空间分布上，住房租赁政策市级扩散呈“遍地开花”的特征，东、中、西部城市占比分别为50%、36%与14%。经济发达地区人口流入量较大，其住房租赁市场培育和发展的需求通常更为强烈，政策出台情况与这一特征相吻合。而且，不论试点城市还是非试点城市，发布住房租赁政策的各个城市均积极展开相关工作。在供地计划执行上，北京顺利完成了近两年的供地计划，2017和2018年均供应了200万平方米以上的集体建设用地，上海、广州、福州等城市也供应了多宗集体建设用地；在增加住房供应上，广州、深圳明确租赁住房供应将占新房供应的20%，杭州、南京为30%；在搭建住房租赁服务平台上，北上广深、杭州、成都等十余个一、二线城市均已完成平台搭建；东莞、青岛、常州等多个城市出台出租房消防管理条例；12个试点城市均成立了国有住房租赁企业。这与试点文件出台之前的仅有零星几个城市出台政策的情形形成鲜明对比，住房租赁政策已然超越了单个城市的政策选择范畴，成为了一种城市住房市场发展的新趋势。在市级政府出台政策的热潮之中，2019年1月，自然资源部、住建部联合印发《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见函》，将福州、青岛等5个城市纳入政策试点范围，进一步扩大了政策试点的规模。

在垂直扩散的同时，住房租赁政策也在城市之间发生了水平扩散的现象，且政策自主创新明显。如广州市政府提出的“租购同权”就明确赋予了符合条件的承租人子女就近入学等公共服务权益，保障租购同权。随后，沈阳、无锡、北京等城市相继出台相关政策，从符合条件的承租人可享受公共服务、租购同分、落户等方面推动租购同权的实现(见图5）。

（二）住房租赁政策扩散特征：低速扩散至政策爆发

上述分析可以发现中国住房租赁政策扩散存在两个特征：一是在政策扩散前期，扩散集中于省级，与之相反，市级政策出台数量极少；二是在政策试点后，市级政府出台政策数量有了显著提升。据此，又可将中国住房租赁政策市级扩散过程划分为2016年5月至2017年7月的政策阻滞阶段，以及2017年7月至今的政策推广阶段。

在扩散阻滞阶段，具体表现为省级政策“悬挂”现象及市级政策“观望”现象。省级政策“悬挂”指政策自上而下扩散至省级层面便发生了停滞，未进一步向下扩散至市级政府的情形；市级政策“观望”指政府由于自身原因对政策出台持消极态度，并对其他政府行动进行观察的行为。这两种现象是一体两面的政策过程，共生共存，大大迟滞了政策落地与效力发挥。由图3、图4可知，与住房租赁政策省级政策短期内集中出台的现象不同，市级政策密集出台时段与中央政策出台时间段有一个较为明显的时间差，自上而下的扩散过程呈现不通畅连贯的特征，这意味着市级政府采纳中央政策意愿普遍偏低，“按兵不动”并观察情势走向。

那么，这样的观望行为是否是以考量地方具体情况、因城施策、精准调控为初衷的积极的地方治理行为呢？显然不是，2016年5月出台的《意见》，提出了“到2020年，基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系，基本形成保基本、促公平、可持续的公共租赁住房保障体系，基本形成市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁法规制度体系，推动实现城镇居民住有所居”的政策目标，并明确了“落实地方责任”，且多次使用“加快”等字眼以凸显该项政策的紧迫性及重要性。实际上，早于2015年1月住建部就已出台了《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，开始部署相关工作并释放了明确的政治信号，然而地方政府采纳上级政策的行为过于延迟，于2017年7月才出现市级政府密集出台政策的情况，采纳政策延迟时间达一年之久，明显超出了合理的时间差范畴，影响了政策目标的实现。同时，以G省为例，其作为最早采纳中央住房租赁政策的省份，于2016年8月率先出台政策并将其省会城市L市作为REITs试点城市，然而，L市于2017年12月才出台了相应政策。

同在2016年，中央也出台了房地产去库存政策，运用财政、金融手段推动去库存，如降低公积金贷款利率、降低首套房首付比例，调整契税税率等。地方层面，各地政府“去库存”积极性颇高，纷纷出台了相关政策。2016年第一季度便有十几个省份150多个城市出台了“去库存”政策，除了部分一线城市和二线城市实施紧缩政策，大部分二、三线城市积极给楼市“松绑”。如福州提高公积金贷款额度，珠海取消部分商品住房提供社保或纳税证明的限制，三亚暂停了用地审批、规划报建审批等程序。与之相较，采纳住房租赁政策的地方政府数量极少，政策扩散速度缓慢（见图6）。政府的注意力配置是具有稀缺性的，由此可说明当时地方政府及官员普遍重视房地产去库存工作，将注意力更多放在了可为地方增加收益的经济政策上，而未将住房租赁政策置于优先位置，此种消极态度一定程度上造成了住房租赁政策的低速扩散。

四、理解住房租赁政策扩散阻滞：政策属性、激励感知与政策扩散

住房租赁政策属于住房政策的重要内容。住房政策兼具经济与社会的混合属性，其经济属性表现为住房的经济拉动作用、财富积累功能，如鼓励家庭加大住房购买行为，运用住房市场调控服务经济增长等；社会属性则强调回归住房的居住属性，抑制和稳定房价，如形成稳定且侧重社会公平的住房市场干预政策、强化多渠道支持政策等。住房政策的双重属性在政策出发点、住房提供主体、政府角色、住房分配方式及住房解决效果等五个方面呈现不同的特征（见表2）。在政策实践中，中央政府往往在不同时期选择不同的干预机制来解决住房问题，包含市场、行政等手段，更多的是将多种手段交织在一起，从而形成了不同的政策组合。自1998年以市场化为导向的住房制度改革以来，中国住房制度经历了“住房制度改革—主调房地产市场—住房保障与房地产市场并重”的变化历程，出台了多种住房政策。作为混合属性的政策，在住房政策体系中，不同类型的住房政策，其经济属性、社会属性比重不同，本文根据各个住房政策的属性特征绘制了相应的矩阵图（见表3）。

在中国，地方政府兼具“公共人”与“经济人”的双重特性。因而，当面临一项新政策，地方政府需要在创新还是维持现状之间做出选择时，投入产出分析通常被作为合理化的决策依据。因而地方政府在进行住房政策选择时也存在着相应的投入产出分析，其产出目标有二：一是实现任期内的政绩最大化，在“晋升锦标赛”下，地方政府倾向于通过城市土地市场化经营来实现短期的政治绩效；二是加快发展地方经济，追求地方财政收入和GDP增长，实现自身效用最大化，通过土地“招拍挂”出让、城市改造更新、住宅开发建设等，增加收入基数，从而实现在与中央政府的财税分割中分配绝对数的提高，同时也包含着地方政府的相机决策，即在地方自身利益与社会公共利益相冲突时，地方政府尽力维持房地产市场的高价位运行和非理性繁荣。通常而言，地方政府偏好于采纳经济属性较强、投入产出比较高的住房政策，相对忽视偏向于社会属性、投入产出比较低的住房政策，这是一种在“保护市场的联邦主义”下，地方政府为谋求财政收益最大化而采取的市场亲善性行为。

住房租赁政策则是偏向于社会属性的住房政策，尽管住房租赁政策包含培育和发展市场等相关政策工具，但其本质是为了大力推进“租购并举”，建立健全房地产市场长效机制，缓解房价上行压力，合理引导住房需求，解决中低收入者的居住问题，促进“住有所居”目标的实现。与房地产政策相比，其经济收益小，社会效益大，因而地方采纳意愿较弱，由此形成了央地隐性的博弈机制。就中央层面而言，颁布住房租赁政策，主要指向于发挥其社会效用。然而在市级政府层面，一是，发展住房租赁市场意味着地方政府需要低价出让土地以吸引房地产企业建设租赁住房，然而地方政府的主要收入来源为土地财政，采纳住房租赁政策将极大削弱政府的收入并不利于实现土地市场化，是无法在短期内为政府带来政治经济绩效的；二是，住房租赁政策的实施依赖于地方财政支出，租赁住房的新建、租赁市场的规制以及租赁住房背后公共资源及服务的配套等意味着大量地方财政的投入，而住房租赁市场建设周期长、见效慢、牵涉面大、耗时耗力，收益远不如住房销售市场，地方政府将其视为沉重负担；三是，在发展住房租赁市场的同时，将不可避免地挤压住房销售市场，影响房价的高位运行。显而易见，在发展住房租赁上，中央与地方利益目标函数并不完全一致，地方政府负向激励感知迟滞了其政策采纳行为。

自上而下的政策扩散依赖于多层次的行政组织体系，下级机构将自身的地方性知识、特殊性和地区性利益纳入政策选择过程，从中衍生的央地利益冲突以及负向激励感知在一定程度上限制、延缓甚至终止政府的采纳行为，将毫无疑问地阻滞政策的扩散。

五、加速政策扩散过程：政策试点将激励感知“扭负为正”

在政策阻滞阶段转向政策推广阶段的过程中，政策试点文件的出台成为一个关键节点。中央通过政策试点赋予地方政府一定的自主权，伴随着经济、政治双重激励，使政策由中央层面扩散至试点城市，实现了纵向的政策扩散；随后，政策试点构建了学习示范及竞争机制，触发了横向的双重激励机制，进一步引发了横向政策扩散的形成，扩大了扩散范围、提升了扩散速度。政策试点通过构建强大的正向激励感知，有效抵消了政策属性引致的负向激励感知，推动了纵横交错的扩散格局的显现，化扩散阻滞为政策推广。

（一）政策试点引致的赋权机制

中央通过赋予试点城市先行先试权，为试点单位的政策创新提供制度空间，并且在因城施策原则下，市级政府承担培育和发展住房租赁市场的主体责任。在此过程中，“一刀切”的政策安排将逐步减少甚至消失。中央政府制定调控目标，提供政策选项，赋予城市政府更多的自主权，仅扮演审查、监督、考核和评估城市政府的政策效果的角色；试点城市作为政策制定者，拥有更多的“裁量权”，在中央基本制度框架下探索具体政策，因地制宜地选择政策工具，精准施策，并根据市场发展适时进行调整，提高政策的有效性和针对性。同时，政策试点使地方政策创新发生在国家意识形态的范围内，有效地防止了政治风险的出现，周黎安将这一现象称为“倾斜式地区分权”。另一方面，为给予合法性以强有力的支撑，这种特殊授权还经常伴随着中央政府对地方政府采纳政策行为的激励，通过提高政府官员的预期收益，驱动地方的采纳政策行为。具体激励机制分为激励内容及激励方向两方面：在激励内容中，采用经济激励和政治激励的双重激励手段。经济激励指中央政府以转移支付、财政补贴等方式给予地方政府财政、税收等方面的支持，如2019年7月，住建部公布了中央财政支持住房租赁市场发展试点入围城市名单，试点3年期间，北京、上海等16个入围城市每年可获得中央财政补助资金6-10亿元；2020年7月又开展了第二轮评审工作，南宁、青岛等8城成功入围。政治激励是通过政治晋升、目标管理、问责机制等方式调动地方官员的积极性。激励方向方面，分为正向激励和负向激励，包括中央政府通过财政支持或给予政治晋升等方式奖励地方政府及中央对于地方政府不当行为或不作为给予的惩罚。通过政策试点，在行政指令的强制性作用下，地方政府有效感知并识别了政策背后的“政治势能”，从而突破惰性提高效能；在激励机制的刺激作用下，社会政策引致的地方政府对于自身利益缺失的担忧，得以被其获得的预期收益所化解，并且相应的惩罚机制约束着地方政府行为，双重作用下驱使其快速做出采纳行为，从而有效推动了政策自上而下的扩散。

（二）政策试点激发的学习示范机制

政策扩散的过程，其实就是地方政府进行政策学习与政策“再生产”的过程。政策学习指在一定的政策环境中，决策参与者主动或被动地对新的政策理念、政策工具或政策方案探索与追寻的过程。根据学习动力的不同，Howllet等学者区分了内生政策学习与外生政策学习两种类型，内生学习指政策决策者主动吸取不同地区过去的经验或教训并将其看作为激发政策创新的主要来源，外生学习指政府根据外界社会或环境激励来调整政策的议题、目标或方案。在政策试点中，试点城市具备一定的示范作用，其政策文本及实践经验为其他地区提供了具体的政策工具、政策方案，其余城市进行政策学习可充分降低自身政策创新的成本。同时，创新的赢利性被作为政策学习与否的关键因素，政府倾向于学习或模仿其他政府所采用的已经产生明显经济价值回报的政策和行动。试点城市通过率先采纳及创新政策获得了一定的正向效益，既包括中央给予的各项激励及优惠政策，也包括采纳政策本身带来的各项收益，吸引了非试点城市的学习。尤其在面对社会属性政策的采纳问题时，当拥有操作性较强的政策范例以及可预估的政策收益，地方政府会终止观望的态度，通过自主学习途径对试点城市进行政策借鉴，甚至政策模仿。而且，当出台政策城市的数量不断增加，其余未出台政策的城市的民众诉求也会不断提升，特别是关乎民生的社会属性政策，这倒逼了地方政府的外生学习行为。在内生和外生机制的驱动下，地方政府采纳政策意愿有所转变，公共政策便由政策领先地区向政策跟进地区发生扩散。

以中国住房租赁政策扩散为例，试点城市的政策及经验作为学习原型，引发了其余城市的政策学习，在其中便实现了由政策扩散阻滞向政策推广的转化过程。广州市是首个出台地方住房租赁政策的试点城市并首次提出“租购同权”。作为改革的先行者，其在政策试点的过程中，不仅得到了中央的财政倾斜，获得了由中国建设银行及中国工商银行提供的不少于万亿元的融资支持，并且以“租购同权”政策吸引了更多人才以推动城市化进程，而且其一系列举措极大地提升了政府形象，营造了良好的住房租赁市场发展环境，吸引了大量房企的投资，如万科、龙湖、碧桂园等大型房企纷纷进驻广州长租市场。同时，广州市作为利用集体建设用地建设租赁住房的试点城市之一，通过试点扩大了城市用地范围。广州市进行试点的政策方案及政策收益促进了其他城市的政策学习行为，如无锡、郑州提出“符合条件的承租人可落户”，郑州、南京、合肥等地强调租房人可享受义务教育、医疗等基本公共服务，沈阳、武汉、成都、深圳等地强调符合条件的承租人可通过办理居住证享受基本公共服务等。

（三）政策试点形塑的竞争机制

中国政策活动广泛存在“相互看齐”的竞争机制，即政府在地区或者部门之间的绩效竞争。在中国科层体系下，上级政府通过稀缺性的对地方的奖惩资源激发下级政府的积极性，直接或间接致使了下级政府间的竞争。中国地方政府领导干部的晋升主要依据政绩考核结果，在“晋升锦标赛”下地方官员时刻面临发展竞争压力，使之在政策活动中倾向于“相互看齐”，并不断为地方发展争取政策竞争优势。同时，依照蒂博特的地方政府竞争模型，居民采用“用脚投票”方式选择地方政府，在此过程中，资本、人才、技术流向能够提供更加优越的公共服务的行政区域，这便引发了各地政府间提供优质公共服务和资源的竞争。城市间的竞争不仅表现为公共服务供给机制和能力的竞争，而且表现为治理制度的竞争。在城市间竞争中，有效的制度安排有利于改进基础设施和公共服务，会引发城市间学习和借鉴，为了在竞争中占据优势，学习能力强的城市会主动借鉴其他城市的新制度。地方政府政策的出台可视作地方政府制度竞争的开端，原因在于政策文本的拟定及出台往往是政策活动的起点，其能有效反映政府的注意力配置、政策理念创新及政策工具设置等。因而，短时期内大量城市密集出台政策的现象即可被视作地方政府间竞争程度的加剧。在推行政策试点的过程中，不仅引发了各试点城市间的竞争，而且在试点城市出台政策之后，由于优质资源逐渐向试点城市倾斜，使部分想与试点城市争夺资源的非试点城市加入竞争行列，然后这部分先加入竞争的非试点城市又会吸引其余城市进入此轮竞争中，形成了一种“由点带面”的全国范围性的地方政府竞争。此外，一些非试点城市意欲通过政策创新来争取加入“试点城市”行列的现象也会加剧地方政府间的竞争，从而形成“革新者（试点城市）-早期采用者-早期追随者-晚期追随者”的多级政策扩散模式。在不断加剧的“竞争涟漪”的刺激下，地方政府采纳意愿日益提升，政策扩散的范围及速度也得以扩大和提升。

以中国住房租赁政策扩散为例，在试点城市出台相关政策后，其余城市纷纷跟进出台政策，形成了“遍地开花”的扩散特征，充分体现了城市间政策竞争的加剧。同时，2019年7月，财政部、住建部公示了2019年中央财政支持住房租赁市场发展试点入围城市名单，公示中介绍，名单确认之前，财政部、住房和城乡建设部组织开展了竞争性评审工作，选取评分排名前16位的城市给予财政支持。其中，武汉市是将专项资金拟支持项目清单进行公示最快的城市，而保障性住房投资建设有限公司、武汉都保置业有限责任公司等4家国有企业共获得1.53亿元专项资金支持。时隔一年后，2020年7月，中央展开了第二批中央财政支持住房租赁市场发展试点的申报工作，最终天津、石家庄等8城入围试点名单。这一试点工作直接导致了城市间关于培育和发展住房租赁市场的竞争。同时，住房租赁政策竞争的白热化实质上是城市化发展竞争的加剧化。首先，当前中国城市化的核心依然是有序推进农业转移人口市民化并实现经济社会的结构性调整，而城镇住房正是农业转移人口市民化的物质前提和基本标志，因为获得住房不止代表对居住空间的享有，更代表着对附着在住房上的公共服务与社会资源的享有。通过住房租赁市场的发展和租购同权的实施，有助于解决中低收入群体尤其是农业转移人口的住房问题，并使之享受公共产品及服务，以更好地融入城市，推动城市发展。其次，城市的发展离不开人才，住房租赁市场的建设能有效加大住房的供给，吸引人才聚集以推动城市化进程。在竞争机制中，地方政府积极进行对政策的采纳及创新，如上海市推出R4地块土地政策，及将地块调整为四类住宅用地（R4），规划为社会租赁住宅，以专门供给予租赁住房的建设，并通过新建转化、代理经租等方式采扩大租赁房源的供给；广州市则加码“住房租赁政策”以助力人才大战，规定中心城区新增供应居住用地中公共租赁住房等保障性安居工程及人才公寓用地面积不少于总用地面积的30%；深圳市在2020年的《深圳市发展住房租赁市场中央财政专项资金管理办法》中指出，针对租赁租房新建项目、改建项目及“稳租金”商品房项目给予不同标准的专项资金发放，刺激住房租赁市场的发展。其他大部分城市则纷纷通过增加住房租赁补贴等方式参与住房租赁政策竞争。

六、结论与讨论

中国住房租赁政策的扩散经历了“政策扩散阻滞—试点构建纵横交错扩散格局—政策全面推广”的过程。它有别于王浦劬提出的政策扩散“政策全面铺开”和“政策局部地区试点—全面推行”的两条路径，可以将其称之为政策扩散的“第三条路径”。进一步研究发现，在中国独特制度环境下，偏社会属性政策在扩散过程中，通常面临内在激励不足、激励感知负向的问题，地方政府采纳意愿偏低，易引发政策扩散阻滞现象。政策试点构建了赋权、学习示范及竞争的三重机制，充分传达收益信号，具备强大的外生激励作用，可弥补甚至抵消政策属性所引致的负向激励感知，最终发挥了消解政策扩散阻滞的功能并形成了纵横交错的政策扩散格局（见图7）。

本研究对理解中国的政治政策过程具有一定的意义和启示。首先，政策阻滞现象并不仅仅发生于政策执行阶段，它也发生在政策扩散阶段。政策扩散阻滞往往制约着政策是否得以有效执行，如何化解政策扩散阻滞将成为治理的重点和难题。同时，政策扩散过程发生于立体网格化的政府关系中，在中央进行指令及激励后，往往会引发城市间横向的学习、模仿及竞争，因而，不应将垂直影响机制及横向影响机制相割裂，应整合性地绘制政策扩散图景。其次，本文通过具备混合属性的中国住房租赁政策过程印证并发展了韩博天等学者的政策属性影响政策扩散速度及范围的观点，并在此基础上重点关注政策试点消解政策扩散阻滞的内在机理。中国独特的政治集权和经济分权的制度环境为中央、地方政府在政策创新及扩散过程中提供了博弈空间，地方政府是否采纳以及如何执行政策创新受到上下级政府、相同层级政府互动的影响。因而，中国中央政府垂直推动政策扩散不仅需要依靠“红头文件”嵌入的行政指令方式，更依赖于财政支持及地方官员政绩考核的强大激励。政策试点内隐“明晰路径”和“强化激励”双重逻辑，不失为消解政策扩散阻滞的有效手段，政策试点的功能应被赋予更多元的定义。

当然，作为一个尝试性的分析框架，本文也存在一些局限性：一方面，政策扩散研究多基于政策出台的时间、空间来考察政策扩散路径及政府采纳行为，文章沿用文本观察法，难以深描政策扩散阻滞在政策实践中更具体的表现，如对政策落地城市的影响等，实质上这是政策执行研究领域更为关注的内容，未来将与实证分析相结合，以更好地探究政策扩散阻滞的内在逻辑及治理策略。另一方面，论文采用典型案例分析法，有待于通过大样本研究进行进一步检验。政策试点的消解政策扩散阻滞功能在中国政策实践中是否具有普遍适用性，将是下一步研究的方向。

责任编辑：杨善祥 

一审：王智睿    二审：杨明 

文章来源：《公共行政评论》2020年第5期

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