嵌套结构中的治理偏差：中国城市风险的危机转化

作者简介

周寒，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生；

何艳玲，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师。

城市风险转化不仅来自城市的内在张力，也来自治理体制的压力。一方面，城市风险的关联性、叠加性和复杂性加深了风险的不确定性和治理成本。另一方面，城市风险治理的特殊性和复杂性源于治理结构的嵌套。因结构嵌套而产生的治理偏差塑造了城市风险转化体制，即基于城市一国家一区域一全球的治理尺度和基于中央一地方、政府一市场一社会的治理关系在城市中的叠加，成为城市风险向危机转化的制度根源。纵向体系的信息传递失灵、治理资源的时空失衡、治理网络韧性失效构成了风险转化的核心机制，也是城市风险治理偏差的直接体现。行政事务的属地管理在强化地方责任的同时也使地方成为信息的直接控制者和风险的直接回应者。城市空间的行政建构触发了治理资源分配的意外结果，而政治问责则约束着城市风险识别、回应的策略选择。面向未来的城市风险治理既是全球挑战，也是国家治理的重要内容，需要在治理基础、治理网络和治理过程层面予以回应。

工业化和信息技术加持下的现代化进程隐喻着风险社会的到来。现代社会风险的复杂性不断显现。而城市因其人口、要素的集聚性以及交通网络的连接性成为风险集聚的中心。尽管风险普遍存在，但城市风险一旦转化为城市危机，其所产生的个体伤害以及治理成本都不容忽视。与全球保持深度关联的中国城市治理具有全球意义，其所产生的国际影响以及对全球议题的塑造都需要纳入考量之中。关于风险以及风险的产生已经得到充分讨论。但问题在于，风险并不必然带来危机或者伤害。那么，城市风险是如何转化为城市危机的？塑造城市风险向危机转化的体制性原因又是什么？之所以提出这一问题，主要原因在于现有研究充分关注了特定类型风险的产生，并从应急管理的角度分析危机解决或者灾害恢复。但其忽视了从城市风险向危机转化的过程性。回归过程分析不仅意味着关注风险向危机转化的不同阶段，同时还要将城市治理体制带回讨论中，以此来理解塑造城市风险向危机转化的结构性张力。这也是本文主要回答的问题。唯有此，才能以最低的成本、最小的伤害、最合理的安排来消解风险的破坏性。就此而言，城市风险治理已然成为国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。

一、风险城市：中国城市治理的挑战

中国城市治理变迁与国家的赶超增长和市场转型遥相呼应。新中国成立初期，国家工作重心转移到城市。城市开始服务于工业化建设，并通过重点城市来推动经济社会发展，工业城市由此形成。特别是“集中力量建设有重大工程的新工业城市”成为20世纪50年代城市建设的重点。与此同时，由于国家安全以及经济建设的需要，从20世纪60年代起到80年代初，以国防为主导的重工业成为三线建设的核心，内地城市被纳入国家工业体系。总体来说，计划经济时期，城市资源主要由国家分配，城市规模以及人口流动均受到控制，风险所产生的伤害更多地集中在局部地区，空间扩散有限。

改革开放以后，市场机制的引入使得城市化进程本身成为推动经济增长的重要动力，城市成为市场转型的重要场景和关键机制。市场城市由此产生。流动性的增强加深了城市风险的不确定性。在空间层面，城市土地多重属性突显，既为城市发展提供基本建成环境，也成为资产本身，进入到资本积累过程，并呈现金融化趋势。市场城市的发展还伴随着区域化和全球化进程。区域协作成为国家层面推动城市发展的关键。《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中又进一步强调了城市群内部以大城市中心、通勤1小时为基本范围的城市空间形态。由此，人口集聚、城市土地稀缺和空间功能分配合理性之间的紧张关系构成了新的城市风险来源。

风险城市则与工业城市和市场城市相伴随而产生。风险城市之所以需要被重视，一方面在于风险的叠加、相互转化以及所产生的系统性伤害；另一方面，城市无法因风险社会的到来而独善其身。风险城市对于城市治理的挑战在于如何在人口规模和经济体量庞大的特大城市防范重大风险。关于城市风险的产生及其逻辑已经在我们一系列研究中有所论述。我们的基本观点是：其一，城市风险的产生与城市性质紧密相关。城市与资本的契合触发了不均衡的城市发展也弱化了城市的再分配功能。其二，转型国家治理目标的调整塑造了城市的建构性风险，并因城市治理无法匹配城市属性变化而产生结构性矛盾。其三，城市政府的三重角色塑造了城市政府支出的方向，并由此触发社会分层空间化等诸多社会问题。其四，政策主导下的城市差序空间格局塑造了城市资源分配的空间差距。

但是，并不是所有的风险都会演变为危机，即风险的常态化并不必然带来伤害的常态化。从风险向危机的转化过程才是关键所在。因此，在已有研究基础上，本文将从城市所处的嵌套结构来分析城市风险向城市危机的转化机理。

二、城市风险的产生及回应 

全球化、城市化、信息化、市场化并行的时代，风险的复杂性日益凸显。因此，城市风险治理研究的关切在于如何理解风险并结构化地降低风险可能带来的伤害。其中，风险产生的内在机理及其对应急管理体制的塑造成为关键。

（一）风险社会背景下的城市风险产生

现代化进程的开启伴随着风险社会的到来。现代性风险的特质在于虽不可见但却会形成系统且不可逆的伤害，并引发阶层分化、演变为全球风险。现有研究认为，风险社会与公共危机的区别在于，前者意味着风险发生的可能性，后者则意味着风险发生的现实结果。从风险向危机的转化与风险性质紧密相关。从风险本身来说，基于风险发生概率和影响程度，研究者将大概率但影响大的风险称为灰犀牛式风险，尽管灰犀牛式的风险容易被识别，但对灰犀牛式风险的忽视以及防范上的得过且过使得该风险更容易转化为危机。在社会认知层面，治理者以及公众如何理解风险及其所带来的伤害塑造了组织如何回应可能存在的风险。研究发现，出于安全因素对于信息共享程度和范围的考量，是否有过灾害经验都会直接影响灾害回应的有效性。由此，社会认知层面对于风险破坏程度的理解以及判断成为影响风险转化的原因之一。

治理偏差成为塑造城市风险向危机转化的制度性诱因。组织适应外部变化的成本、基于稀缺资源的竞争和社会结构决定了组织环境的复杂性及其可能面临的风险。部门分工的负面效应在于专业门槛的存在和利益诉求的差异使得组织合作陷入困境。特别是对于关键基础设施来说，其合作基础被独立的运营公司、碎片化的地区管理制度以及专业信息所瓦解。一旦关键基础设施在灾害中遭受损坏，组织间的相互掣肘就会使得基础设施本身成为危机产生的根源。

无论是对外部压力的回应，还是部门分工的精细化，都建立在组织的正式制度基础上。由此形成的组织体系能够在日常事务中保持稳定的运作机制，但却因工作模式和习惯而无法有效回应紧急的非常规事件，这也成为解释组织失败所引发危机的重要原因。组织结构的设计与权力分配同样影响危机应对。城市政府在国家架构中的地位模糊使得其自主性和对资源的控制力被削弱，致使危机应对效果不佳。即城市治理在危机回应中的作用被消解，进而影响到风险回应的有效性。尽管组织学关注到了组织体系本身的不足，却无法解释不同地区政府之间的行为差异，即组织所面临的治理情境差异没有得到充分讨论。为何在同一公共事件中，有些地方政府能够积极响应，有些则出现治理失灵。

城市风险的转化还与城市化进程和特定的城市场景紧密相关，这是由城市本身的特质决定的。人员、资本、信息的全球流动增加了全球风险的来源，导致流动性风险突显。金融资本配置的全球化以及金融市场的去监管化成为全球经济面临系统性风险的关键。全球体系下的技术垄断与监管控制则进一步加深了全球风险的复杂性。健康风险不仅来自新的疾病类型的增加，也来自国家层面未能有效解决该类问题瑦。由此，治理体系本身即成为影响风险产生、转化的重要维度。

风险性质决定了风险所产生伤害的程度，社会认知则建构着关于风险的理解以及策略选择。治理偏差塑造了风险转化的过程和结果，城市化和全球化进程则扩展了风险的空间范围并加深了风险防范的复杂性，由此对城市治理提出新的挑战。更为重要的是，如何理解城市风险并降低危机所带来的伤害，这也成为应急管理理论关注的重要问题。

（二）应急管理：作为过程的风险治理

现有研究认为，应急管理本身包含着从风险预防到危机回应再到危机恢复的全过程。由于风险和危机之间的内在关联，基于风险和危机的管理应该纳入到应急管理体系中。因此，应急管理全过程均衡旨在扩展实践中以应急响应为主导的危机解决，更强调应急管理的分阶段机制和以监测为核心的跨阶段机制。但从经验层面来说，应急管理体系的结构性问题在于缺乏实用且具有操作性的制度安排，应急管理部门缺乏权威。其结构张力体现在重应急轻风险和危机、重行政轻社会、重整体轻分类、重回应轻预防等多重矛盾之中。这也成为塑造城市风险转化的主要动因。

城市韧性理论则从具体的城市场景出发反思城市应急管理体系的建构。其本质上强调城市面临风险时的抵抗干扰能力、自组织能力和学习适应能力。主要原因在于韧性城市的提出主要来自自然灾害、气候变化、传染病暴发等特定破坏性场景，关注如何预防和恢复自然灾害、气候变化所产生的伤害。但也有研究者指出，城市韧性不应只指向建筑以及基础设施的重建，更重要的是重新激活地区本身的社会结构和社区网络。尽管现有研究围绕城市韧性的特征、评价体系进行了论证，但无法解释为何紧急状态下的城市韧性实践未能带来预期效果。这也证实了其忽略了将城市风险治理置于治理体制之下来考量，因而风险有效治理需要克服结构性张力。

（三）研究述评

城市风险已然得到不同理论视角的关注和分析。就风险产生来说，现有研究的讨论主要集中在三个面向，一是分析特定类型风险产生的原因，如自然灾害、关键基础设施风险、系统性金融风险。由此，风险的不确定性、资本的投机性以及网络社会的出现成为关键影响因素。二是将组织失败带入到城市风险产生的分析中。科层组织在紧急状态下所面临的认知、正式制度和外部环境约束使得组织未能有效阻止危机的发生。三是从应急管理的视角来反思风险防控的不足，强调面对不确定性时风险治理的预防、回应和恢复能力。

这些研究为理解城市风险的产生提供了多种可能解释，但仍存在更多解释的必要性。首先，现有研究更多地将城市风险等同于城市伤害，进而讨论城市伤害产生的原因及其应对策略。因此，从城市风险向危机的转变机制及其逻辑没有被充分区分和讨论。然后，从城市风险向危机的转换再到危机的扩大化，这一过程无法割裂开来。基于风险治理过程分析城市风险转化同样重要。最后，现有研究更关注特定类型风险产生的原因，但忽视了城市在地方一国家一区域一全球不同尺度下和在城市的空间、市场与社会多元关系中所面临的治理体制约束。多重治理的交叠塑造了城市风险向危机转化的机制。因此，本文从中国城市治理场景出发，基于治理体制的结构性分析来回答城市风险向危机转变的动因，并提供可能的治理方案。

三、从风险到危机：中国城市风险的转化 

风险的转化机制贯穿于风险治理的全过程（如图1所示）。首先，信息控制是触发风险向危机转化的起点。紧急状态下，政府体系内部面临信息中断和专业壁垒的约束，其降低了风险识别效率。然后，治理资源特别是公共服务供给与人口流动的时空失衡则制约着风险回应的准备。不均衡的产生既来自中心城市的资源优势和地区依赖，也来自城市自身财政投入不足，还来自缺乏处理突发重大公共事件的经验和准备，进而削弱了城市在紧急状态下抵御风险的能力。最后，治理网络韧性不足弱化了危机回应过程的有效性。在政府与市场互动中，无差异化的政策制定与执行限制了企业的自主性，行政与市场分工错位；就政府与社会关系而言，多元社会参与主体的协作与单向控制之间存在张力。此外，从更大治理尺度来说，风险的全球化因治理体制差异而增加了风险回应的不确定性。这些都构成了城市风险治理偏差。

（一）信息控制弱化风险识别效率

风险识别的起点和关键在于信息的掌握和传递。这决定了决策的质量以及回应速度。而信息传递不畅或者是复杂决策情境下信息信号模糊都会引发应急过程的“决策失灵”。国家已经建立突发事件应急报告和信息发布制度，具体包括监测、预警、报告、通报和控制制度。在此制度框架下，国务院卫生主管部门最快可在4个小时内收到可能发生重大突发公共卫生事件的信息（见图2）。但根据属地管理原则，地方政府成为信息的直接控制者，从而使得信息向上传递存在延迟的可能。

另一方面，信息生产成为信息控制的重要环节。这既涉及到对于重大事件专业知识层面的再判断，同时也是根据事态发展所作出的调整和回应。因此，信息生产过程及其专业壁垒也决定了重大公共突发事件的走向以及决策调整。当然，风险向危机的转化并不只停留在以信息传递和生产为核心的风险识别中，还在于风险回应过程。

（二）资源不匹配限制风险回应能力

城市化进程启动拉开了人口流动的序幕。京津冀、长三角、珠三角城市群成为流动人口集聚地，省内流动为主的特征突显。人口流动在时间层面同样具有意义。一方面，节假日特别是春节期间，人口短时期内的大规模流动成为中国城市人口流动的重要特征。另一方面，短期的工作出行构成了人口流动的又一类型。人口集聚意味着公共服务需求的激增，人口流动则需要公共服务供给的动态均衡。从城市的空间属性来说，公共服务时空体系下的不均衡成为城市风险转化为危机的重要机制。

公共服务供给的空间失衡意味着人口流动规模与公共服务空间分配的不匹配。就城市内部来说，一方面，社区公共服务供给未能与人口规模保持动态均衡。具体表现为社区卫生机构的数量未能与常住人口的增长保持同步。另一方面，城市新区的公共服务供给滞后于人口增长速度。随着城市建设与发展的加快，这种差距在新区或者功能区则尤为突出。公共服务的供给未能与城市特定区域内人口规模的增长相匹配。由此，人口集聚与公共服务设施在地性之间的紧张关系随着城市边界的扩张而延伸。

公共服务供给的空间失衡同样扩展到区域层面。更进一步来说，公共服务资源的区域分配失衡直接影响了不同地区抵御风险的能力。区域不均衡主要体现在三个层面：一是优质资源在不同城市之间的空间分布不均衡；二是大城市周边城市的资源存在短板；三是一些中小城市既缺乏优质资源并且人均资源供给不足。虽然这些问题已经得以确认并在政策层面得到回应，但仍然没有解决公共服务在地性与风险扩散非行政边界化之间的矛盾。也即，公共服务区域差距缩小的速度矛盾并没有与风险扩散的速度相匹配。因此，面对风险扩散，公共服务供给的区域失衡既加深了风险所带来的伤害，同时也触发了城市风险向危机的转化。与此同时，公共服务资源分配的区域不均衡不能忽视省辖区内部城市间的差距。就此而言，区域本身不仅指向大尺度的城市关联，同时也包括以行政区划为基础的城市空间。而对于省内重点城市优质公共服务资源的依赖同样弱化了辖区内中小城市改善公共服务质量的动力。

公共服务集聚与人口集聚的最大区别在于其在地性，无法随人口流向而流动，进而无法更灵活地在时空层面满足需求。因此，人口流动与公共服务在地性之间的张力在时间层面的直接体现是人口流出地在特定时间段的公共服务供给压力激增，即以常住人口为基础的公共服务供给无法满足短时间内的人口激增。在春运的时间节点，特别是对于人口流出城市来说，常住人口与户籍人口的逆差可以达到百万规模。因此，人口流动的时间意义在于加速了风险向危机转化的速度，更加重了因公共服务供给空间不均衡而带来的伤害。总体来说，人口流动与公共服务设施在地性的内在紧张不仅来自城市内部、区域之间的供给失衡，还来自人口的动态变化，特别是在特定时间点，因人口集聚和人口回流而形成的公共服务缺口都会成为城市风险转化为危机的诱因。

（三）治理网络韧性影响危机解决效果

城市风险的不确定性不仅来自未来灾害发生的难以预测以及破坏程度，更来自于如何弥合不同主体间的分歧并达成一致的行动。复杂治理体系下的危机应对离不开治理网络不同主体间的有效配合，这也更加突显了治理网络韧性的重要作用。现有研究指出，城市韧性是一种能力，即“在面对紧急情况时，城市系统以及相关的社会生态和社会技术网络在时空上能够维持或者恢复预期功能。治理网络的韧性则强调处于网络中的多元治理主体面对危机时的调整、适应和恢复能力。但关键在于由多元主体构成的治理网络能否在危机发生时迅速启动，发挥自身的优势以回应危机。基于此，治理网络韧性的实现面临诸多张力。

首先，政策执行的统一与市场灵活性之间的矛盾削弱了治理网络的调适功能。科层组织的统一决策、标准化管理有利于整合资源，统筹协调危机解决，但标准统一则意味着政策差异化水平的降低。特别是在政府与市场互动的过程中，“一刀切”政策限制了特定企业的自主性，在执行层面则引发政府与市场之间的错位，本该通过市场手段解决的问题受到了行政力量的干预，本该由行政手段予以干预的事项却直接交给了市场。继而，单向度的行政手段在一定程度上限制了社会自主性，并使得政社分工出现偏差，政府单一统筹和社会多元参与之间的紧张关系由此突显。特别是在基层治理中，治理环境的复杂性和专业性约束使得政策落实存在阻力。对于特大城市来说，既有以物业小区为主的社区，也有传统的单位社区，还有直接由管委会代管不设街道的社区。社区治理方式的差异影响着社区组织化程度，进而影响了基层的动员能力和资源获取。尤其是对于管理相对松散、异质性较强的社区来说，在统一管理的情况下社区应对危机的自主性相对较弱。与此同时，根据现有制度安排，基层治理的应急管理建设主要以公共安全、防灾减灾为导向，缺乏基于重大风险的治理经验。

最后，个体对于城市系统的依赖成为触发城市风险转化机制在个体层面的体现。现代城市是高度分工且相互依赖的系统。对于个体来说，既是城市系统的参与者，个体在城市再生产的实现则依靠教育、医疗等公共服务和公共设施的支撑。而个体在对城市公共系统依赖加深的同时也使其在面临伤害和危机时的脆弱性更为突显。个体脆弱还来自不同群体抵御风险能力的差异，年龄、职业、经济收入等塑造着群体差异。而技术进步所带来的技术壁垒在塑造着社会分化的同时，更影响着资源是否可达。特别是对于低收入家庭而言，因没有接入互联网、缺乏移动设备而无法获取教育资源的问题更加普遍。因此，个体的脆弱性还扩展到就业机会、教育机会、医疗资源的获取等诸多方面。而个体脆弱状态的缓解已经超越个体能力本身，需要在治理层面予以回应。

（四）风险全球扩散加深治理的不确定性

全球化进程加深了全球城市间的经济依赖与易往来，但也极易将地方风险扩散到全球体系中。这意味着地方风险演变为全球危机的可能性大大增加，并成为影响全球经济走势的“黑天鹅”事件，如美国的次贷危机逐渐演变为全球金融危机。全球城市理论虽然强调了处于全球体系中心的城市在资本、信息、技术、人才流动中的枢纽地位，但也正因如此，高密度的人口流动网络、连接网络以及资源集聚使其成为高风险地区。风险扩散效应不仅意味着地理空间的扩散，同时还会触发经济、社会等诸多问题。因此，存在单一风险向复杂风险转化的可能。

从风险识别到危机解决，信息流动、治理资源分配和治理网络运作成为风险转化的重要机制。而风险转化与治理目标、治理过程和治理制度安排紧密相关。由此，理解风险转化的制度逻辑成为关键。

四、结构嵌套下的治理偏差：风险转化的体制原因

城市场景下讨论风险产生的内在逻辑，需要超越对于特定风险类型和科层组织本身的关注，回归到城市所处的基于不同治理尺度和多重治理关系的嵌套结构中来分析（见图3）。嵌套城市（nestedcities）的提出旨在回应全球城市理论关于全球城市发展模式路径依赖的讨论。嵌套城市的核心主张是城市处于相互关联的全球体系中，并与不同的国家体系、空间组织、社会结构和文化传统产生互动。即使与全球体系保持深度关联，不同城市自身的体制机制安排依然存在差异。也正因如此，在全球体系的冲击下，不同城市所面临的城市问题及其塑造机制也存在差异。结构嵌套则强调城市所处的层次关系，即城市作为一部分嵌入到更大的治理体系中。但关于城市结构嵌套的讨论不应只停留在全球尺度的比较，也不只体现在治理体制的国别差异层面。在特定国家治理体系中，结构嵌套依然成立。这既包含基于政府一社会一市场的横向治理网络，也包含中央一地方的多重治理层级。基于此而形成的体制机制安排构成城市结构嵌套的核心。在此意义上来说，结构嵌套使得城市既具有地方性也有国家性，既包含行政过程也受到政治约束，既有其内在的市场社会体系也在不同治理尺度上产生影响。与此同时，城市自身的集聚性、流动性和连接性与嵌套体系的相互塑造更加深了城市治理的复杂性。

属地管理原则明确了地方政府在应急管理中的主体责任。属地管理突显着城市风险治理过程的地方性。这构成了讨论城市风险转化的制度起点。从风险到危机的过程管理依赖治理资源的支撑。但地方政府所面临的治理资源约束不仅来自市场机制的塑造，还来自行政建构过程。城市空间的行政层级化以及城市本身的集聚属性塑造着城市资源分配的激励机制，强化了重点城市在治理资源特别是公共服务资源上的优势地位。由此，构成了城市风险治理的城市特性。政治问责强化了属地管理责任的硬约束。党的问责制度成为城市治理体制的重要组成部分，并以回应风险和人民满意为目标。由此，体现了城市风险治理的国家性。嵌套体系下城市治理的多重属性和张力由此突显。

（一）行政事务的属地管理

属地管理原则的提出在行政责任层面强化了地方政府在特定事务的管理责任。行政事务的属地管理强调权力下移和权责匹配，以提高行政管理效率和回应性。属地管理原则的提出源于传染病的防控。随后，在食品药品监管、行政执法（环保、城市管理）中实行属地管理制度，以突显地方和基层政府在监管和执法中的主体责任。与此同时，属地管理原则随着应急管理体系的完善而逐渐制度化（表1）。2003年，属地管理原则以法律的形式得以明确。这也为地方政府成为信息直接掌握者提供了法律基础。2006年，根据应急管理相关文件规定，地方政府成为行政区内应急工作的领导主体和责任主体。2007年，属地管理成为应急管理体制的重要环节，并在法律层面得以确认。

在一系列制度安排下，地方政府承担了应急管理的主体责任，既是突发公共事件信息的直接掌握者，又是主要回应者。也正因如此，一方面，信息向上流动和属地控制之间的张力影响了信息传递的效率。另一方面，在城市场景下，城市政府成为突发公共事件的主要应对者，不仅需要统一领导政府内部的应急工作，还要与市场、社会保持良性互动。这些考验着城市政府的应急协调能力，并可能引发治理层面的失灵（见表1）。

（二）城市空间的行政建构

中国城市尺度的形成不仅来自城市之间的时空连通，也是行政建构的结果。基于国家治理目标和体制的制度安排使得城市成为国家治理的空间延伸。以行政等级来划分城市序列的制度惯性决定了城市在资源分配中是否处于优势地位，还决定了城市政府的权限以及城市规模。即使是人口规模大、公共服务需求多的城市空间也会因发展位序转移、管理边界调整、事责下移、财政资源有限而被边缘化。基于行政等级的城市制度安排，弱化了城市经济规模和人口规模对于城市资源分配的影响。因此，行政层级的约束成为引发城市公共服务配置不均衡的体制诱因。行政层级对城市资源分配的直接影响已然明确，但间接影响更需要重视。其塑造着未来城市公共服务供给的质量，也为缩小区域间公共服务供给差距提出了挑战。

城市的行政等级还是塑造城市集聚效应的重要动力。与市场机制不同的是，行政等级对城市集聚效应的塑造来自因中央和地方的政策支持而带来的发展红利。重要的是，这种集聚效应不仅体现在经济发展层面即人才、资本、技术等生产要素的集聚，同样扩展到公共服务领域。而公共服务分配空间失衡的症结不仅在于基础设施建设层面的差距，更为重要的是服务质量和服务内容的差异。特别是以医疗、教育为代表的公共服务以专业知识为基础，本质上依靠专业人才集聚来支撑。就此而言，因城市集聚效应而产生的人才集聚推动了优质公共服务的集聚，从而进一步拉大了城市间公共服务供给的差距。基于政策和行政过程的城市治理制度安排既是塑造城市人口流动与公共服务供给不匹配的制度性原因，同时也成为塑造城市风险向危机转化的动因。

（三）城市治理的政治问责

城市序列的划分同时也决定了城市领导人的行政级别。城市序列与官员序列相匹配的制度安排将城市管理体制与国家干部管理体制紧密结合。领导干部的专业性和政治性贯穿城市治理始终。特别是对于副省级城市来说，领导班子的专业背景以及是否有过大城市治理的经验都会影响风险回应效果。

城市管理本身也意味着政治责任，城市治理的政治属性由此突显。政治属性的突显将城市与政党的关系带回到城市政府角色中。党的制度和运作机制成为城市治理的重要体制，其核心目标是风险回应和人民满意。特别是党的十八大以来，党的建设的规范化程度不断提高，政治责任的制度约束增强。首先，强调党的政治建设融入到各项业务工作中，特别是将党员干部的风险处置能力纳入到政治责任中。在《中共中央关于加强党的政治建设意见》中指出“要提高险处置能力，及时阻断不同领域风险转化通道，防止非公共性风险扩大为公共性风险、非政治性风险演变为政治风险”。进而，强化民生领域的政治问责。《中国共产党问责条例》中将''教育医疗、生态环境保护、食品药品安全、扶贫脱贫、社会保障等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为”纳入到问责条件中。最后，建立重大事项请示报告制度。重大突发事件被纳入到党组织请示报告事项中，并作为从严治党的政治责任予以监督和考核。行政责任的政治化成为城市治理政治属性的关键。也正因如此，城市治理风险转化为问责风险，问责风险还会引发领导干部个人的政治风险。因此，基于问责的政治责任考量成为塑造地方风险响应时效和信息控制的政治逻辑。

城市之所以成为风险集聚的关键场景，既来自城市性质本身的塑造，更源于治理体制的影响。城市治理除了是基于特定空间的治理之外，更是国家治理的组成部分，是地方政府的管理单元，还是市场体系和社会体系本身。也正因如此，城市治理的复杂性源自城市的结构嵌套。其中，行政事务的属地管理在赋予地方自主性的同时，也出现了治理偏差。城市空间的行政建构塑造了城市等级并成为城市、区域资源分配的制度基础。城市治理的政治责任使得风险回应面临多重逻辑考量。总体来说，基于结构嵌套的治理体制形塑了城市风险的危机转化逻辑。

五、城市风险治理的系统治理

全球风险时代已然到来，城市则成为风险聚集的重要场景。关于城市风险的分析与讨论一直在延续，城市风险的全球治理困境使其足以构成全球议题。消解危机、积累经验本身就是城市风险治理的重要环节。更重要的是，城市风险治理是面向复杂城市系统的治理。治理基础、治理网络与治理过程塑造着城市风险治理的有效性，也是未来城市风险治理的重要路径选择。

治理基础是城市风险治理的起点，为整个治理体系提供资源和技术支撑。在推动区域发展中实现城市公共服务供给的空间均衡。集中发展大城市的政策符合城市发展的规律，但资源向特大城市集聚的同时，更需要加大其周边中小城市的公共服务投入。均衡的公共服务供给既能增强中小城市抵御风险的能力，更能够分担特大城市风险防控的压力。与此同时，继续加强治理资源向基层的投入，特别是补齐新城区或功能区的社区公共服务短板。更重要的是，深化技术在风险治理中的关键作用，提升城市基础设施的智能化水平，实现人流、车流、物资等关键城市信息的日常动态监测，为紧急状态提供多元信息准备，以便更好地服务应急决策。

城市风险治理网络则由有能力的政府体系、自主的市场体系和灵活的社会体系的有效互动实现。就政府组织层面来说，充分发挥应急管理部门在风险治理中的统筹协调职能，在关注传统安全管理、防灾减灾的同时，重视风险向危机转化的过程，将风险治理的理念寓于应急管理体系之中。应急管理部门在发挥职能部门专业优势的同时，应努力保障应急方案顺畅执行，确保各类物资、交通、公共服务等关键环节有效衔接。就管理体制来说，应统筹好属地管理与垂直管理的关系，保障信息传递效率，以提升应对差异化情境能力。

自主的市场体系意味着充分发挥企业的专业优势和生产优势，降低企业参与城市风险治理的门槛。因此，需建立政府与企业应急状态下的联动机制，利用企业资源保障物资供应，提供技术层面的支持。灵活的社会体系意味着不断激活社会自组织能力，夯实基层治理的群众基础，积极发动人民群众。基层治理的重要意义在于自下而上的公众参与和社会自治，以此消解个体的脆弱性和原子化状态。更为重要的是，以群众为基础的社会共识的形成更有利于社会动员的实现。因此，政府一市场一社会的良性运作为城市风险治理提供了网络支持。

城市风险治理过程则意味着风险预防一风险识别一风险发布一风险回应一风险控制的系统过程。但风险识别却是最容易被忽视的环节，往往成为风险转化为危机的导火索。风险识别涉及充分的信息控制、专业的风险判断和有效的政府决策。因此，建构风险识别体系、提升风险识别能力成为城市风险治理的关键。总之，城市风险治理体系建设既是对全球风险时代的回应，又是消解城市伤害的重要路径。强大的政府学习能力、反思能力和国家动员能力则显得尤为重要。

推荐语

现有研究常常将城市风险等同于城市伤害，但风险并不必然带来危机或伤害。本文分析了城市风险是如何转化为城市危机的过程，提出风险预防—风险识别—风险发布—风险回应—风险控制的城市风险过程中，风险识别是最容易被政府部门忽视的环节，对于当前理解城市风险治理具有一定启示意义。（政治学人编辑部）

责任编辑：许飞  

一审： 王智睿   二审：杨明   终审：吉先生

文章来源：《南京社会科学》2021年第2期

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