“繁文缛节”如何影响专项治理绩效?——基于基层政府数据的混合研究

作者简介

杨帆，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授，浙江省公共政策研究院研究员。

章志涵，华东政法大学政治学与公共管理学院硕士研究生。

本文基于全国411个基层政府的数据，研究基层文件的数量如何影响专项治理绩效。研究发现：专项治理绩效与基层文件数量呈倒U形关系，即专项治理绩效随着基层文件数量的增加出现先增后减的变化。基于质性资料素材的分析表明，在达到“绩效拐点”前，基层政府能够在专项治理中兼顾制度环境和技术环境的要求，在满足上级绩效考核的同时也能实现组织预期的功能。然而，当越过“绩效拐点”后，受限于掌握的资源和工作能力，基层政府难以化解效益与合法性目标间的张力。为追求效益目标，忽视了过量文件导致的任务细分、制度交叠等问题，或为追求合法性目标，生产与组织实际绩效脱节的文件，并最终产生了组织绩效随文件数量增加而降低的现象。

一、问题提出

2019年3月，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》(下文简称“减负令”)，大幅度精简文件，解决过度留痕的问题，并将2019年确定为“基层减负年”；2020年4月，中共中央办公厅又印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，足见基层工作中过量的文件产生的“负担过重”问题受到了中央政府的持续重视，而解决该问题又困难重重。按照常识，因管理活动而产生的文件本是实现组织沟通的必要手段。但是在当下的基层治理中，一方面，文件成为推进工作、获取治理绩效的必须手段，另一方面，种类繁杂的文件也成了基层政府组织发挥有效功能的障碍。繁多而缺少实际效用的文件也被形容为“文牍主义”“痕迹主义”“繁文缛节”等等。对文件数量与基层治理绩效之间真实关系的清晰认知，是化解基层行政负担的关键前提。

本研究将分析对象确定为“基层专项治理工作”。其中，“基层”指的是乡、镇、街道办等基层政府单位。“专项治理”指的是，由基层政府的上级领导部门（“条”或“块”）发起，以项目制的形式实现特定政策目标的一种治理形式。专项治理具备如下四个特征：第一，有明确的时间期限（如“百日XX行动”）；第二，有覆盖专项工作全过程（任务设计、部署、执行、培训、宣传、成果等）的绩效考核指标；第三，有专项财政经费支持；第四，形成了矩阵式管理结构，如各职能部门抽调人员成立“工作小组”，围绕专项工作目标，划定职权范围。在已有研究的基础上，本文提出检视基层文件影响专项治理绩效的诸项指标和假设，基于来自411个基层政府的调研数据，试图回答如下问题：基层政府文件的数量如何影响专项治理绩效？基层政府围绕专项治理工作生产的文件越多，是否意味着在科层系统中也能获得更高的组织绩效？此外，专项治理中的文件数量对基层的工作时间配置、创新认定和政策目标的调适行为又分别产生了怎样的影响？

二、文献回顾、分析框架与研究假设

（一）文献回顾

从字面上理解，“繁文缛节”指的是“过多的行政文件”，在中文语境中，常与形式主义、痕迹主义、文牍主义、文山会海等词交替使用。文件数量是基层政府治理“形式主义”的主要对象，“文件政治”也是“文山会海”的本质属性。在行政工作中，过量的文件可被视为行政工作丧失效力的反应，上一层级政府只能通过重复发文的形式来约束下级机构的行为。由于路径依赖，下级政府也会习惯于通过不断地请示、依附于上级机关的意志来行事，从而强化了生产各种文件的必要性。过量的文件带来了个体和组织行政成本的损耗，但却并不能立刻威胁到行政机构的运行，因而，政府往往缺少有效的识别机制和问责机制来应对繁文缛节或文山会海等问题。事实上，过多的行政文件不是一种单一的行政伦理问题，即这一现象并非仅仅是个别官员“懒政”或“好大喜功”造成的，也不应仅仅被看作是机关内部的一种违纪行为，“消除文山会海”这类口号也含混不清，过于笼统。在英文世界，“繁文缛节”（Redtape）被定义为“有效力并且需要（组织成员）服从的规则、规章和程序，但这些规则、规章和程序却并不能有助于实现组织的预期目标”。因此，“繁文缛节”应该区别于组织的“正式化”(formalization)，突出强调规则和程序对组织绩效产生的负面影响。然而，已有的实证研究大多将“繁文缛节”操作化为组织成员对组织规则和程序的感知(perception)，少有研究关注实际规则和程序的客观数量对组织绩效的影响。

目前，国内学术界有关“繁文缛节”的研究仍然处在探索阶段，整体上，以“繁文缛节”为主题的研究数量较少，现有文献多为新闻类时事评论，少有实证研究。并且，多数研究仅关注这类现象的成因和特质，较少分析文件数量何以影响基层政府的治理绩效。因此，政府文件数量对组织绩效有着怎样的影响，仍是一个悬而未决的问题。

（二）理论框架与研究假设

在现代社会，文件是组织制度的载体，也是保障公共职能运行的必要手段。文件何时冗余，目前尚未有客观标准，只能通过其影响来反向推定：文件无法提高组织绩效，便衍生出“繁文缛节”现象。

新制度主义为我们审视繁文缛节的成因提供了理论工具。新制度主义者认为，组织嵌入在“制度环境”与“技术环境”两种不同的环境中。前者要求组织服从合法性的要求，做出与实际的组织定位和功能相符的、被广泛认可的行为;后者要求组织优化管理，提高效率，提升组织效益。换言之，为适应制度环境，组织须追求合法性目标，而为适应技术环境，组织则必须追求效益目标。然而，两个目标之间存在张力。例如，为了维护合法性，组织或许会采用特定的组织形式，但这些组织形式并不能够帮助组织获得短期的收益，却能够让组织获得长久生存的前景；而为了适应技术环境，组织又有可能忽视制度环境。

结合基层实践，在合法性压力下，基层政府通过生产文件来适应制度环境。基层政府会主动制造各类文档来“认认真真走过场，踏踏实实搞形式”，通过政治的礼仪化完成上级任务，凭借文书工作将政策任务纳入常规、变通设计或委托外包，在政策执行中实现责任的规避。以技术治理为例，技术治理中的一个重要难题是:考核指标和报表制度越精细，技术监管就越不充分，进而实现既定目标的可能性越小。基层政府在使用技术进行管理时，可以制造出严谨的程序，其中包含精细的文件，但是文件的内容可因基层政府能动的“调适”策略而与实际政策宣称的目标相去甚远。换句话讲，在任务执行过程中，政府因信息管理链条过长，不同的行动者难以面对面互动，必须借助多重发包的数字生产体制。基层政府可以在不违背上级命令的前提下，充分利用裁量权，在数字生产的不同环节设计不同的干预策略，产出能够维护自身利益的治理结果，令数字悬浮于基层社会治理过程。因此，基层政府可以通过“扎实”的文牍工作，绕开政策执行的实际目标，以“形式主义”的方式回应上级。此外，由于基层政府的工作内容不仅包括制度化的常规工作，也包括围绕“中心工作”展开的专项行动，行政任务与责任可以根据上级政府的需要而临时加派或变更。文件数量越多，表明基层政府对特定的行政任务越重视。因此，为了在不损害自身利益的前提下维护治理的合法性，基层政府不再将有限的时间、资源配置在政策落实上，而用于完成繁复的文牍工作，追求在形式上完成上级规定的动作，使得本应实现的治理目标无法实现。

从另一个角度看，文件也是科层组织中信息传递的重要方式，是提高行政效率的保障。在绩效压力下，基层政府能够通过文件生产来落实工作和责任，进而提高组织绩效。从20世纪90年代末至今，中国地方基层政府始终处在“压力型体制”中。在职责同构的条线设计下，上级（市、县级）政府将具体的政策任务分解成多项绩效指标，经由文件传达给下级，要求基层政府在规定时间内完成特定的行政任务。县区级及以下行政机构为了实现政策目标，完成上级下达的各项指标，采取任务分包、量化管理的方式。地方党委和政府把各项政策任务层层下压、分包给下级的组织和个人，要求在一定时间期限内按照责任书的内容完成任务，并通过目标设定、检查验收、差别激励等方式来提高基层政府执行政策的积极性。如果按时完成任务，并得到上级的认可，基层组织及其成员会得到精神（荣誉称号）和物质奖励，具体工作的负责人也有机会得到提拔和重用。但相应地，如果一些重要任务没有完成（如发生了危害社会稳定的重大事故），“一票否决”制便会发生作用，相关负责人全年工作成绩清零，并被剥夺可能拥有的先进称号和奖励。在这样一种制度安排下，文件是实现特定绩效的控制手段和信息沟通的重要方式，也是上级政府保障基层专项治理绩效的必要手段，专项任务设计、分配、管理、检查等工作均需要直接或间接地依托各类文件来实现。

综上，文件既是基层政府追求治理绩效的手段，也是基层政府绕开实际治理效能，片面追求合法性，实现避责的手段，据此建立分析框架（见图1）。

本研究认为，如果要真正判定基层文件何时算是繁文缛节，就需要探究基层专项治理的绩效与行政文件数量的关系。结合理论指标与现有研究的观点，本研究提出文件与组织绩效之间可能存在的竞争性的关联假设。就正向关联性而言，本研究提出如下假设：

假设1：在专项治理中，基层组织制造的文件数量与组织绩效之间存在正向关联。

就负向关联性而言，本研究提出如下假设：

假设2：在专项治理中，基层组织制造的文件数量与组织绩效之间存在负向关联。

三、研究设计 

本研究拟通过定量研究与质性研究相结合的混合研究设计，来探究基层政府生产文件的数量与组织绩效之间的关系，并讨论基层政府生产文件数量对组织绩效的作用机制。在定量研究中，研究者将通过回归分析识别政府文件数量与组织绩效间的关联性，并在质性研究中进一步解释生产文件数量影响组织绩效的机制。

本研究将考察基层文件之影响的背景放置在“专项治理”下。相比于常规工作，专项治理有明确的目标、时间规划和资源配置，更需要依靠文件来推进工作。由于时间、资源有限，目标导向性强，专项治理对文件数量变化的反应更敏感，因而更能体现文件的数量对治理效能的影响。此外，专项治理是基层政府在特定的目标和时间压力下，以矩阵式的组织结构完成政策目标的一种治理模式，可以突出反映基层政府调配资源和相互协调的能力，因此也能够较大程度上展现基层政府文件的生产量究竟能够对组织绩效产生何种影响。

“繁文缛节”是一种修辞表达，不可直接被操作化。本研究以文件为研究对象，并设计操作化方案。“文件”是专项工作在推进过程中，基层政府实际生产出来的各类报告、表格、记录等类型的文档。研究素材来自2019-2020年，由浙江大学政府管理系和华东政法大学政治学与公共管理学院共同支持进行的全国性的调研，样本覆盖了14个省级行政单位的43个县（区），其中有效样本来自411个基层政府单位，它们均在被调查时的一年内执行了上级政府下派的一项专项治理政策，并完成了绩效评估和成果验收。研究人员按照统一的编码要求，提取了基层单位专项工作执行情况的反馈资料（包括半结构当面或电话访谈录音和工作台账、政策文本、总结报告等）中的有效信息，形成了定性、定量数据。本研究的分析单位为基层政府中的“专项行动”，类型上涵盖食品药品监管（案例频数：49，下同）、城市管理(60)、治安维稳(98)、安全生产(83)、环境保护(53)、社区治理(52)以及基层扶贫(13)等7大领域，其中前4种属于“执法类”专项行动(290)，后3种属于“服务类”专项行动(118)。这些类型的专项工作在以往的基层治理研究中也广受关注，下面将呈现变量的操作化。

（1）因变量。组织绩效包含实际的效果和组织内部测评的结果。由于条件受限，专项治理项目的实际效果难以测出，本研究重点采用政府科层系统内部进行的“绩效排名”测评数据。同时，考虑到不同类型基层部门的绩效测评方式不同，各自所得的绝对绩效分数不具有可比性，本研究将“专项治理绩效”操作化为绩效排名的区间，具体内容为最近一次完成的专项工作在县(区)级考核中的排名情况：1=80%~100%；2=60%~80%；3=40%~60%；4=20%~40%；5=1%~20%。

（2）自变量。如何衡量文件的数量是本研究必须直面的一个困难。一方面，文件种类繁多；另一方面，文件为基层政府工作中产生的客观材料，文件数量并非仅仅通过测量政府人员的个人感知就能够获得。受客观研究能力的限制，研究者无法关注所有类型的文件（包括大量非正式的过程记录）对专项治理绩效的影响。为了便于开展研究，课题组成员在与基层公职人员反复商议后，确定将专项工作执行过程中产生的具备如下特征的文件纳入本研究的考察范围。“文件”的特征包括：（1）至少由1位或1位以上基层政府正(副)职领导牵头参与拟定或修改；（2）文件字数超过100字；（3）文件仅与专项工作主题相关；（4）文件有正式的公文或报告结构；（5）文件被正式地编入工作台账中。不符合以上特征的文件，如各基层职能部门临时性的工作记录，则不纳入本研究的考察范围。在本研究中，“文件”的类型包括各类工作方案、督察、反馈和工作总结的文档与表格，以及各类相关报告。

（3）控制变量。如前所述，在专项工作中，“工作人员的配置”“下拨的经费”以及“专项工作延续时间”是影响一个地区专项治理绩效的三类核心要素。考虑到各受访地区经济和社会发展情况存在差异，绝对的资金投入数量和人力资源的配置数量不具有可比性，本研究使用专项资金和人员占常规工作资源配置的比例来进行测量。专项资金：上级下拨给本组织用于完成此项专项工作的经费占组织全年总体可支配经费的比例(%)；专项工作人员构成：参与此项专项治理工作的本单位在编人员(包括事业编和行政编)占参与此项治理工作的全部工作人员的比例(%)；组织规模:组织中的工作人员数量(包括在岗的行政编制、事业编制和市场招聘的工作人员，如专职网格员)；专项治理项目持续时间以月数来衡量。

表1为诸变量的描述性统计结果。平均而言，完成最近一次专项工作使用到的资金占基层部门全年工作经费的16%左右；在完成专项工作时，基层组织中参与专项工作的人员占同级组织人员数量的比例约为66%，其余约34%为上级、同级机构中的工作人员，或临时招募的工作人员;专项工作的平均持续时间为4个月。就本研究关注的核心变量而言，在完成最近一次专项工作的过程中，受调查的基层组织平均生产约10份文件，在全县(区)的绩效排名平均位于50%~80%，并且日常投入超过一半的工作时间到专项工作中。此外，有大约16%的组织被选为创新样本加以推广，有约10%的组织反映专项工作的实际效果和预期的目标存在差异。表2呈现了专项工作类型与文件数量的关系，可以看到，“基层扶贫”领域平均生产的文件数量最多，“社区治理”领域平均生产的文件数量最少，当然，这一结果或许受到样本量的影响。调研中，课题组发现镇街一级“安全生产”类文件主要采用市、区两级设立的模板，具体内容也与市、区的要求紧密地保持一致，但“基层扶贫”往往是因地制宜的，基层政府需要根据本地情况制定扶贫工作的具体开展模式，因此也为生产更多的文件预留了空间。

四、实证结果分析

考虑到因变量的属性，本研究将采用普通最小二乘回归(OLS)对两个假设进行检验。如表3所示，当控制了县级固定效应和机构类型固定效应后，模型1的结果表明，专项资金占日常工作经费的比例可以显著提高专项工作的绩效排名，但参与专项工作的人员占比和组织规模并不能够对专项绩效排名产生显著影响。模型2显示，在控制变量纳入模型的基础上加入“文件数量”这一变量，发现“文件数量”对组织绩效产生微弱的正向影响(b=0.05；p<0.1)。然而，模型3显示，当纳入“文件数量的平方项”后，“文件数量”与“文件数量的平方项”两个变量的系数均呈现了显著性。其中，一次项的系数值上升至0.97(p<0.01)，二次项的系数值为-0.03(p<0.01)，这意味着文件数量与绩效排名之间可能存在倒U形关系，即基层政府组织中专项工作的绩效先随着文件数量的增加而增加，但越过拐点后，又会随着文件数量的增加而降低。经STATA软件计算，文件数量的拐点(TurnPoint，TP)为14.4，处于变量“文件数量”的区间范围内(TP∈[5，25])，拐点左侧的样本量为278(占67.64%)，拐点右侧样本量为133(占32.36%)。这说明组织绩效并非随文件数量增加而单调递增或单调递减，图2的数值拟合图也表明“文件数量”与“组织绩效”之间存在倒U形关系。因此，研究假设1和2并不能被证实，“文件数量”与“组织绩效”之间存在非线性关系。

接下来，本文对模型3的结果进行两项稳健性检验。如表4所示，模型4到模型6将总样本所在区域按东部城市、中部城市、西部城市划分后分组检验，模型7和模型8将样本按执法类专项行动、服务类专项行动对模型进行划分后分组检验。两项稳健性检验的模型设定同模型3。研究结果显示，从模型4到模型8，“文件数量”的一次项系数和二次项系数仍然保持显著性(p<0.01)，证明“文件数量”与“组织绩效”间的倒U形关系具有稳健性。

五、进一步的解释

上述数据分析表明，文件数量与组织绩效之间呈现倒U形关系，这是依托抽样调查数据得到的结果，有以下问题亟待进一步回答:为什么在初始阶段，基层专项治理中文件数量增加伴随着组织绩效提高，但当数量超过一定阈值后，文件数量增加，组织绩效反而走低?与现实相联系，2019年的“减负令”下达后，基层出现了顶风作案式的形式主义。因此，制造繁文缛节或许并非基层政府意欲为之，而是在复杂的纵向层级压力下被迫做出的调适性策略，目的是更好地适应效益与合法性压力，增强组织的适应能力。那么，基层政府的行为背后存在哪些“压力源”，使其被迫放大制度环境与技术环境的张力，频繁地生产与组织绩效背离的文件?

要回应上述问题，就须重点解释“文件数量”与“组织绩效”之间形成的倒U形关系曲线的右半部分(位于拐点右侧的133个样本)，即超过阈值的文件数量对组织绩效的抑制关系。鉴于此，本研究对典型案例的信息进行交叉对比分析，结合基层政府在专项治理中的具体策略性行为，阐释超过一定阈值的文件数量与组织绩效走低的关联性机制。

（一）“力争上游”策略下的“文”增与“绩”减

在专项治理中，基层政府为取得高位绩效排名，获得相较于同级政府的竞争优势，通过增发文件来突出领导重视、明晰政策执行权责。过量生产文件将过度细分行政任务。而细分的行政任务配以复杂的绩效考核指标，造成权责边界的模糊，也过度依靠量化管理来开展绩效考核，导致一线执行者投机性地应对量化指标，核心的绩效考核目标无法实现，并最终抑制了组织绩效。

1. 强化考核与任务细分

通过对收集到的各单位绩效指标素材进行综合分析可发现，基层政府主导的专项工作考核内容大体包括“过程考核”与“结果考核”两类，两类考核的权重比例依据专项工作的不同性质会有一定的差异。其中，过程考核指标主要包括:组织领导类（出现频率为83.33%），包括任务部署、目标管理、日常监督等维度；基础保障类(79.63%)，包括配套的基础设施的采购与使用、人员配置、组织内外部激励奖惩结果、管理结构是否有效等维度;动员宣传类(74.07%)，包括方案创新、宣传手段与频率、社会影响等维度。除此以外，还有技能培训、公共参与、风险预警和应急管理等指标。结果考核类指标中出现频率最高的指标是“查出的非法案件或发出警告的次数”(46.30%)，其次为“一票否决”(37.04%)（应考单位在专项工作期间被举报，或出现1~3起与专项工作目标相悖的事件，其整体的专项工作绩效奖励将被清零）。除此以外，还有目标群体知晓度、覆盖率、矫正率、合格率等指标。因此，无论是满足过程考核类指标还是结果考核类指标的要求，基层政府均需要村、社区在专项治理工作中实际地与政策目标群体接触，或者实际地进入政策目标地区，完成对现实场景或事物的改造。基层执行部门的工作资源是有限的，一批工作人员常常要同时完成文牍工作和实际的服务供给工作。如果基层政府过度细分上级下派的专项工作，便会导致一线工作者疲于应对各类行政任务，并且要投入过多的时间来生产文件。

2.制度交叠与权责碎片化

以样本L镇为例。2019年，L镇所在市的安监部门牵头在全市范围内开展安全生产专项整治，L镇最终的绩效排名位于全市倒数第二，而镇长也因痕迹主义和形式主义的工作方式受到区级政府批评。L镇依托基础网格和专业网格两类网格化管理模式来开展这项行动。根据各村(社区)的住宅小区、自然村、组等情况，L镇将全镇划分为52个基础网格，公安、安全、环保、城管、消防、交警、劳动、计生、民政、市场监督等10个职能部门也设立了各自的专业网格。根据《L镇社会治理网格化建设实施方案》，专业网格员负责排查处置网格内与其专业职责相关的事项，对网格辅助人员进行专业知识培训。专业网格员受职能部门和村(社区)双重管理。在实践中，基础网格与专业网格因任务(权责)过度细分，造成网格边界不清和具体执行者的职能不固定。为了能够充分监督和指导基础网格和专职网格的一线工作者在专项整治中的行动，L镇分别针对两类网格制定了详尽的绩效考核办法，文件数量多达13份，配套的社区管理和尽职免责办法相关文件也有10份。值得注意的是，虽然针对一项专项工作的落实环节，L镇就出台了23份相关文件，但并没有确保政策执行者能够按照制度规则的要求来完成日常工作。这一方面是因为过度细化的各项绩效考核细则反而造成权责边界的模糊，使得一线执行者在完成具体工作时，无法兼顾个人的绩效目标和组织目标。例如，分别针对基础网格员与专业网格员制定的绩效考核细则中，均要求一线网格员及时收集、发现、上报职能范围内的问题，但如果基础网格员与专业网格员同时发现了一项问题并以工单形式上报，这一工单的绩效归属并不清晰，而两份绩效考核细则也没有内容来明确遇到此类争议的处置办法。镇政府也难以针对绩效争议的问题出台一个新的文件来开展指导，因为绩效归属问题是情境性的，难以依靠制度化的规范来裁定。在针对两类网格的绩效考核中，基础网格和专业网格的工作者会分别利用自身的裁量空间来进行选择，争相完成体现在绩效考核指标系统中的工作，对没有出现在绩效指标系统的、即便是对于专项治理效果也同样重要的违规行为视而不见。出现“专业网格员把老大难事情推给基础网格员……最后该做的事情没人做，不该做的事情争着做”(SZLJ-ZZH-20200821，编码方式：调研对象代码—编码员代码—调研时间)。另一方面，由于绩效考核办法过度细化，在具体的实施中，需要依靠“量化”手段来开展。例如，一个基础网格中涵盖网格长、专职网格员、专业网格员、网格信息员等主体，绩效考核文件对每一类主体的考核分值给予了权重，一个基础网格的考核成绩由各个主体的得分按权重加总计算得到(L镇网格员划分情况如表5所示)。绩效考核也规定了基础网格和专业网格的网格员每日应上报的工单数量(大于5条)。如果不能满足这一要求，则网格员的绩效收入将按比例扣除。在此背景下，网格员在日常工作中时常出现瞒报和造假的情况。在调研中，一位网格工作站站长坦言:“上报的工单中，有1/3可能都是造假，问题一件件地解决，现在找不到那么多问题……真正的问题不会上报，一旦解决不了，这个工单就会砸在手上。”(SZLJ-LY-20200822)

由此可见，文件数量能够反映专项行政任务的细分程度，而过度细化且彼此交叠的规则不仅不能够帮助一线执行人员理顺权责关系，反而有可能导致权责碎片化，促使执行者采用投机行为来回应刚性的绩效要求，造成个人的绩效目标与组织期望的目标之间发生脱节，最终负面地影响组织绩效。

（二）“按部就班”策略下的“文”增与“绩”减

如果说在过量文件下产生的任务细分抑制了专项治理的绩效，属于基层政府谋求绩效高位的后果，那么为回应上级多条线行政任务，设计程式化的文件生产方案或生产内容宽泛的文件材料，则属于基层政府在工作量超荷与应考信息不对称条件下维持常规绩效的措施。上述策略性举措降低了组织在专项治理工作中获得良好绩效的可能。研究发现，如果基层政府在专项治理中生产文件的数量越多，意味着要完成的规定性工作任务越多，因而需要从常规工作中调拨出更多的时间投入到专项工作中。如若忽视一个专项任务中不同条线的“中心工作”，基层政府将承担被上级问责的风险。简言之，文件数量越多，基层政府需要完成的上级任务也越繁复，相应地，被问责的压力就越大。

1. 多条线问责下程式化的文件生产

具体而言，在一项专项治理中，基层政府文件生产的任务量包括:填写计划类表格、过程记录类表格、总结类表格、为应对市级党委和政府不定期突击检查的工作台账，以及依职能部门和县(区)阶段性要求补充的实践报告与实践过程的记录素材。不同级别的行政组织在同一时间点会下达不同的工作要求，而专项计划一般维持三个月时间(如各类冠以“百日……”之名的行动计划)，期间至少存在“任务部署”“任务落实”“任务检查”和“任务总结”四个关键时间点。为了能够完成开会布置的任务，能够在应对各类检查工作时准备充分的台账资料，基层政府需要完成的文件生产的任务量可由下述公式粗略计算：

文件生产任务量=专项工作时间点×专项工作上级组织个数+临时性任务抽检次数+不定期的典型建设任务

在逐条叠加和多级下压的绩效考核模式下，一线执行机构不得不投入精力和时间到专项任务的执行中，为的是能够完成各上级机构设置的多样化的行政目标，并通过多样化的绩效考核。此外，乡(镇)中的行政组织也会将行政任务拆解、重组后进一步下压给社区(村庄)，而社区(村庄)中的行政人员，包括外聘的工作人员和志愿者，通常没有固定的工作内容和工作时间。因此当专项任务指标下达后，社区(村庄)会以全员参与的形式执行最紧迫的任务，落实上级文件中提到的任务指标。当社区(村庄)一级的行政工作者不堪重负时，便被迫设计出“以不变应万变”的任务执行模式，如实现文件生产的程式化，开发统一的文件模板，快速地生产符合不同条线要求的文件，节省工作时间。基层政策执行的程式化现象在已有研究中也被揭示出来(陈那波和蔡荣，2017)。然而，文件生产的程式化直接导致不同条线、不同环节的行政任务的执行方案趋同。在一项专项治理活动中，条线数量越多、条线下解的行政任务越多样，基层行政组织利用模板生产的文件数量也越大，而趋同化的执行方案就越难以匹配多样的执行目标。目标与手段的错位抑制了基层行政组织在专项治理中的组织绩效。

2. 信息不对称下“有备无患”的文件生产

与上述逻辑相平行，基层政府也因信息不对称而持“有备无患”的心理，尽可能将文件生产嵌入到各类细分工作的执行环节中，导致执行人员工作精力分散，降低了执行工作的靶向性，抑制了组织绩效。在调研中，课题组成员发现，基层政府官员普遍认为职责同构下出现的“上面千条线，下面一根针”的任务层层传导机制已经演化为“上面千把刀，下面一颗头”的层层问责机制。有社区工作人员坦言:“每一条线都认为自己的任务是中心工作，如果基层不按照实际的时间要求落实，就会被问责。所以，基层工作是白加黑，五加二，周六保证不休息，周日休息不保证。”(FQJD-ZZH-20200723)如此，在多个条线任务下压的模式下，生产文件就成了基层应对上级考核的规定动作。但基层无法在后续的执行环节中兼顾落实文件规定的本应完成的政策任务。以A市为例，在2020年基层审批、服务、执法“三整合”专项改革的评估工作中，作为评估方的市委编办，设计基础考核三级指标96项，以扣分形式评估基层硬性改革任务落实情况;能动赋分指标17项，以加分形式评估基层政府上报的创新案例的典型性和创新方案在解决本地实际问题时的有效性。但实际上，不能加分等于变相扣分。面对113项指标，部分镇、街了解到了各指标的采分点，将不同条目但内容相近的事项归类合并，通过有限的文件来分解考核目标。然而，也有部分镇、街未能了解专项改革工作的重点要求，领导班子在分解任务时持“有备无患”的心理，设计了冗杂的文件模板(如仅“网格化管理”一个模块就开发了5套不同的迎检材料)，将能够覆盖的专项改革的各类事项全部配以指导文件，规定了各专项子行动的负责人和权限，造成一人身兼数个头衔，在具体的改革任务落实中分身乏术，难以兼顾不同子项目的要求。因此，文件的数量是基层解读职能部门任务要求后确定的行政任务量的重要标的，当基层政府无法兼顾各条线专项工作的重点要求，而一味地追求“大”而“全”的任务覆盖目标，便会生产出过量的文件，随之也将既定的行政事项复杂化。当与文件相匹配的复杂的行政事务超过了基层政府自身的承受能力时，政策绩效将得不到保证。

（三）“被动应对”中的“文”增与“绩”减

当不在政策“试点”单位之列且缺乏落实政策的条件禀赋时，基层政府难以在专项治理工作中获得实际的治理绩效，因而对本单位产生了“低绩效”认知。在此情况下，基层政府不再采取追求高位绩效或维持常规绩效的行动策略，而倾向于采取“被动应对”的执行策略：避免在专项治理的实际工作中投入时间、资源，转而通过生产过量文件，确证政策执行过程的合法性，来回应上级行政任务压力，实现避责目的。

1. 低绩效定位

在调研中，研究者发现了一个有趣的现象:当一项专项治理工作自上而下地推广后，多数基层政府能够在第一时间大致预判出自己将来可能的绩效排名，进而也会在之后的工作中策略性地设计工作方案，应对上级政府主导的绩效考核。之所以能够做出大致的预判，是因为各类专项工作包括两类目标:形式目标与实质目标。形式目标主要包括了完成专项工作规定的平台建设、资料整理、制度创新等能够被看见并整理成文本素材的工作;实质目标主要体现为完成专项工作规定的改造现实世界的任务，或实质性地解决与治安、民生、环境污染等相关问题。在实际的专项任务下放前，作为任务主管方的省、市一级政府会首先选择“试点”作为专项工作的样板。有基层工作者坦言：“所谓的‘试点’，其实就是‘点试’，被选为试点的地方在绩效考核中一定会名列前茅，不会失败。”(SZQD-YF-20200725)除了少数被选为试点的地方，多数基层政府需要在有限的时间和资源约束条件下实现专项工作的形式目标和实质目标。这一方面考验了基层政府灵活应变、统筹协调的能力；另一方面，考虑到资源禀赋和属地化条件的特征，绝大多数镇、街可在执行专项项目前判断出任务的困难程度，因而也就能大致判断出自己将来所在的绩效区间。举例而言，位于S市的HS街道在2020年市安监部门牵头的专项治理工作中，街道综治办集中精力完成形式目标，力所能及地兼顾实质目标。街道办负责人认为:“HS街道存在近2000家小企业，近60%都是家庭作坊，安全生产监管压力巨大……每年多多少少都会出现一些安全事故，扣分很多，现实情况逼着我们要探索社会治理创新，我们有大量的创新实践，也被表扬过，(创新实践)这一块我们能得分。”(SZHS-YHR-20200821)但是，HS街道受制于客观的产业结构，在安监类别的专项工作中，获得短期的实际绩效存在困难。当相关负责人预判本地区在专项工作中的实质绩效无法得到满足时，会投入资源和时间，尽力通过工作形式的制度创新完成形式目标，将执行成绩体现为制作精细的制度规范和工作台账。在基层政府工作者看来，制作内容复杂、形式多样的文件是一种有效“避责”手段。“……不求有功，但求无过，这些(安全生产专项工作)文件拿出来，至少证明我们在态度上是认真的，也是积极配合市里面的工作。”(SZHS-YHR-20200821)对本单位做出“低绩效”定位的基层政府，在难以获得实际绩效的情况下，通过生产过量文件，争取达到形式目标，从而避免整体绩效在考核中处于末位，来规避上级问责。因此，实践中“繁文缛节”现象便与实际治理目标落空相联系。

2. 理性的避责选择

在实践中，部分基层政府采用“忙而不动”的策略，仅仅通过生产和下发文件的方式来向社区(行政村)传达工作任务，但并没有在专项治理的实际工作中投入时间，却也同样免于被上级问责。本研究认为，基层政府依靠“繁文缛节”来实现避责的动因主要有三点。

第一，形式目标的重要性大于实质目标。除了“维稳”等“一票否决”类绩效考核的行政工作，在部分专项治理中，针对基层政府的绩效考核，主要参考基层政府上报的总结材料，而非依照实际的社会效果。相比于在实践中完成的工作任务，基层政府会对上级的目标进行重新解读和定位，要求受其监督的一线社区(行政村)投入人力物力准备迎检材料。曾有基层社区工作者在流动人口管理的专项工作中，错误地使用excel而非上级要求的软件来整理数据而受到严厉批评，并被罚写检讨，也曾有村两委工作人员因指导居民实施垃圾分类工作的微信截图中没有提及“党建引领”的内容而被要求重新完成指导工作。于是，一方面，基层政府要求工作人员准备精细而翔实的素材，尽管这些素材与实际工作的质量并无联系;另一方面，整理素材的格式和内容却没有统一的指标，时常需要依据镇街一级工作人员的解读、上级的偏好、任务的增减来应激性地完成。

第二，自我加码。基层政府为了能够完成上级布置的任务而不被追究责任，也会自我加码、过度避责，加重既定目标调适的程度。调研中，一位正在筹划安全生产检查专项工作的社区主任表示:“安全检查年年做，月月做，但每一次都像打仗样。”(DSXS-LY-20191120)由于缺少制度化的工作机制，专项治理出现任何问题，相关职能部门负责人都有可能被问责。从应然上看，发文件是手段，目的是实现身份建构、政治动员和认同塑造(戴长征，2010)。但在现实中，为了应对泛化的问责，基层官员未雨绸缪地考虑工作中可能出现的任何问题，准备不同的工作方案，并不考虑文件能否发挥应然的功能。东部S市Z街道在应对2019年全市安全生产专项工作的检查中，曾准备了30余套文件夹，文件堆积厚度超过4米(SZXH-ZZH-20200820)。于是，被形式主义所害者，同样在拼命制造形式主义的素材。

第三，同级竞争倒逼留痕。在现实中，并非所有的一线执行机构都愿意主动地维护“繁文缛节”，但部分基层政府明显处于被“文山会海”锁死的状态。在中部H省围绕专项扶贫工作的调研发现，一些基层政府并不愿意被称为“办公室扶贫”，然而，他们却无法分出时间完成调研工作，因为“其他地方在扶贫验收上都能交上漂亮的数据和报告……如果真正花时间做调查，就没有时间和精力整材料，考核也通不过”(KFFP-SY-20181017)。总结创新经验是基层专项治理工作的常用方式，地方政府从本地基层政府、社区(村庄)中选出一部分绩效得分较高，且有特色“亮点”的地区，总结成功经验，建立模式，推广宣传，并要求其他相近地区模仿学习。上述S市Z街道在安全生产专项工作中被选拔为市标杆基地后，共有14家同级单位前来参观学习，并纷纷表示要学习和模仿Z街道的台账制作技巧。基层政府会相互观望同级组织的做法，尽可能保持一致，使得组织间差异减小，在应对上级考核时的做法逐渐趋于一致。

（四）“文”增“绩”减的关联性逻辑

基层政府处于技术环境与制度环境之中，且必须兼顾存有张力的效益目标与合法性目标。在专项治理中，文件既可以是基层政府追求效益目标、回应技术环境压力的手段，也可以是追求合法性目标、回应制度环境压力的手段。但是，随着行政工作层层加码，不断细分并衍生出复杂的行政任务，受限于掌握的资源和工作能力的基层政府，难以调处效益与合法性目标间的张力，要么为追求效益目标，忽视了过量文件导致任务细分、制度交叠的问题，要么为追求合法性目标，生产与组织实际绩效脱节的文件，并最终产生了组织绩效随文件数量增加而降低的现象。

结合质性研究部分，“文”增“绩”减的关联性机制可以分为三条路径(图3)。首先，在专项治理工作中，基层政府追求高位绩效，试图通过生产文件来分解执行任务、明确执行责任、强化绩效考核，从而实现执行效率的最大化。但是，以细分执行任务为目的的过量文件，却导致绩效考核制度彼此交叠，一线执行人员权责关系趋于碎片化，引发个人绩效目标与组织整体目标相脱节，产生争功诿过的投机行为，最终负面地影响组织绩效。

其次，基层政府受限于执行能力与应考信息，将维持常规绩效作为行动目标，按部就班地生产文件来应对上级多职能部门的考核压力。来自上级多条线的考核问责压力，使得基层政府在有限的工作时间内只能够程式化地生产文件，制定了内容趋同的执行方案，从而挤压了基层实际用于政策落实的时间与精力，导致政策执行手段与执行目的脱节，最终抑制了组织绩效。另一方面，在缺乏应考信息的情况下，基层政府不能抓住专项治理中各条线工作的重点，而力图扩大工作中任务目标的覆盖面，不得不将专项治理的工作事无巨细地纳入文件生产的范畴来回应不同条线的要求。当执行部门承载了多个任务子目标，行政事务的复杂程度超过了基层政府自身的能力边界后，难以集中有限的行政资源专攻绩效得分点，导致组织绩效走低。

最后，在专项治理工作中，结合行政任务的初始条件(如试点单位)和属地现实条件（如资源禀赋），基层政府可以预判本单位的绩效排位。基层政府一旦做出低绩效的自我定位，便采用避免末位绩效的行动策略，不再将工作时间与精力投入实际的政策执行中，通过生产过量文件对上表明工作态度，免于因绩效“垫底”而遭上级问责。换句话讲，当基层政府认识到形式目标的重要性大于实质目标时，会在专项任务的执行过程中加大对实现形式目标的资源投入，也会选择自我加码，或被迫在与同级的竞争中增加文牍工作，从而将自身锁定在一个安全的区间，减轻问责的压力。尽管组织实际的工作绩效无法得到保障，但个人能够凭借出色的文牍工作赚足场面分、同情分，也减少因懈怠而被严肃追责的可能性。由此，“繁文缛节”与基层政府低位组织绩效相伴而生。

六、结论与讨论

本研究通过量化与质性结合的方法，探究文件数量如何影响基层专项治理绩效。在对“繁文缛节”和“基层政府行为”等相关文献进行综述的基础上，研究提出了两个竞争性假设，即文件数量与专项工作绩效可能呈现出正向或负向的关系。基于411个基层政府数据的量化研究发现，基层专项治理中的文件数量与组织绩效形成了倒U形关系，即组织绩效会随着文件数量的增加而增加；但突破一定阈值(14.4)后，组织绩效又会随之下降，样本数据在转折点左右分布较为均匀。这同样证实了倒U形关系的存在，排除了单调递增或单调递减的可能。

本文在实证研究层面的核心贡献有如下两点：第一，揭示了文件数量与基层政府组织绩效的关系，为研究“繁文缛节”现象提供了一种实证思路。以往针对“繁文缛节”的研究大多针对“过量的”文件背后隐含的行政伦理问题展开分析，或者测量公职人员对组织中规则和制度的主观感知来反映冗余的文书工作对组织效能的影响。但是，文件的数量究竟何为“过量”，“过量”后带来怎样的影响，不同学者看法不一，以至于“繁文缛节”成了一种行政隐喻，存在于人们主观的感知中。基于大样本数据，本文提供了一种理解“繁文缛节”的方式，研究发现了基层专项治理工作中的文件数量与组织绩效呈倒U形关系，尝试结合质性资料对此关系进行解释。文件是保证基层政府能够准确地投入时间和资源来实现专项工作目标的前提，但当文件的数量超过一定阈值时，基层政府便开始丧失对资源和时间的有效支配权，逐渐采用策略性的方式来回应上级考核的压力。第二，本研究在方法上也有一定的创新。以往有关“繁文缛节”的研究多数为规范性的实证评论，缺少对文件数量之功能的客观分析；在英文世界，学者们针对“繁文缛节”的研究虽然使用了实证性的大样本调查，但主要从单一群体入手采集数据，分析目标群体对制度载体的认知，而非制度载体本身，易犯共同来源偏误(commonsourcebias)。本研究使用的数据来自多种渠道，包括工作台账、地方统计数据、问卷调查等，且核心变量均为客观变量，能有效避免共同来源偏误的影响。

本文对于实践的启示主要体现为以下两点：第一，不能仅仅将“繁文缛节”归结为行政伦理失范造成的问题。本研究认为，特定数量的文件对于基层政府高质量地完成专项治理工作是必要的，但政府应对文件的数量变化保持敏感。当文件的数量超过一定阈值后，才会抑制治理绩效，切不可一刀切地随意取消与专项治理相关的必要的文件。第二，因文件数量增加而产生的治理的负面效果，是上级政府的绩效控制和基层政府策略性的回应共同促成的，但不是基层政府自身能够克服的。因此，面对过量文件，仅仅只是问责基层政府，或许并不能实质地解决问题。厘清并整合不同职能部门的职责权限，规范并制度化创新认定的方案，给予一线执行机构更多的自主性，或许是化解“繁文缛节”带给基层政府过重负担的可行思路。事实上，“繁文缛节”只是科层系统的“病症”，而不是“病因”。在实践中，一些地方政府已开始系统性探索优化基层政府职能的方案，相应地化解“繁文缛节”和“形式主义”等问题带来的负面影响。如苏州市在2020年推进基层审批、执法、服务“三整合”改革，将诸多职能部门的权限进行重新划定，赋予基层更多的资源和自主权来提供属地化的公共服务，一定程度上化解了多级下压、权责不清、纸头创新等问题。

受条件所限，本研究重点关注了基层政府专项治理中的文件数量与组织绩效的关系。今后的研究可以进一步使用话语分析、社会网络分析等技术检验基层治理中文件的内容与治理绩效的关系，亦可通过田野调查，分析基层政府在特定政策领域中如何生产文件。此类工作不仅有望推进学术界关于基层政策执行研究的学术认知，也能够开拓“文牍主义”“文件政治”等新的研究领域。

（编者注：为方便读者阅读，编者删除了文中部分注释，敬请读者参考原文。）

推荐语

在地方开展的专项治理中，往往因为人力资源的整合而需要“文山会海”进行部际协调。在“文”与“绩”的关系上，并不单单是随文件的增多而带来治理绩效的提高，而是呈现出一种倒U型关系，文章用定量的手法为我们分析了这一关联逻辑。（政治学人编辑部）

责任编辑：廖盛宇 

一审：杨明 二审：班允博 终审：吉先生

文章来源：《公共管理评论》2020年第4期

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