有效政府与积极穷人: 反贫困的因素与组合模式——以中国地方政府脱贫攻坚战略为研究对象

作者简介

邓大才，华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院院长、教授、博士生导师。

反贫困不是政府与穷人的“单边行动”，而是政府和穷人的多重组合行为。“有效政府”包括责任、能力两个要件，两个要件可以构成“有效性”不同的政府类型，不同类型的政府具有不同的脱贫绩效。“积极穷人”包括参与、组织两个要件，两个要件同样可以构成“积极性”不同的穷人类型，不同类型的穷人具有不同的脱贫成效。有效政府、积极穷人及其所属要件可以形成5个层级16种经典的脱贫模式。“有效政府”和“积极穷人”构成最有效的脱贫模式，“低效政府”和“消极穷人”构成最低效的脱贫模式。中国大部分地方政府的脱贫攻坚绩效和模式均位于最有效和最低效“两极”之间，具体的位置取决于政府有效性和穷人积极性的组合所决定的绩效和脱贫模式。

反贫困、救济穷人是国家的重要职能，但是对于如何反贫困、救济穷人，西方发达国家与发展中国家有重大区别，前者注重再分配和社会福利政策的调整，后者注重国家全方位介入市场和社会。在反贫困研究领域，二者存在重大差异，前者注重研究穷人的权利和机会获得，后者注重考察扶贫政策和政府举措；前者注重政治学的理论探讨，后者注重非政治学的政策研究。本文试图将理论与政策、政治权利和社会政策、政府与穷人结合起来，找到一条反贫困和救济穷人的“第三条道路”。对此，本文以中国地方政府脱贫攻坚战略为研究对象，考察政府和穷人在扶贫中的角色、功能及其组合模式。

一、文献梳理与问题意识

（一）文献梳理

学术界对于反贫困和救济穷人的研究成果极为丰富，从主体来看主要有三类研究。

1.有效国家与反贫困。济贫、扶贫是现代国家的重要职能，但该职能的确立是长期历史发展下的实践产物。古典经济学家主张“市场调节”和“小政府”，政府只当“守夜人”“守门人”，能不管就不管，能少管就少管。市场调节失灵使人们认识到，“市场调节”和“小政府”可能无法解决市场失灵问题。卡尔·波兰尼明确提出，要使“自由调节”的市场不致“毁灭”，国家要扮演更“积极”的“强制”角色，赋予“公民权利”。20世纪30年代的大危机促使学者和政府对自由放任的市场经济进行反思，各国开始实施“新政”，政府通过财政支出及社会政策扩大就业，为穷人提供“公共保护”。这类新政是对“市场调节”“小政府”理论的反动，学术界称为“凯恩斯主义”。20世纪80年代，彼得·埃文斯等学者再次呼吁“找回国家”，主张实施“有效干预”，建立“有效国家”。

波兰尼、凯恩斯、埃文斯提出的“有效国家”是政府与市场、国家与社会的总体发展框架，保障穷人的再分配和社会政策只是服务于经济增长、发展和秩序目标的手段。因此，学者专门从扶贫和反贫困的角度研究国家干预和有效国家。一是从经济增长和发展的角度考察有效国家。Yuen Yuen Ang认为，“增长的良好治理”和“良好治理的增长”都无法解释中国的发展，中国得以摆脱贫困在于建立起了一套适应性极强的、“有指挥的即兴发挥”的政治系统，即形成了所谓“中央搭台，地方唱戏”的减贫与发展模式。二是从打破社区隔离和社会排斥的角度考察有效国家。Cynthia M．Duncan的研究表明，要打破社区的隔离、社会排斥及代际贫困，需要外部干预，特别是需要联邦政府制定反贫困政策，如举办公立学校、进行人力资本投资、投资公共领域和建立非营利性组织等。三是从政策类型的角度考察有效国家。Khoo Boo Teik的研究挑战了“华盛顿共识”，指出减少贫穷最有效的办法是实施普遍性社会政策，而不是针对性的、应享尽享的办法，而实施普遍性的社会政策需要强大的国家能力。四是从制度安排的角度考察有效国家。Onalenna Selolwane指出，博茨瓦纳的反贫困成效来源于有效的国家干预，其中，民主制度的扩大与问责起到了重要作用，政治性因素在反贫困方面的作用排在首位。还有学者明确提出，反贫困最根本的途径就是竞争性选举和公共资源的制度化安排，前者建议从庇护主义扶贫转向民主选举和问责督促扶贫，后者体现为规范官僚的自由裁量权，实现公共资源的制度化安排，二者可以增强政府和官僚反贫困的自治水平和能力。

还有学者从贫困产生的个人主义和结构主义根源的角度考察国家和社会有效干预的必然性。David Brady等人批驳了个人主义的贫困理论，认为贫困是一种政治结果，国家政治使贫困制度化，因此需要福利国家的慷慨和左派政治行动者的力量共同缓解贫困，包括国家管理风险、以平等的方式组织资源分配并使之制度化等。Edward Royce反对贫困的个人主义观点，坚持结构主义观点，认为贫困是经济结构、政治结构和文化力量交织作用的结果，与贫困作斗争最好的办法不是改造穷人，而是改造社会，通过收入支持政策、公共产品政策、机会平等政策和赋权政策反贫困。

2.积极公民与反贫困。扶贫和反贫困是主体之间的多边互动过程，有效国家虽然重要，但是公民的参与更为重要。Cynthia M．Duncan建议，扶贫需要打破隔离和社会排斥，需要更多的社区团体和组织通过培育民主参与习惯，建立公民参与规则，增进社区内部的相互信任和积极沟通。在此基础上，Cynthia M．Duncan提出了“积极公民”的概念。部分国内学者也对扶贫过程中的公民积极参与进行了探讨，如黄承伟、孙德超等人认为，扶贫要注重调动贫困群体自身的能动性和主体性，通过在项目制定、执行、评估等环节赋予贫困群体知情权、选择权、表达权和实践权等，激发贫困群体的自主参与，以实现扶贫工作的长效化。

更多的学者从贫困产生的个人主义和结构主义根源的角度探讨公民、穷人在扶贫中的角色问题。贫困的个人主义理论主张以个人行为解释贫困，认为贫穷是一种个人失败，即贫穷是个人选择或者行为的结果，如OECD（经合组织）强调贫困者和家庭的个人特点，包括个人不努力、不思进取、不愿意工作、等靠要等行为是产生贫困的根本原因。

在OECD国家中，美国是不平等程度最高和穷人比例最高的国家。美国的反贫困为什么成效差，成为发达国家的“例外”？Alberto Alesina等人认为，主要在于美国的个人主义文化：穷人就是懒惰，因此美国人不愿意通过再分配推动减贫。Edward Royce认为，对于许多美国人和政策制定者来说，贫穷是一种象征，是个人失败的副产品。穷人遭受的苦难源于他们自己的缺点，政府只能适当伸出援助之手，帮助穷人克服缺陷，但最终穷人要依靠自己实现自我完善，而不是依靠社会改革。Edward Royce则反对贫穷是由于穷人的道德缺陷、不良行为和劣等能力而造成的说法，认为贫穷是一个社会问题。

这些学者的观点可以概括为两个方面：一是贫困的根源在于穷人的态度和选择，穷人不是“积极公民”；二是反贫困先要改变穷人的态度和行为，促使其成为“积极公民”。学者们充分肯定了公民积极的心态和精神对于脱贫的重要作用。

3.有效国家与积极公民结合反贫困。很多学者从国家和穷人结合的角度进行研究。Steffen Mau通过对德国和英国的比较研究认为，国家需要对穷人慷慨，并提供体面的生活，但是穷人也应该努力工作，摆脱贫困。Thomas A. Bryer从公民角度进行研究，认为反贫困要重视公民权利，重视穷人参与，政府要向穷人授权，同时国家还要向地方政府和社区分权，从“最大可行参与”转向“最大授权参与”。虽然参与是公民个人的意愿和选择，但是授权并提供参与的机会则需要负责任的政府。有学者认为，将社会主义与资本主义结合起来，可以解决贫困问题。前者是指有效国家，后者指有效市场。

Duncan认为，要解决贫困问题，不能只有有效国家，也不能只有积极公民，要将二者有机结合起来，才能有效地反贫困。在他看来，所谓积极公民，是将个人和国家联系在一起的权利和义务组合，包括纳税、遵守法律以及行使所有的政治权、公民权和社会权，对于积极公民的考察视角主要包括两个维度，即参与和组织。所谓有效国家，是指能够保障安全和法治，能够设计和实施有效战略确保包容性经济增长的国家。有效国家包括两个维度，即责任和能力。

（二）本文的问题意识

从上述文献梳理可以发现，解决贫困问题有三种方案：一是有效国家方案，大部分学者寄希望于国家推动减贫、脱贫；二是积极公民方案，贫困是穷人自己的选择和行为的结果，反贫困最终要寄托于自我完善、自我解决；三是有效国家与积极公民结合方案。对此，Duncan有深入的研究，并明确提出了有效国家和积极公民结合共同减贫、脱贫的观点。其中，有效国家主要指能力有效、责任有效；积极公民是指积极参与、积极加入组织。Duncan的研究并没有向前拓展，尚未解决的问题有三点：一是有效国家、积极公民究竟包括哪些要件；二是有效国家、积极公民的要件组合对“有效性”“积极性”会产生什么影响；三是有效国家和积极公民的要件组合的扶贫效果如何。本文在Duncan的开拓性研究基础上，聚焦于“有效政府”（有效地方政府的简称）和“积极穷人”，以中国地方政府的反贫困战略为研究对象回答上述三个问题。

二、有效政府的要件与组合模式 

西方学者的反贫困研究中对地方政府的考察并不多见，对于地方政府在反贫困中的作用，最具代表性的观点是主张中央政府应向地方政府放权、分权，赋予地方政府更多的资源及分配资源的权力。由于中央与地方分权及二者的目标、偏好和权力资源差异，实际上，有效国家并不等于有效政府。有效政府需要有新的衡量标准及要件组合。

（一）有效政府的要件

Duncan将有效国家概括为能力和责任两个要件。其中，能力表现为地方政府的自主性，责任体现为对地方政府的约束性。对于中国的脱贫攻坚战略而言，能力和责任要件对于地方政府有不同的要求和内涵： 

1.地方政府的能力。脱贫攻坚是党和国家的战略，中央政府承担扶贫经费的主体支出，地方政府则承担经费配套、执行脱贫政策和组织实施脱贫攻坚工程等职责。因此，地方政府脱贫攻坚能力主要指三个内容：一是扶贫资金的配套能力。按照《中央财政专项扶贫资金管理办法》的规定，省、地、县各级政府要对扶贫资金进行配套，没有资金配套能力，即使中央有扶贫资金下来，也无法完成扶贫任务。二是执行和规划能力。地方政府要落实和执行国家整体脱贫攻坚战略和规划，但是仅有执行并不足以完成任务，还需要地方政府有政策策划、配套、执行、监督的能力。三是动员、组织能力。要完成脱贫攻坚任务，地方政府还必须有强大的动员、组织能力，即组织贫穷家庭参与、动员社会力量参与、组织体制内外的资源和人力参与。综合来看，地方政府的脱贫攻坚能力体现为财政能力、政策能力、动员和组织能力。

2.地方政府的责任。Duncan没有具体阐释责任的内涵，只是提出了相关主体有责任“回应”穷人的需求。按照西方政治学理论，政府责任就是对选民负责，选民对民选官僚进行问责。中国地方政府的责任与西方略有不同，主要包括两个方面：一是地方政府对上级党委和政府负责，其责任既有行政责任，也有政治责任。前者由国家的法律所规定，地方政府执行上级政府的扶贫规划、战略和政策；后者是指地方党委、政府还具有政治责任，党是国家的领导核心，下级党委对上级党委负责，并执行上级党委的政治路线和方针、政策。脱贫攻坚战略是党中央全面部署的政策，因此地方党委、政府负有坚决执行的政治责任。党中央明确规定，国家级贫困地市、县的领导在脱贫前不得提拔。地方党委、政府如不能按照规定时间完成脱贫攻坚任务，或在脱贫攻坚过程中出现执行偏差、执行不当、群众投诉等，上级党委或者上级主管政府部门要实行问责。二是地方政府对辖区内的公民负责。从理论上讲，地方政府由地方人民代表选举产生，要对辖区的公民负责。具体到脱贫攻坚战略，地方党委、政府和扶贫官员要接受建档立卡贫困户的问责，后者可以向上级党委、政府反映和投诉问题，或者通过借助媒体报道以及在脱贫相关事项中拒绝签字、配合等方式，向地方党委、政府和扶贫官员施加压力和问责。从脱贫攻坚实践来看，上级党委、政府的行政和政治问责力度最大，公民的问责力度较弱，但是上级的“强问责”会弥补公民的“弱问责”。

（二）整体组合：责任与能力组合模式

脱贫攻坚战略的实施绩效在很大程度上取决于地方党委、政府的能力和责任，二者共同决定着地方政府的有效性。可以用责任和能力建构一个二维矩阵，并根据其有效性（程度）形成四类地方政府（见表1）。

A类，地方政府扶贫责任大，扶贫能力比较强。东部沿海经济发达的地区或者大中城市的地方政府属于这种类型。A类地方政府是真正意义上的有效政府，其脱贫攻坚的绩效最好。

B类，地方政府能力比较强，但是责任比较小。国家级贫困村、建档立卡贫困户少的地方政府属于这种类型。此类有能力、无责任的地方政府，其扶贫绩效往往不太好。

C类，地方政府能力比较弱，但是责任比较大。国家级贫困村、建档立卡贫困户比较多的中西部地方政府属于这种类型。如果中央政府能够在扶贫资金、官僚行政人员等方面给予大力支持，可以在一定程度上弥补地方政府的能力缺陷或者提升地方政府的扶贫能力。在责任较大的情况下，C类地方政府会尽力利用中央的政策和资源，通过治理来弥补能力的不足。其脱贫绩效虽不及A类地方政府，但会好于B类、D类地方政府。

D类，地方政府能力比较弱，责任也比较小。在脱贫攻坚以前，中西部一些地方属于这种类型，但是脱贫攻坚战略实施以后，地方政府的责任均加大，这种类型的地方政府比较少见。

通过分析可以发现，有效政府排序从大到小依次为A、C、B、D。在脱贫攻坚方面，A类政府属于“有效政府”，D类政府属于“无效政府”，B类政府属于“低效政府”，C类政府属于“大责政府”。如果将A类政府（有效政府）和D类政府（无效政府）作为一个线段的两个端点，所有地方政府均位于A类与D类之间，靠近A类，则有效性提高；靠近D类，则有效性降低。

（三）具体组合：能力与责任

责任的大小取决于问责及问责的来源。在脱贫攻坚战略上，地方政府面临自上而下的问责和自下而上的问责，因此其责任可以分为对上的脱贫责任和对下的脱贫责任。责任又有大小之别，将对上、对下的责任与能力组合，可以形成八类地方政府（见表1）。

如果地方政府能力比较强，根据其责任程度会形成四类地方政府。一是对上责任比较大，对下责任比较大，则会形成有效的地方政府，即E类政府的脱贫绩效比较好。E类政府处于“压力中心”，如果权力与责任不对称，则会出现“责任超载”。二是对上责任比较大，对下责任比较小，即贫困村和家庭对官僚的问责力度小，脱贫攻坚成效低于E类政府，但是上级的行政和政治问责压力会督促地方政府尽力而为，脱贫绩效也会比较好，则形成F类政府。在这种情况下，其脱贫战略和政策可能只“唯上”、不“唯下”，出现“扶贫供给”与“脱贫需求”脱节以及“强制脱贫”现象。三是对上责任比较小，对下责任比较大，贫困村和家庭及社会的问责固然对官僚有较强的约束，但是约束力不及上级政府的问责，这会形成G类政府，其脱贫绩效低于F类政府，在这种情况下最有可能出现伪造数据、农民“假脱贫”现象。四是对下、对上责任均小，这类政府属于“无效政府”，脱贫攻坚绩效最差。

在地方政府能力强的条件下，各类地方政府按照有效性从大到小排序为E、F、G、H。E类政府属于“有效政府”，H类政府属于“无效政府”。如果将E、H视为一个线段的两个端点，能力较强的地方政府均可以在E与H之间找到自己的位置。在中国脱贫攻坚实践过程中，F类政府是最可能出现的政府类型。

如果地方政府能力比较弱，根据其责任程度会形成四类地方政府，即H、I、J、K。按脱贫绩效排序分别为H、I、J、K。能力强弱不同的八类政府无法同时进行精准排序。可以肯定的是，E类政府脱贫绩效最好，K类政府脱贫绩效最差。假定E与K是一个线段的两个端点，则中国所有的地方政府均可以在E与K之间找到自己的位置：向E靠近，政府有效性增强；向K靠近，政府有效性降低。

三、积极穷人的要件与组合模式 

反贫困不仅需要有效政府，还需要有“积极穷人”。Duncan将后者称为“积极公民”“活跃公民”。“积极公民”主要有两个特点：一是参与；二是组织。本文在此将积极公民范围缩小，称为“积极穷人”，并进一步考察Duncan尚未分析的“积极穷人”具体要件及其组合性对“积极性”的影响。

（一）积极穷人的要件

穷人“积极”与否主要可以从两个方面衡量，即精神和行动，也就是有脱贫的想法和脱贫的行动。脱贫的想法是指贫穷家庭和成员有脱贫的内在需求，有迫切脱贫的欲望。其脱贫的行动包括积极参与市场活动，积极参与政府或社区提供的发展活动或者就业，积极参与社区、社会的各类组织。可以将脱贫的想法、精神融入脱贫的行动中，即积极参与、积极加入组织。因此，“积极穷人”的要件就是参与和组织。

1.积极穷人的参与。个人主义贫困理论认为，贫穷的根源在于穷人的懒惰、消极及隔离，其不愿意做事、不愿意沟通、不愿意改变。因此，脱贫的关键就是改变穷人的精神，促使其积极参与。从中国脱贫攻坚过程来看，穷人的积极参与主要包括四个方面：一是积极参与市场经济活动。贫穷家庭及其成员积极利用自己的资源参与到市场经济活动中，获得力所能及的收入。二是积极就业。贫穷人口在地方政府及社区的帮助下积极就业，包括在国家贫困地区基础设施建设工程中就业，在地方政府、社区开发的“公益岗位”就业，而不是在家中“等靠要”。三是积极参与政府组织的发展项目。对于国家级贫困县、贫困村及建档立卡的贫困户，地方政府均有扶助其脱贫的发展项目，如种植、养殖、加工或者营销、电商等，贫穷家庭要积极参与发展项目，而不是消极对待甚至拒绝。四是参与社区的经济、社会及治理活动。按照帕特南的观点，参与社区活动是改变贫穷家庭的社会联系、增强其社会资本的最好途径。贫穷家庭和人口打破隔离、社会排斥，积极参与社区经济、社会治理活动，也是积极穷人最重要的体现。

2.积极穷人的组织。组织与组织化是反贫困的重要途径，Duncan更是将组织视为积极穷人的要件。在中国农村，每个村庄都有一个集体经济组织，穷人自动属于这个组织。不同村庄的集体经济组织发达程度不同，其济贫助困的力度也不同。村集体经济组织是国家脱贫攻坚的基本经济单元，具有资源重组和经济再分配的功能。除了积极参与关心集体经济组织以外，“积极穷人”还可以加入如下组织：一是自我组织，贫困村和建档立卡贫困户可以自我组织、互助合作。二是参加社区、社会的扶贫组织，如社区妇女组织、老年人组织以及各类慈善组织、社区娱乐组织等。三是参与市场经济组织，如产业协会、服务组织、合作社等经济组织。穷人积极参加组织将获得组织的力量、信息和帮助，改变自己获得资源的机会和发展的条件。

（二）积极穷人的要件组合

积极穷人有两个要件，即参与和组织。使用参与和组织两个要件建构一个二维矩阵，形成了四种穷人类型（见表2）：一是积极穷人A，如果穷人积极参与而且积极加入组织，则形成积极穷人。二是被动穷人B，穷人加入组织，但是不愿意参与经济、社会活动。这一类型的穷人会因随大流或被动消极地加入经济、社会组织，虽然加入了组织，但是不积极参与组织活动。三是个体化穷人C，这类穷人不愿意加入组织，但是会以个人的名义参与市场、社会和社区的活动。四是消极穷人D，这类穷人不愿意参与，也不积极加入各类组织。

从积极性的角度来看，积极穷人A和消极穷人D视为一条线段的两个端点，所有穷人均位于积极穷人和消极穷人之间。按照积极性的程度可以将四类穷人进行排序：积极性最大的是A，最小的是D，B、C位于A与D之间。从脱贫攻坚绩效来看，如果在有效政府的帮助下，积极穷人脱贫攻坚绩效最好，消极穷人脱贫攻坚绩效最差，被动穷人、个体化穷人的脱贫效果则取决于其接受、运用有效政府政策的程度。

四、有效国家、积极穷人与脱贫攻坚模式

有效的反贫困战略需要有效国家和积极穷人的结合，但是二者结合既不是最优的结合，也不是最差的组合，而是不同程度有效性和不同程度积极性的无穷无尽的组合。这包括两个方面：一是不同要件的组合会形成不同的脱贫战略及成效；二是要件的不同有效性、积极性的组合会形成不同的脱贫模式。针对有效国家的两个要件——能力（大或小）与责任（大或小），积极穷人的两个要件——参与（积极或消极）和组织（积极或消极），通过四个要件及其属性变化，可以建构多列、多行的矩阵（见表3）。根据有效政府和积极穷人的要件数量可以形成5个层级16种脱贫模式（见表4）。

第一个层级：最有效的脱贫模式。地方政府的扶贫能力比较强，责任比较大，同时穷人积极参与、积极加入组织。这种模式是由有效政府和积极穷人组合而成，具有最多的组合要件（4个要件），它是最有效的脱贫模式（A）。在脱贫攻坚战略中，最有效的模式比较少见。

第二个层级：较有效的脱贫模式。B、C、E、I脱贫模式都有3个要件，但是3个要件分布不同。第一，政府偏向的脱贫模式，E、I模式是有效政府和不完全积极穷人的组合结果。此模式包括2个要件的有效政府和1个要件的不完全积极穷人（2G+1P）（G是Government “政府”的简称，P为Poor“穷人”的简称，以下同），穷人在E模式下积极参与，在I模式下积极加入组织。第二，穷人偏向的脱贫模式，B、C模式是不完全的有效政府和积极穷人组合的结果，此模式包括1个要件不完全的有效政府和2个要件的积极穷人（1G+2P）。从短期来看，政府偏好的脱贫模式的绩效要优于穷人偏好的脱贫模式，因为政府的外部干预可以打破隔离和社会排斥、促进减贫。从长期来看，政府偏好的脱贫模式的绩效逊于穷人偏好的脱贫模式，因为脱贫及可持续发展离不开积极穷人。可以肯定的是，第二个层级的脱贫模式的绩效要逊于第一个层级。

第三个层级：一般成效的脱贫模式。D、F、G、J、K、M都有2个要件，2个要件的组合模式也分为三类：第一，有效政府的脱贫模式，即有效政府的2个要件均存在，但是积极穷人的2个要件均不存在，D模式是单纯的有效政府脱贫模式（2G）；第二，积极穷人的脱贫模式，即有效政府的2个要件均不存在，但是积极穷人的2个要件均存在，M模式是单纯的积极穷人脱贫模式（2P）；第三，非完全有效政府和非完全积极穷人的脱贫模式，即构成有效政府、积极穷人的2个要件中均有1个要件存在，F、G、J、K模式属于这种类型（1G+1P）。本层级的三类脱贫模式的绩效很难进行精确比较，但是如果从脱贫必须有一定的外力干预来看，有效政府模式（2G）大于单一要件组合模式（1G+1P），单一要件组合模式（1G+1P）大于积极穷人模式（2P）。从五个层级来看，本层级脱贫模式的绩效低于第一、第二层级。

第四个层级：较无效的脱贫模式。H、L、N、O都有1个要件，要么属于有效政府的要件，要么属于积极穷人的要件。第一，不完全有效政府的脱贫模式，如N、O，前者指地方政府能力较强，后者指地方政府责任较大。第二，不完全积极穷人的脱贫模式，如H、L，前者指穷人积极参与，后者指穷人积极加入组织。按照打破贫困陷阱需要外力干预来看，不完全有效政府的脱贫模式的绩效好于不完全积极穷人的脱贫模式的绩效，即N、O脱贫模式优于H、L脱贫模式。总体来看，第四个层级的脱贫绩效劣于前三个层级。

第五个层级：最无效的脱贫模式。在P模式中，既没有有效政府的要件，也没有积极穷人的要件。因此这类贫困村庄和贫困户则继续处于贫困的恶性循环之中，难以跳出“贫困陷阱”，即贫困被锁定。

五、基本结论

通过上述研究，我们可以得出本文的四个基本的结论：

第一，政府的有效性影响脱贫成效。反贫困和扶贫需要政府的外部强力干预，在其他因素不变的情况下，政府干预的有效性或者政府的有效性会影响脱贫成效。如果有效性的2个要件均具备，则属于有效政府，有效政府的脱贫绩效最好。如果只有构成有效性的1个要件，则属于不完全有效政府，脱贫有一定的成效，但其成效逊于有效政府。如果有效性的2个要件均不存在，则属于无效政府，其脱贫成效很差。中国各地方政府的脱贫攻坚模式及成效均处于有效政府和无效政府之间：地方政府的责任和能力越靠近有效政府，其脱贫攻坚绩效越好；地方政府的责任和能力越靠近无效政府，其脱贫攻坚绩效就越差。

第二，穷人的积极性影响脱贫成效。反贫困和脱贫还需要穷人自身的努力和积极参与。在其他因素不变的情况下，穷人自身努力程度决定着脱贫成效。如果构成穷人积极性的2个要件均存在，则是积极穷人，积极穷人的脱贫绩效最好。如果只有构成穷人积极性的1个要件，则属于不完全积极穷人，其脱贫绩效逊于积极穷人。如果构成穷人积极性的2个要件均不存在，则属于消极穷人，其脱贫绩效最差。在中国脱贫攻坚战略下，建档立卡的穷人的脱贫行为及成效均处于积极穷人与消极穷人之间：穷人的想法和行为越靠近积极穷人，脱贫攻坚成效越好；穷人的想法和行为越靠近消极穷人，其脱贫攻坚成效就越差。

第三，地方政府的有效性和穷人的积极性决定脱贫攻坚模式。地方政府脱贫攻坚战略成效取决于地方政府的有效性和穷人的积极性。地方政府的有效性和穷人的积极性及其要件共形成了5个层级16种组合式脱贫模式。一是从层级来看，按照脱贫绩效从高到低排序分别为最有效脱贫模式、较有效脱贫模式、一般成效脱贫模式、较无效脱贫模式和最差脱贫模式。二是在5个层级内部，有较多有效政府要件的脱贫模式的绩效要优于有较少有效政府要件的脱贫模式，即政府有效性偏好的脱贫模式优于穷人积极性偏好的脱贫模式。三是有效政府和积极穷人（2G+2P）的组合是最优脱贫攻坚模式，无效政府和消极穷人的组合是最无效脱贫攻坚模式，中国各地方政府脱贫攻坚模式均可以在两种模式之间找到自己的位置：越靠近最有效脱贫模式，其脱贫绩效越好；越靠近最无效脱贫模式，其脱贫绩效越差。

第四，提高政府有效性和穷人积极性是提高脱贫攻坚成效的重要途径。有效的反贫困是政府和穷人共同努力的结果，提高政府的有效性和穷人的积极性是提高脱贫成效的两条重要途径。提高政府有效性可以从改善政府能力、强化政府责任（特别是自下而上的责任）着手；提高穷人积极性可以从参与和组织着手，鼓励穷人积极参与政府、社会和社区的项目、活动，鼓励穷人积极加入各类组织。在4个要件中，每个要件的改善和提高都会提高政府的有效性或者穷人的积极性，进而提高脱贫攻坚的成效。

Duncan认为，反贫困、扶贫绩效与模式取决于有效政府和积极公民，前者包括能力和责任，后者包括参与和组织。本文的研究证明了Duncan的观点，但是也发现中国脱贫攻坚不是有效政府和积极公民的简单组合，不是构成要件的机械联结，而是政府有效性、穷人积极性及其要件无穷无尽的有机组合，这些组合形成了多种多样的脱贫攻坚模式。本文对Duncan的拓展性研究超越了贫困的个人主义理论和结构主义理论的解释，摆脱了以社会政策为导向的“救助型反贫困”和新型发展型国家“发展型反贫困”的传统叙事。

推荐语

政府和“穷人”是脱贫攻坚中的重要主体。本文结合“有效政府”和“积极公民”的相关理论，从中国地方政府脱贫攻坚实践切入，具体考察“政府”和“穷人”在扶贫中的角色、功能、组合模式及其影响力等问题，对理解中国地方政府脱贫攻坚实践及其特征具有启示意义。（政治学人编辑部）

责任编辑：叶上源  

一审：班允博 二审：王智睿 终审：吉先生

文章来源：《理论探讨》2021年第3期

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