互联网型运动式治理：新特征与运行逻辑——基于“清朗”专项行动的研究

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本文对互联网信息内容治理领域的“清朗”行动等专项行动进行了深入研究，归纳出治理周期与治理主体的常态常规化、资源整合主体外部化以及属地管理权变化等新特征。文章分析了互联网型运动式治理的背景、功能和问题，有助于拓展对当前运动式治理的认识，对于相关部门开展治理工作也具有一定的参考价值。（推荐人：郝诗楠，上海外国语大学）

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运动式治理为何“用而不废”——论作为一种治理工具的运动式治理

作者简介

于洋，中国海洋大学国际事务与公共管理学院副教授；

尚富锦，中国海洋大学国际事务与公共管理学院研究生。

在当前互联网信息内容治理领域，以“清朗”行动为代表的各类专项行动已经成为相关部门开展治理工作的主要方式，而既有研究并未揭示出其区别于传统运动式治理的主要特征。基于对“清朗”专项行动案例资料的分析，本研究将此类互联网领域运动式治理的新特征归纳为三点，分别是治理周期与治理主体的常态常规化、资源整合主体外部化以及属地管理权变化。为了与传统运动式治理进行区分，本研究称之为“互联网型运动式治理”并对其进行了概念界定。在运行逻辑方面，互联网型运动式治理产生于网络空间迅猛发展、国家权力稳定性受到新挑战的大背景之下，其常态常规化、资源整合外部化、属地管理权变化的特征有助于风险控制、平台整合和“在线性”应对，进而实现国家权力再造的功能。但这样的治理方式也可能面临基层“应对性执行”、“政企合谋”等问题。本研究有助于拓展对当前运动式治理的认识。

一、问题与文献回顾

近些年，在互联网信息内容治理领域，相关部门的主要工作是围绕着以“清朗”专项行动为代表的一系列运动式治理行动展开的，在各类权威媒体中，“清朗”、“净网”、“剑网”等专项行动名称似乎已经成为网络信息内容治理的代名词。关于这一现象学界褒贬不一，批评的声音有多种，主要涉及其过于依赖国家专断权力、无法形成标本兼治的长效机制以及可能忽视对个体权利的保护。在批评的同时，也有一些学者指出其合理性一面，例如胡凌认为网络专项行动虽有问题，但却是转型期不得不采取的治理方式。一方面转型期容易出现大量非法现象，另一方面有效的正式制度尚未形成，因此，国家必须采取严厉手段暂时缓解问题，进而缓解社会舆论压力和满足群众需要。也有类似观点认为条块分割的传统媒体管理模式、脱离现实情境的法律条文以及稀缺的互联网治理资源为网络专项行动的出现提供了土壤。还有学者对网络专项治理持完全肯定的态度，认为网络专项行动不但不会削弱法治，反而有助于通过实践的积累推动互联网法律的完备化、制度化和体系化。

对于一种现象的评价需要基于对这一现象本质的把握，网络专项行动的本质特征是什么？仅仅是传统运动式治理在互联网领域的简单重复，还是有其独特性？这是首先需要回答的问题。厘清这一问题，有助于更加全面准确地剖析其利弊。遗憾的是，聚焦该领域的研究性文献较为匮乏，在仅有的少数研究中，学者们基本都认为网络专项行动就是传统运动式治理模式在互联网领域的重复应用。但也有个别学者给出了不同的解释，认为网络专项行动有其独特性，例如有研究指出“清朗”、“净网”、“护苗”、“剑网”等专项行动是针对网络信息内容整体生态安全风险的一种应对，具有周期性全面治理、属地下沉式主动性治理和治理主题聚焦网络生态安全严重问题的特征，但这种独特性的描述除了周期性全面治理外，似乎并未真正揭示网络专项行动区别于传统运动式治理的主要特征。传统的运动式治理最具共性的四个特征是特定时间、自上而下、集中资源与单一任务，这一模式是否完全适用于对网络专项行动的特征阐释？如果存在特征上新的演变，如何对其进行理论概括？其运行逻辑是怎样的？这是本研究试图回答的问题。

在研究方法上，本文以“清朗”专项行动作为互联网领域运动式治理的典型案例进行研究，资料来源于国家互联网信息办公室（以下简称国家网信办）网站、31个省级行政单位网信办网站以及社交娱乐和信息咨询两类头部平台网站，由于各类网站的内容呈现方式不同，因此资料搜集采取了不同的方法。其中，国家网信办网站内检索“清朗”这一关键词实现信息搜集，共得到结果2953条，浏览全部信息后保留可用案例报道55篇，随后在各省级单位网信办网站进行相同检索，浏览各网站前200条信息后，保留有效案例报道共计59篇，最终在网信系统网站获得有效案例报道114篇。对于互联网头部平台企业，以平台级别为序，选取符合类型条件的10个相关平台，在平台网站或APP内检索“清朗行动”这一关键词，浏览前100条内容并加以筛选，由于信息重复度较高，最终获得有效案例报道46篇。此外，笔者还对Y市Z区网信办工作人员进行了深度访谈，以补充材料并保证所获得二手资料与治理实践的一致性。

二、案例概述与新特征提炼

（一）“清朗”专项行动案例概述

国家网信办公开信息显示，“清朗”专项行动始于2016年。由于儿童类APP、搜索引擎、网址导航网站、网络云盘、微信公众号、招聘网站、旅游出行网站等领域存在大量“网络顽疾”，2016年国家网信办牵头，会同相关部委开展了“清朗”系列专项行动。“清朗”系列专项行动是由国家网信办牵头，工信、公安、文化、工商、新闻出版广电等多部门共同参与的网络空间治理行动，治理范围覆盖门户网站、搜索引擎、网址导航、微博微信、移动客户端、云盘、招聘网站、旅游出行网站等各平台各环节，治理内容包括各类违法违规文字、图片、音视频信息。

研究整理的关于“清朗”专项行动的有效案例报道共160篇，概况如表1所示，由于篇幅所限，涉及网信部门的编号9至114的报道未一一列出。总结114个由网信部门发布的专项行动报道，可以发现“清朗”行动基本上由一个发起部门和多个协同部门共同完成，在行动主体上与传统运动式治理无异，在治理流程方面，其开展遵循着动员部署、集中整治、督导检查和总结提升四阶段流程。在动员部署阶段，各类发布会、联席会议、动员大会和媒体通告是其主要形式；集中整治阶段往往为网信部门牵头，采用多部门协同、联合执法等形式，对于发现的违法违规问题，网信部门除要求体系内部落实属地管理责任外，还会特别强调网站平台落实主体责任，国家网信办和省级网信部门常通过约谈网站负责人的方式推动网站自查自纠；督导检查阶段，以巡查排查重点网站平台为主要内容，对于未按照要求处理违法违规问题的网站平台，网信部门会进行处罚或者关停；最后在总结提升阶段，一次总结大会往往也是新一次专项行动的启动大会。在互联网平台的行动方面，流程各有不同，部分平台也如政府部门一样建立了“清朗”行动领导小组，但在违法违规信息的处理方式上，基本上都采用了屏蔽信息和封禁账号的形式。

（二）常态常规化、外部化与权变化

特定时间、自上而下、集中资源与单一任务是传统的运动式治理最具共性的四个特征，而在“清朗”专项行动这一互联网领域运动式治理的典型案例中，特定时间与集中资源这两个特征有了新变化，同时新的特征也开始出现。第一，自2016年开始，国家网信系统每年都会牵头开展“清朗”专项行动，行动的具体内容有逐年丰富和细化的趋势，其时间跨度也逐年增加，尤其从2020年开始，“清朗”专项行动的开展几乎已经贯穿全年，成为一种名副其实的常态化运动，在组织机构上，网信系统也形成了自上而下贯穿到底的完整体系，并在《网络安全法》等相关法规基础上通过分工协作来完成专项行动，因此“清朗”专项行动具有稳定和专业的组织基础。需要指出的是，近些年这种特征演变除了在互联网信息内容领域显著存在，在线下治理领域也频频出现，有学者认为运动式治理的常规化已经成为一种趋势。第二，传统的运动式治理主要由公共部门发起，依靠体制内的人、财、物的动员与整合来完成治理任务，而“清朗”专项行动则非常强调借助体制外主体对体制外资源进行动员与整合，在互联网信息内容治理领域，这些体制外主体主要涉及民营性质的超大型互联网平台企业，尽管在传统运动式治理中，群众举报、志愿者参与等体制外动员也普遍存在，但相比对腾讯、字节跳动、百度这样的超大型互联网平台企业的动员，其规模与组织化程度难以相提并论，这是“清朗”专项行动有别于传统运动式治理以及各类线下治理的最显著特征。第三，同一案件一方面可以在网站备案地、工商登记地、使用者所在地、网络接入地和终端设备所在地之间进行属地权变化选择，另一方面也可以根据案件的重大和复杂程度在国家网信办、省级网信办和市级网信办之间进行管理主体权变化选择，因此“清朗”专项行动中经常出现同一平台的问题由不同属地不同层级网信机构处理的现象。综上所述，研究将“清朗”专项行动这一类互联网领域运动式治理的新特征提炼为三点，分别是治理周期与治理主体的常态常规化、资源整合主体外部化以及属地管理权变化。此外，由于资源整合主体外部化，传统运动式治理“自上而下”的特征也有了新的意涵，这里的“下”不但包括下级政府，也包括了所有民营性质的超大型互联网平台企业，因此自上而“下”将作为资源整合主体外部化的延伸特征一并总结。

1.治理周期与治理主体的常态常规化

（1）传统运动式治理具有很强的临时性特征，大部分运动是以解决具体问题为目标临时性开展的，互联网领域的运动式治理则开始向长期型任务发展，呈现出明显的常态化特征。以“清朗”行动为例，截至2022年3月17日国家网信办再次公布2022年“清朗”系列专项行动十大重点任务时，其开展时间已达7年，时间跨度也在逐年增加，尤其从2020年开始，“清朗”专项行动的开展几乎已经贯穿全年，成为一种名副其实的常态化运动，这是有别于以往“扫黑除恶”“禁摩限电”等专项行动的。网信办的公开信息也显示，国家相关部门2020年起连续三年强调了“清朗”专项行动的常态化特征，指出这是一项基础性、长期性任务，表示要将其打造成攻坚战和持久战。

专项行动的常态化还体现在其与立法活动的紧密配合上，甚至可以说，在互联网信息内容治理领域，专项行动已经成为立法活动的前期阶段，为法律的制定提供必要的事实依据。在近些年的治理实践中，每当国家试图在互联网的某个空白领域进行立法，都会事先通过开展专项行动掌握必要的立法信息。《互联网信息搜索服务管理规定》《网络安全法》《未成年人网络保护条例》《互联网新闻信息服务管理规定》《移动互联网应用程序信息服务管理规定》《互联网直播服务管理规定》等法律法规的出台都因循了这一模式。

（2）传统运动式治理的特征之一是“暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之”，其不稳定性引发了诸多诟病。相较而言，互联网领域运动式治理的发起部门较为明确而固定，当前我国互联网信息内容领域的法定治理主体为网信部门，各类专项行动也由网信系统主导开展。在组织架构上，我国网信系统也形成了由国家网信办与各级地方网信办组成的完整纵向体系，因此治理行动的开展具有稳定的组织基础。在这方面，《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》与《网络信息内容生态治理规定》明确了网信办的主体地位及职责：

为促进互联网信息服务健康有序发展，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和公共利益，授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。

国家网信部门负责统筹协调全国网络信息内容生态治理和相关监督管理工作，各有关部门依据各自职责做好网络信息内容生态治理工作。地方网信部门负责统筹协调本行政区域内网络信息内容生态治理和相关监督管理工作，地方各有关主管部门依据各自职责做好本行政区域内网络信息内容生态治理工作。

2.资源整合主体外部化

在资源配置方面，互联网领域的运动式治理也表现出区别于传统运动式治理的新特征，即资源整合主体的外部化。在传统的运动式治理进程中，政府自身往往充当资源整合的主体，通过政治动员打破常规途径完成对社会资源的高度整合，进而实现对社会治理目标的短期性回应，这种资源调配要素包含思想动员、激励构建、项目制载体形式与组织协同四方面，整个过程一般不需要借助市场主体。但在互联网领域的运动式治理中，资源整合主体往往为民营性质的超大型互联网企业平台。以“清朗”行动为例，面对海量互联网平台账号和信息，网信办更多强调的是压实互联网平台的主体责任，也就是借助外部主体进行资源整合与使用。2021年，国家网信办出台《关于进一步压实网站平台信息内容管理主体责任的意见》，意见指出，“网站平台日益成为信息内容生产传播的重要渠道，兼具社会属性和公共属性，在坚持正确价值取向、保障网络内容安全、维护网民合法权益等方面，具有不可替代的地位和作用。”“不可替代”四个字明确肯定了互联网平台在互联网治理中的重要性。在专项行动中，国家网信系统也确实大量借助互联网平台完成了对海量违法行为的处理，比如2018年针对自媒体违法行为的专项行动中，具体的治理行为基本上是由10家大型平台企业通过自查自纠的方式实现的。根据网信办公开信息，国家网信办首先对于10家平台企业负责人进行了约谈，要求企业履行主体责任进行自查自纠：“继11月12日国家网信办约谈腾讯微信、新浪微博之后，14日下午国家网信办又集体约谈百度、腾讯、新浪、今日头条、搜狐、网易、UC头条、一点资讯、凤凰、知乎等10家客户端自媒体平台，就各平台存在的自媒体乱象，责成平台企业切实履行主体责任，按照全网一个标准，全面自查自纠。”此后，10家平台企业先后公布了行动方案与阶段性成果。

从每年全国网络举报的受理数据来看，互联网平台企业也占据了绝对的优势地位。以2021年为例，在全部1.66亿举报案件中，全国主要网站共受理1.5亿件，占比超过90％，而这其中几家头部平台企业又占据了大多数，相比之下，由政府部门受理的举报仅占总举报数量约10％。

2021年，全国各级网络举报部门受理举报1.66亿件，同比增长1.8％。其中，中央网信办违法和不良信息举报中心受理举报357.6万件，同比增长56.2％；各地网信办举报部门受理举报1247.7万件，同比下降21.8％；全国主要网站受理举报1.5亿件，同比增长3.6％……在全国主要网站受理的举报中，微博、百度、阿里巴巴、快手、腾讯、豆瓣、知乎、今日头条、新浪网、搜狗等主要商业网站受理量占75.6％，达1.1亿件。

3.属地管理权变化

传统运动式治理在管理对象的划分上一般遵循属地管理原则。与之有所区别的是，互联网领域的运动式治理采取的是更为灵活的权变式属地管理。面对同一案件，既可以按照网站备案地、网站工商登记地、信息生产者所在地、网络IP所在地等要素进行属地的权变化选择，也可以根据案件的重大与复杂程度进行管理主体的权变选择，由国家网信办或省级网信办直接进行管理。在访谈中，某区县一级的网信办负责人介绍了权变式属地管理原则在具体工作中的应用：

“我们开展‘清朗’行动一般都是属地管理，就看这个网站的运营商是不是在我们市的行政区域里边。如果是，那我们就得对它进行监管，但是我们网信办部门人比较少，市一级可能总共有三四十个人，区县一级也就最多四五个人。对这个比较大的网站，比如说腾讯、阿里旗下这种，我们这边是没法管的，没有那个权限，一般都是省里直接管，我们就是把小网站管好。”

透过访谈内容可以了解到，该区县以及所在地级市的网信部门是根据网站的运营商所在地来确定属地的，但是面对那些涉及腾讯、阿里等超大规模互联网平台的案件，并不是将其发回深圳或杭州属地处理，而是交由本省的省级网信部门，这有别于以往运动式治理中的简单属地管理原则。另外在有些案例中，并不是涉及超大规模互联网平台的案件都由省级网信部门处理，具体情况也比较多样。在2021年的“清朗”专项行动中，网信部门对于新浪微博、豆瓣网、微信、百度贴吧、知乎网、金山毒霸、京东、拼多多和淘宝几家大型互联网平台的处理方式也明显体现出属地管理的权变化特征。例如，新浪微博和豆瓣网的负责人由国家网信办约谈，微信、百度贴吧、京东、拼多多和淘宝由属地的省级政府网信办约谈，而知乎网与金山毒霸则由国家网信办指导属地的省级政府网信办约谈。同为超大规模互联网平台企业，但约谈主体却明显不同 （参见表2）。

4.自上而“下”的动员形式

在任务的组织动员方面，传统运动式治理具有明显的自上而下特征，在实践中往往表现为中央对下级部门提出目标并大量通过会议等方式加以政治动员，所部署的具体任务借助通风会、誓师大会等动员手段自上而下被迅速下沉到最基层部门，进而突破按部就班的科层制体制，实现中央意图与信号的快速传递。

互联网领域的运动式治理在组织动员方面仍然采用自上而下的方式，但动员范围相较于传统运动式治理而言有所变化：“下”的含义既包括下级政府，也包括互联网企业。尤其对于那些大型互联网平台企业而言，动员命令并不是由地方政府发出，而是直接来自于中央政府，平台企业在某些方面发挥的作用已经类似于一种公共组织，这与前面所提到的资源整合主体外部化的逻辑是一致的。

例如，在2022年“清朗”系列专项行动新闻发布会上，网信办领导就将地方网信部门和重点网站平台放在了同等位置上，在介绍重点任务的过程中要求地方网信部门和重点网站平台要同时制定工作方案，“确保统一行动、统一标准”

在2022年“清朗·网络暴力专项治理行动”中，自上而下的动员基本上指的就是从中央网信办到重点网站平台的动员，动员过程的描述中自始至终没有出现地方网信部门。任务的下级执行者为18家网站平台，而任务的发布者和监督考核者为中央网信办。

综上，以“清朗”行动为代表的互联网领域的运动式治理既保留了传统运动式治理的部分特征，又在诸多方面与其存在显著不同。为了与传统运动式治理进行区分，本研究将其称为“互联网型运动式治理”，通过对比可以得出互联网型运动式治理的简要定义：这是一种新形态的运动式治理形式，其区别于传统运动式治理的主要特征是运动常态常规化、资源整合主体外部化和属地管理权变化（见表3）。在运动的总体方向上，传统的国家运动侧重于非制度化、非常规化和非专业化的政治动员，传统的组织运动侧重于对科层链条的超越和重组，而互联网型运动式治理则更类似于一种“政策运动”，多强调吸引社会和治理主体的注意力、设定政策议程、赋予平台职责和传递监管压力。

三、互联网型运动式治理的运行逻辑

特征提炼完成后，还需要解释的是这些新特征的产生背景与运行逻辑。下面将具体阐述的内容是，互联网型运动式治理产生于网络空间迅猛发展、国家权力稳定性受到新挑战的大背景之下，其常态常规化、资源整合外部化、属地管理权变化的特征有助于风险控制、平台整合和“在线性”应对，进而实现国家权力再造的功能。

（一）互联网的挑战与权力再造

互联网型运动式治理产生的一个重要制度场景是，作为超大规模公共领域的互联网空间及其诸多新特性，这些新特性对于国家权力的稳定性带来了新挑战，在这些新特性之中，较为重要的是高维媒介特性、广域复杂公共空间特性与互联网企业的权责界定悬置特性。

首先，互联网作为新科技革命的产物，是区别于传统媒介的“高维媒介”，它使个人替代机构成为社会传播的基本单位。在这一媒介中，网民群体的信息需求和偏好被激活，并通过指数级放大最终导致互联网治理面临双重困境，即处理超大数据与平衡多元需求的困境。同时，微博、微信所代表的点对面和点对点的典型互联网信息传播形态呈现出多种特征，如信息即时性共享、传播网络动态化与传播渠道跨网络、跨终端等。其结果是，互联网的“高维媒介”属性导致传统媒介的管理方式失效。

其次，互联网具有广域复杂公共空间特性。哈贝马斯认为，“所谓公共领域，首先意指我们的社会生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见这样的事务能够形成。”根据这一界定，具备意见聚合性的互联网空间无疑属于公共空间的一种。在现实中，互联网治理也早已成为公共领域治理转型的结构产物。当前，我国互联网普及率已达73％，城乡居民以及不同年龄群体间上网习惯的差异性在不断缩小，互联网正逐渐成为与现实社会相映照的“广域虚拟社会”。在复杂性层面，相较于实体公共空间而言，互联网以其技术密集特性对于治理资源质和量的要求也更高，但我国目前的互联网治理配置性资源与权威性资源相对贫弱，无法全面应对网络信息的匿名性虚拟性、传播媒介的“碎片化”以及个体需求的多样化，因此互联网领域的治理形势日趋复杂。

最后，2008年金融危机后，互联网平台成为“盈余资本”的重要出口，平台企业持续扩张并掌控了大量具有公共属性的数据资源，因而在实际上具有了三种与公共部门类似的权力，分别是规制用户行为的强制性权力、主导确立规则的建制性权力和把控话语创造“价值共识”的价值性权力。伴随互联网生态的发展，在国家-市场-社会的权力结构变迁中，权力不断向市场流散，互联网平台的权力被实践所放大并产生公共权力私有化现象。与平台权力扩张相反，面对平台运营和代行治理过程中侵犯自身利益的行为，用户的回应与反抗能力却相当有限，我国目前仅有新近出台的《互联网平台落实主体责任指南》、《网络信息内容生态治理规定》等政策文件对此类问题做出了规定，但仍然缺乏对互联网平台责任进行规制的法律文件。

上述互联网特性最终导致这样一种局面：（1）威胁国家权力合法性的网络信息会在极短时间内出现爆炸式扩散，而辨别信息的真伪与追踪信息的来源变得异常困难，这就给公共部门的风险控制带来极大挑战。（2）在这一治理过程中，互联网平台企业因其自身技术与运营优势能够发挥极其重要的作用，如何对其进行合理引导与资源整合成为焦点问题。（3）网络违法违规行为的“在线性”特征也对原有的在场性属地管理模式带来了挑战。这一局面的出现必然引发政府部门的强烈关注，本研究认为互联网型运动式治理就是一种典型的回应，它体现出政府对于这种极端场景的积极应对，其目的是实现国家权力再造，国家网信办的公开宣传也清楚说明了这一制度场景：

互联网作为信息制作、传播平台，在社会变革的过程中发挥着越来越大的作用。无论是西方发达国家，还是带有传统宗教色彩的中东、北非的阿拉伯国家，因为互联网的出现，尤其是社交媒体的大规模使用，都有过因疏于信息管控而给国家带来灾难性后果的惨痛教训。进入新时代，中国要实现平稳发展，就必须占领互联网这个意识形态斗争的主阵地；就需要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间；就需要防止在突发事件中有人利用互联网挑起事端，制造动乱，通过制造群体性事件来破坏社会主义事业的正常进行，防止有人利用突发事件损害党和人民的根本利益。……互联网企业有条件利用平台掌握的数据和最先进的人工智能技术，对突发性事件进行监控。

（二）常态常规化：应对高频率高风险性

乌尔里希·贝克指出现代社会中资本的逻辑、科层制以及“有组织地不负责任”三者交织制造出许多“人化风险”。互联网平台作为技术与资本逻辑结合的产物，其异化也会制造出各种风险。化解社会风险，维护社会稳定是政府进行社会管理的重要内容。互联网型运动式治理的常态常规化应对的就是互联网领域违规行为的高频率高风险性，其本质是实现国家权力再造，在具体方式上适应了互联网的特性。由于互联网本身具有高维媒介特性和广域复杂空间特性，因而信息的制造和传播速度均远远超出传统媒介，这就要求新形态的治理模式必须能够应对违法违规信息的高频率生产，另外高维媒介特性和广域复杂空间特性也导致违法违规信息的社会危害性巨大，这要求治理手段必须具有集中资源重拳打击的能力。综合来看，采用常态常规化的运动式治理模式最符合这一治理场景。为了能够更加清楚的展示这一治理模式的适用性，可以将其置于一个二维度四象限的框架中进行探讨，两个维度分别是违法违规行为的频率和风险性。在这一框架中，违法违规行为可以分为四类，分别是高频率高风险类、高频率低风险类、低频率高风险类和低频率低风险类。

在高频率高风险类里，违法违规行为一方面频繁出现，一方面又包含巨大的风险性，互联网违法违规信息的传播就是典型代表，相应的治理模式就应当同时应对其高频率与高风险性，而互联网型运动式治理一方面可以通过常态常规化来应对违法违规行为的高频率，另一方面能够通过运动式治理的集中资源重拳打击来应对其高风险性，因此能够成为互联网信息内容治理领域的主要治理手段。在高频率低风险类里，违法违规行为虽然频繁出现但风险性和社会危害性都不突出，如违章停车和违规摆地摊等等，相应的治理模式既可以是普通的日常监管，也可以在问题积累较多的地区开展传统运动式治理。在低频率高风险类里，违法违规行为虽不常出现，但只要出现就蕴含巨大的社会风险，如我国境内的枪支犯罪活动，针对这类型的活动定期集中资源开展传统的运动式治理更具合理性。而最后一类低频率低风险类，既很少发生又不太构成社会风险，如蓄意破坏公共绿地的行为，那么常规治理就足以应对问题。

如图1所示，单一的治理形式并不适合于所有类型的违法违规行为，因此不存在最佳治理形式，对于管理机构而言重要的是依据违法违规行为的发生频率与风险性选择有针对性的治理形式。在互联网信息内容领域，违法违规行为明显具有高频率高风险性。在高风险性方面，比较有代表性的是2021年“清朗行动”所针对的“历史虚无主义”和“算法滥用”问题，这类问题对于我国社会稳定具有负面影响，一旦出现有害或虚假信息，其传播速度快、制作成本低、模糊程度高及网状传播的特征将加快风险扩散，产生风险的放大效应。在高频率特征方面，比较典型的是2021年“清朗·春节网络环境”专项行动，不到两个月的时间内，网信系统就处理了超过200万条违法违规信息，这样的发生频率是其他社会事件无法达到的：

今年2月以来，国家网信办部署深入开展“清朗·春节网络环境”专项行动，集中整治群众反映强烈、影响上网体验的网络生态乱象，依法查处首页首屏生态不良、色情低俗信息引流、恶意炒作营销以及不良网络社交行为、网络暴力等问题，积极营造欢乐祥和的春节网上氛围。截至目前，累计清理相关违法违规信息208万余条，处置账号7．2万余个，封禁违规主播7200余个，协调关闭、取消备案网站平台2300余家，下架APP520余个，专项行动取得积极成效。

对于高风险高频度的社会事项，常态治理在治理强度上有所欠缺，传统的运动式治理模式因缺乏稳定的制度安排无法发挥长久功效，而互联网型运动式治理凭借开展的常态化与组织的常规化能够有效适应互联网信息内容治理领域特征，更有助于应对高风险高频度事件。

（三）资源整合主体外部化：多重约束下的路径选择

资源整合主体外部化的出现是基于这样一种现实，一方面政府需要快速控制有害信息的扩散，另一方面信息的直接管理者是互联网平台企业，在自家平台内其技术手段和技术资源也明显优于政府部门，因此资源整合主体就由政府单独承担逐渐开始外部化。

治理资源是开展治理行动的关键要素，在一定意义上，治理方式的选择受制于当时治理资源的存量与结构。互联网型运动式治理对于治理资源实行了整合主体内外部相结合的策略，大部分资源整合的任务交由外部主体，这是由现实情景中的多重约束所导致的，这些约束可以进一步分为资源、产权与绩效三类。

（1）按照吉登斯对资源的划分，可以将资源区分为配置性资源与权威性资源，其中配置性资源是支配物质工具的能力，权威性资源是支配人类自身活动形式的能力。在配置性资源方面，我国的互联网事务管理人员与技术能力严重不足：一方面，目前我国的公务员总数约为738万人，其中专门从事互联网治理工作的人员规模更小，但2021年我国网民规模已达10.32亿，管理人员与管理对象的规模差距巨大；另一方面，互联网技术的发展高度依赖资金投入的规模，但在我国政府公共预算主要支出项目及财政决算中，互联网技术投入未被列入，实际财政资金也多被用于完善网络通信等基础设施建设方面，而根据工信部发布的《2021年互联网和相关服务业运行情况》，仅规模以上的互联网企业就投入研发费用754.2亿元。在互联网基础设施媒介化的资源投入模式下，政府互联网治理技术与互联网平台技术的差距不断扩大，互联网治理的“技术贫弱”将更加明显。在权威性资源方面，治理机构权威性资源不能满足现实治理需求成为一个明显的现象。治理绩效是衡量治理机构权威性资源的重要指标之一。根据第49次《中国互联网络发展状况统计报告》，有接近40％的网民遭遇过个人信息泄露、网络诈骗等网络安全问题，尽管这一比例较前些年有所下降，但这些问题的反复出现依旧表明我国的互联网治理绩效仍不理想，这也造成我国互联网治理的权威性资源相对不足。

（2）互联网信息内容领域中主要平台的产权属性造成政府管理的困难。在该领域中，一方面，用户发布于互联网平台的信息具有公共属性，理应受到监管，互联网企业也有义务保证用户发布的内容合法；另一方面，我国主要互联网平台公司都属于非公有制企业，通常将营利作为主要目标，对于消耗自身审查资源来维持平台内容健康的积极性不高。《民法典》中用以保护网络服务提供者的“避风港原则”与“红旗原则”也经常被互联网平台企业滥用来规避自身社会责任。这就导致政府管理互联网公共空间与互联网平台企业自主经营之间会产生一些矛盾。对于这一问题，目前尚未有专门法律对其做出明确规定，因而政府在开展互联网信息内容治理时难以对互联网平台进行有效规制，如果过度干预则有可能面临侵犯平台企业自主经营权的风险。而在互联网型运动式治理中，政府部门采取的是更为灵活的治理手段，通过资源整合主体外部化，平台公司在其中承担了主要的治理任务，网信部门借助平台企业的人力及技术资源展开专项治理，这一方面符合法律层面上权责一致的观点，另一方面也有利于减少政企之间的摩擦。

（3）资源整合主体外部化还存在治理绩效上的考虑。前文曾多次提及互联网对于技术的高度依赖，这一特征在互联网治理中同样重要。相较政府在互联网领域的专业人才及技术能力，互联网平台企业在市场竞争过程中积累了大量的专门人才与精尖技术，例如此前疫情环境下人们频繁使用的“健康码”就高度依靠支付宝、微信等平台充足的技术人员与用户网络，因此平台对于网络不良信息的处理具备规模和效率优势。此外，即使网信系统拥有充足的治理资源，但直接依靠内部资源对相关平台进行管理仍需要适应平台间不同的运行模式及相关技术，这必然需要一定时间，以结果为导向的绩效考核也难以提供这样的时间条件。与之相比，将资源整合压力外移至互联网平台企业之中则能够使其人员、技术与管理经验得到充分发挥，保证治理行动的绩效水平。

总结来看，互联网型运动式治理的资源整合主体外部化是政府缓解治理资源匮乏、规避产权安排矛盾与关注治理绩效下的折中选择，借助这种资源整合方式，“清朗”等专项行动得到了相关平台网站的及时响应，并得以有效开展。

（四）属地管理权变化：治理现实中的策略性应对

一般而言，属地管理是我国的重要管理体制之一，其特点为“以特定的空间作为划分管理范围的依据”，并内含基础治理单元、行政管理体制与责任落实机制等多种蕴涵。与此相区别，权变式属地管理更倾向于将属地管理作为一种管辖原则而非管理体制。聚焦于互联网型运动式治理，采取这一管辖原则存在两方面原因。

（1）属地管理原则仍然具备可用性。

第一，我国的诸多法律为属地管理提供了参照。例如《刑法》第6条第3款直接规定了属地管辖原则，《行政处罚法》第20条也为行政处罚的属地管理提供了依据。作为现实社会的组成部分，网络社会的管辖原则也应当与相关法律产生交互，属地管理原则在互联网治理中存在正当性，这在《互联网信息内容管理行政执法程序规定》第六条（下称《规定》）中得到了验证：

违法行为发生地包括实施违法行为的网站备案地，工商登记地（工商登记地与主营业地不一致的，应按主营业地），网站建立者、管理者、使用者所在地，网络接入地，计算机等终端设备所在地等。

第二，尽管网络空间常常被描述为虚拟空间，但在当前的互联网技术帮助下，这一虚拟空间中的行为基本都能以IP地址等形式在现实中产生映照，互联网空间的特性并未对现实治理逻辑造成颠覆性影响，属地管辖原则仍然能够被用于解决互联网问题，具备现实的可行性。

第三，制度安排与机构设置为属地管理原则提供了应用的现实可能性。我国推行的网络实名制以及近期开始推广的IP属地显示等互联网管理制度为属地管理的实际展开提供了便利；自2011年5月成立，目前已建立起完整的“中央-省-市-县乡”四级组织架构的网信系统为属地管理提供了组织基础。

（2）完全的属地管理无法适应现实需要。

第一，虽然网络空间内的主体与行为通常能在现实社会中得到对应，但网络所带来的人格裂变及对现实空间线性行为逻辑的冲击使属地管辖并不总是有效，例如网络用户借助境外代理IP使用互联网平台，其管辖属地就较难被确定。依据《规定》中所界定的违法行为发生地的多种指向，在实际管理过程中仍然面临违法行为地多元化的局面，导致管理主体难以确定问题。

第二，治理难度溢出能力边界。互联网信息的虚拟性以及信息传播的高速性改变了“小城无大案”的治理常态，在互联网平台的参与下，小城市的信息内容治理案件也往往具备高度复杂性，牵涉互联网头部平台及多个违法行为发生地，以云南省曲靖市网信办“清朗”行动公告中的内容为例：

按照“净网”“清朗”等专项整治行动要求，在全市范围内认真开展未成年人网络环境专项整治行动，稳步推进网上舆论专项整治工作的开展。盯住未成年人使用比较多、使用频率比较高的，如视频直播、QQ群组、互动社区、网络游戏、网文小说、网课平台等重点环节，以及色情低俗、血腥暴力、封建迷信等影响青少年身心健康、防碍青少年上网学习的重点内容，督促辖区网站平台梳理涉未成年人问题风险漏洞，有针对性研究制定具体整改措施。

对于辖区内网站，曲靖市网信办能够按照属地管辖原则进行监管，但行动中所提及的“QQ群组、互动社区”等治理对象涉及腾讯及其他头部平台，如果确实存在问题，仅凭曲靖市网信办所拥有的治理资源难以对这些平台网站进行有效处罚或督促，这就会造成治理空白。

综合而言，属地管辖原则仍能在互联网治理中发挥一定作用，但完全的属地管理必然无法有效解决实际治理问题，因此，通过“属地管理权变化”，赋予管理主体确定环节一定的可操作空间，使不同程度治理问题与不同层级网信部门的治理资源及能力形成恰当的适配关系，这是互联网型运动式治理能够有效运转的关键逻辑之一。

四、应对性执行与政企共谋

（1）针对基层网信办的激励缺失诱发“应对性执行”问题。在委托-代理关系中，激励是委托方促使代理方采取有效行动的重要机制。米尔格罗姆和罗伯兹总结了激励的一系列原则，周雪光对其中的基本原则加以阐释，将其分为有效信息、激励强度、监督强度与平衡激励四类。然而，这些原则在互联网型运动式治理中未显著体现。首先，专项行动采取了以结果为主的绩效考核方式，但并未给出明确、可度量的指标体系，这导致在任务安排中缺乏能够让基层网信办对自身治理行为进行绩效测算的有效信息；其次，就激励强度而言，与互联网平台企业面对的退出机制与声誉机制强激励相比，基层网信办在治理行动中所获得的激励强度不足；再次，在监督方面，由于互联网信息内容治理的数据虚拟性与复杂性较高，因而针对基层网信办的监督难度较大，一般的监督措施难以奏效；最后，基层网信办同时面临着打击网络盗版、净化网络不良信息、研判社会舆论等任务，多元目标没有借助激励机制加以协调。传统运动式治理的短周期、大力度属性保证了专项行动的强度，但互联网型运动式治理将短期行动变为常态任务的同时缺乏对基层网信办的相应激励，再加上治理资源缺乏与治理对象复杂等现实因素，基层网信办可能在执行任务时采取只转发上级文件而不行动的“应对性执行”，由此造成专项行动在基层的“空转”。

（2）政企共谋与信息俘获。经济学中的政企合谋理论认为，央地间的关系不对称和政治集权下的唯GDP考核体制导致地方政府纵容企业采用“坏的”技术发展经济，在实现经济增长的同时造成大量“事故”。与此类似，互联网型运动式治理将互联网平台企业非正式地纳入治理主体之中，加深了在地政府与互联网企业之间的关系。与行政组织多重悖论下产生的“上有政策、下有对策”现象相似，在地政府与互联网平台企业之间也具备产生“政企共谋”的可能性：激励与监督的不足为地方网信办提供了共谋的理由，“资源整合外部化”所带来的额外运行成本则促使互联网平台企业寻求与地方网信办合作。除此之外，与电子政务承包公司通过为政府提供算法实现“算法俘获”类似，在互联网型运动式治理中，平台企业可能凭借其事实上的治理主体身份，将带有选择性的信息传递给网信部门，干扰其对治理现状的把握与治理方式的选择，并形成“信息输入-政府决策-信息再输入-政府再决策”（见图2）的路径。平台以“信息影子官僚”的隐蔽身份参与甚至操纵政府决策，可能导致寻租腐败及治理失效等问题。这是一种与互联网时代的“算法俘获”具备共同形成根源的信息俘获。

五、研究结论

在当前互联网信息内容治理领域，以“清朗”行动为代表的各类专项行动已经成为相关部门开展治理工作的主要方式，既有研究多认为网络专项行动是传统运动式治理在互联网领域的简单重复，并未揭示出其区别于传统运动式治理的主要特征。传统的运动式治理最具共性的四个特征是特定时间、自上而下、集中资源与单一任务，这一模式是否完全适用于对网络专项行动的特征阐释？如果存在特征上新的演变，如何对其进行理论概括？其运行逻辑是怎样的？这是本研究试图回答的问题。在研究方法上，本文以“清朗”专项行动作为互联网领域运动式治理的典型案例进行研究，基于对案例资料的分析，研究将“清朗”专项行动这一类互联网领域运动式治理的新特征提炼为三点，分别是治理周期与治理主体的常态常规化、资源整合主体外部化以及属地管理权变化，此外，由于资源整合主体外部化，因而传统运动式治理“自上而下”的特征也有了新的意涵，这里的“下”不但包括下级政府，也包括了所有民营性质的超大型互联网平台企业，因此自上而“下”被列为资源整合主体外部化的延伸特征。为了与传统运动式治理进行区分，研究将其称为“互联网型运动式治理”，这是一种新形态的运动式治理形式，其区别于传统运动式治理的主要特征是运动常态常规化、资源整合主体外部化和属地管理权变化。

在运行逻辑方面，本研究认为互联网型运动式治理产生于网络空间迅猛发展、国家权力稳定性受到新挑战的大背景之下，其常态常规化、资源整合外部化、属地管理权变化的特征有助于风险控制、平台整合和“在线性”应对，进而实现国家权力再造的功能。（1）常态常规化。互联网型运动式治理一方面可以通过治理周期常态化与组织机构常规化来应对违法违规行为的高频率性，另一方面能够通过运动式治理的集中资源重拳打击来应对违法违规行为的高风险性，因此能够增强风险控制能力。（2）资源整合外部化。这是在资源、产权与绩效三重约束下的较优路径选择：资源上，相较于互联网超大平台，我国互联网信息内容治理部门的配置性资源与权威性资源都较为匮乏，治理需求溢出治理能力边界；产权上，私营互联网平台的营利目标与避责趋向导致政府互联网治理与平台经营间产生矛盾；绩效上，在技术储备缺乏与低熟悉度限制下，互联网信息内容主管部门对于平台网站的管理容易处于低绩效水平。（3）属地管理权变化。采取这样的管辖原则的逻辑在于，法律规定并在实践中长期推行的属地管理原则仍然具备一定的可用性，但完全的属地管理又无法适应互联网发展所衍生出的诸多社会现实与治理需求，因而需要在传统属地管理原则的基础上加以修正，为管理主体确定环节预留部分可操作空间，以保证治理的有效性。

最后，尽管互联网型运动式治理的新特征能在一定程度上适应新的治理需求，但确也存在基层应对性执行、政企合谋与信息俘获等问题。因此，这种新形态的运动式治理仍有待进一步优化。

责任编辑：廖梓霖  

一审：赵梓涵  二审：胡皓玥  终审：肖伟林

文章来源：《公共管理学报》2023年第3期