竺乾威： 地方政府的组织创新：形式、问题与前景
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竺乾威，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，博士生导师
一、结构优化：地方政府组织创新的背景
中国在2004年开始了服务型政府建设，并确立了服务型政府的四项职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这是中国政府职能的一次重大转变，也就是从以往的注重经济建设转向社会管理和公共服务。现代组织理论告诉我们，政府职能是需要借助组织结构来履行的。尽管组织的结构是由功能决定的，但组织结构对于组织功能的履行具有重要的影响，结构合理与否会影响到组织的运作。这或许也可以解释十八大报告在指出深化行政体制改革的基本目标与任务(建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府)时，提出了“结构优化”。
几乎所有的现代政府都是建立在马克斯·韦伯式的官僚制组织基础之上的。这一组织的结构特征简单来说，是由纵向的、以等级形式出现的命令指挥及执行系统和由横向的、以职能部门形式出现的分工协作系统两大部分组成的。纵向的命令系统保证了指挥统一，使命令指示从上到下得到迅速的执行；而横向的部门分工则体现了现代社会的专业化的要求，工作有效率。这样的组织结构在相当程度上产生了组织理性，这也是长期以来官僚制组织一直被认为是达到社会经济和技术目标的最理想的结构形式的原因。但另一方面，官僚制这一结构的优点往往也成了它的缺点。纵向的等级结构在保证指挥统一的同时，也往往会造成下级缺乏主动性、创造性和想象力；它的命令服从系统在保证上级的命令指示得到贯彻的同时，也带来了下级的自我丧失，造成人的异化以及行政伦理道德问题。横向的部门结构在适应专业化的同时，也会因部门林立、职能交叉重复带来部门之间协调的困难和运作不畅，从而影响效率的发挥。因此，这一最有效率的组织往往也会变成效率低下的组织，官僚主义的种种弊端就是明证。也正因为这个原因，官僚制一直在受到不断的抨击，以至于有人提出要摒弃它。
中国政府的组织结构形式也是一种马克斯·韦伯式的官僚制结构形式，因此，这一结构的优点和缺点也同样会在中国政府身上反映出来。此外，中国特有的党政结构和单一行政体制形成的条块关系，使得中国政府的组织结构改革不仅要针对官僚制结构存在的一般问题，而且要解决中国特色的结构所存在的问题。
韦伯式的组织结构是同传统的政府运作联系在一起的。传统的行政运作是以政府为中心的运作，具体来说，它表现为以下几个方面：(1)政府是公共利益的唯一界定者。实现公共利益是政府的最高追求，是政府全部活动的意义所在。但什么是公共利益，谁来界定公共利益？在传统行政中，政府是公共利益的唯一界定者，政府所做的必定是代表公共利益的。这给了政府在行政运作中的至高地位，政府界定的公共利益总是正确的，是不能改变的，更是不能被推翻的。(2)政府是公共政策的唯一决定者。在传统行政中，政府制定公共政策通常不存在同公共问题相关的利益相关者的参与，也不存在诸如专家咨询、听证、事先公示决定以征求相关者意见等制度性规定。这与政府自认为是民众的代言人、公共利益的代表者相关。它导致的问题在于，由于缺乏同利益相关者的事先沟通，以至于出台的政策往往得不到支持，甚至遭到反对，比如在一些环境问题上的决定，由于缺乏利益相关者的参与，政府的决定常常导致官民对立，甚至引发社会冲突。(3)政府是公共服务的唯一提供者。唯一提供者表明了政府在公共服务提供中的垄断地位。政府包揽了公共服务，它既是公共服务和公共产品的生产者，也是公共服务和公共产品的提供者，它是从生产方出发，而不是从需求方出发的。首先，提供什么样的服务和产品，什么时候提供和如何提供都是由政府决定的，这导致政府提供的产品和服务不一定符合公众的需求。其次，由于缺乏竞争，它会增加提供产品和服务的成本。再者，政府生产者和提供者两种职能的合一也影响政府工作的效率。
传统的行政模式在政府改革时期发生了改变。最重要的改变之一在于“服务型政府”的提出。服务型政府要求政府的管理模式从原来的管制走向治理。作为一个标志，治理意味着管理主体的多样性，从原来政府的单独治理走向政府与民众一起治理。这一转变导致了传统的以政府为中心的运作模式的变化，具体表现在：首先，政府不再是公共利益的唯一的界定者，公众和利益相关者也成了界定者。这种互相的沟通对于公共利益的确立以及公共利益的可接受性起了重要作用。其次，政府不再是公共政策的唯一决定者。尽管政府作为公共权威还是一个最后的决策者，但决策过程中的民众参与已经改变了政府单独做决定的做法。再者，政府项目的外包改变了政府一手包办公共服务的做法，使政府公共服务和公共产品的生产者与提供者两种角色得以分离。带有竞争性的外包方式不仅简化了政府的职能，同时也减少了提供的成本，提高了提供的质量。
政府这种新的运作模式对组织结构提出了新的要求。比如，政府项目的外包或公共服务购买就提出了政府运作如何从纵向的结构扩展到网络状结构的问题；公共服务和公共产品提供的扩大提出了如何进行整体性提供，以解决提供过程中的碎片化问题；中国特色的条块关系提出了下级部门改革如何与上级部门对应的问题，如此等等。
如果说服务型政府建设是推动地方政府组织结构创新和优化的一个主要推动力，那么，政府的再造理论对于推进地方政府组织创新和优化也起了重要的作用。政府再造指的是“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率适应性以及创新能力。并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权利结构以及组织文化等来完成这种转型过程”。①政府再造的基本取向是市场化和企业化，它涉及政府的组织结构和功能两个方面。功能的改进涉及权力下放、外包、绩效评估、竞争性选择、授权、质量保证等诸多方面。这种运作改变在组织结构上的反映主要有三个方面：一是无缝隙结构。所谓无缝隙结构，就是政府围绕顾客展开的以过程和结果为取向的无缝隙的流程再造，它改变了政府以往按职能和部门进行的运作。二是网络状结构的扩张，这是外包运作带来的一个结构形式。三是建立在委托人—代理人之上的划桨组织与掌舵组织分离，其典型就是英国的执行局。
此外，中国政府组织结构改革也借鉴了新公共管理改革的实践。比如，奥斯本总结的西方国家服务提供的方式就有36种之多，②这其中有不少方式也被中国所采纳。比如，大部制结构在英国20世纪50年代就搞过，中国的大部制改革在基本原则和方法上遵循的是同一原则，尽管在实际的操作中有自己的做法。比如，西方新公共管理改革中因政府项目外包而开始流行的网络状结构对中国来说也展示了它的发展前景，以致今天网络状结构也成为中国政府运作的一种重要的组织结构形式。再比如，政府组织的无缝隙对接就是打破组织之间的藩篱，提供一种全方位和高质量的服务，这一思想和做法对中国政府组织结构的创新具有相当的影响，产生了中国特色的网格化的组织结构和运作，并以“横向到边，纵向到底”的表述方式推进了这一思想和做法。除了这些，中国独特的行政管理体制和运作及其存在的问题使得中国的改革者不仅借鉴了外来的做法，还根据自身的特点进行了组织结构上的创新和优化，以解决面临的一些实际问题，更好地推进服务型政府的建设。
二、地方政府的组织结构创新及问题
地方政府的组织结构创新是一个自下而上的过程。按照制度变迁理论的说法，自下而上的改革是出于一种“在原有制度安排下无法得到的获利机会”。这构成了地方政府进行改革的动力，不同之处在于地方政府因面临的问题不同，因而采取的改革方式也有不同。归纳起来，有以下几种组织结构上的创新：
(一)网格化结构
这是在无缝隙结构基础上发展出来的一种具有中国特色的、并得到日益推广的组织结构形式。无缝隙组织是指“可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。无缝隙组织是行动快速并能够提供品种繁多的、用户化和个性化产品和服务的组织，并以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务”。③在林登看来，这一结构与官僚制结构的最大区别，在于它是围绕过程和结果运作，而官僚制是围绕职能和部门运作的。此外，这一运作是顾客取向、结果取向、竞争取向的。网格化结构的基本思想与无缝隙结构是一致的，它借助信息技术、借助社会力量在政府层级、职能和部门之间进行全方位的打通，以一种整体性的方式进行运作和提供服务，这一整体性用另外的话来说，就是“纵向到底，横向倒边”。网格化管理经历了一个从对事的管理到对人的服务的变化。
网格化管理起先是一种新的数字化城市管理模式，它运用网格地图技术将某一地理管辖区域划成若干网格单元，把这些单元作为最小的管理和服务单位，每个网格配备相应的管理监督员，其职能是对其管辖的网格内的城市部件或设施进行监控，如发现问题，将信息通过通信技术传输到相关中心，中心以最快的速度找到相关的职能部门，然后由职能部门将问题解决掉。由于中心这一平台能够触及所有的职能部门，职能之间、部门之间的协调可以在这个平台上得以完成。这里可以看到层级、职能和部门的全打通。
这是一种对事的管理。浙江舟山市在此基础进行了进一步的创新，即在网格管理中加入了提供服务的内容。这一网格管理遵循“以公众为中心”的理念，将全市划成2428个网格，在每个网格内建立一个由6～8个人组成的服务小组，称之为“网格化管理，组团式服务”。同时为网格的运作开发了一个综合性、集成式、共享性的信息管理系统。从结构上说，网格的触角延伸到了最底层，做到了纵向到底，从而在组织体系上解决了基层管理与服务中“主体缺位”和“管理真空”问题。此外，它也改变了传统的官僚机构自上而下的运作方式，因为最底层的网格团队担负着向网格内公众提供服务，并在无法解决网格内问题的情况下向上反映情况的使命。这样就在管理中实现了双向互动，弥补了原有自上而下的结构上的不足。同时，网格在横向上也把职能和部门打通，做到了“横向到边”。服务团队如有问题不能解决，就通过上一层级来解决，每一层级都有这样类似的平台，使得问题和需要可以很快地到达相关的职能部门。“各级政府及部门将开展的各类管理服务活动与网格化治理工作有机结合起来，强化条块协同，通过一网式服务实现了条条与块块之间的有效对接。以避免不同管理部门(条条)之间的沟通协作缺乏、各自为政或政出多门，有效整合和充分利用处于零散状态的社会管理资源。从而形成全市对社区群众管理服务的信息化、精细化和快速回应群众意见的长效机制”。④
基于网格结构的网格化管理在运作中呈现了一种不同于官僚制的做法，其特点在于：(1)在层级、职能和部门之间进行了上下左右全方位的打通；(2)流程的再造跨越了政府机构本身，通过社会组织和力量将政府机构的触角延伸到了最基层的服务对象；(3)网格的结构形式为一种精细化的管理提供了基础，也为全方位的服务提供了平台；(4)信息通信技术的开发和运用为网格的运作提供了有效而坚实的支撑。但网格化管理也存在着一些问题。首先，最基层网格的服务团队的属性是什么？如果它是政府力量的延伸，就像居委会(最终都变成了政府的执行机构，或者准行政机构)一样，那么它同基层民众的自治是相悖的。其次，服务团队的激励来自何方？团队成员的行动是出于奉献或实现自我价值，还是出于物质激励？如果是后者(比如像居委会工作人员那样有津贴)，那么财政是否能承担？再者，网格化管理在传统的官僚组织从上到下的运作的同时多了一种自下而上的运作，这种双向的运作在满足民众需求的同时也产生了以下几个问题：第一，自下而上的运作需要一个专门的平台将问题分门别类并尽快传递到相关职能部门，这样，从机构设置的角度来讲就多了一个机构，多了相应的人员和经费。第二，如果自下而上的问题能够在下一层得到解决，就会导致上一层的闲置；如果上一层是常设机构，那么就会导致浪费。第三，平台工作人员必须非常专业，要能很快地判断来自下面的问题需要进入哪个职能部门，或者涉及到哪些职能部门，以便迅速地将问题提交到这些部门进行处理。此外，平台是否有足够的权威在职能部门之间进行协调？
(二)扁平结构
扁平结构意味着组织内部等级的减少。结构扁平化的优点在于：首先，由于等级减少，领导层与第一线的距离也因此缩短，这使得领导层得以迅速地了解第一线的情况，并对第一线的情况做出迅速反应。其次，上下距离的缩短，使得上下的沟通得以迅速和准确地进行，并有助于领导层正确决策。省管县改革可以说是结构扁平的一个例子，但扁平的起因则是出于管理权限的考虑。
在现实中，我国的行政系统从上到下由五个等级构成(中央政府、省政府、市政府、县政府和乡镇政府)。地方政府行政管理体制的变革始于1980年代的市(地级)管县，以图通过城市的辐射和带领作用来推动县的经济发展。但是在后来的发展中，一些地方(尤其是发达地区)的县的发展实际上超过了市的发展，由于我国的行政资源和经济资源是按照行政级别来配置的，这导致县处在一个相对不利的地位，加之市管县的体制对县的资源的剥夺，使得县的进一步发展受到了制约。在这种背景下，省管县的改革应运而生，最初的口号是“强县扩权”。从结构上讲，在组织纵向的等级上减少一个层次，也就是将“省—市—县”三级行政管理体制转变为“省—市、县”二级体制。浙江省是最早推行省管县的省份。早在1992年，浙江就对13个经济发展较快的县市进行扩权。到2002年，有313项本来属于地级市经济管理的权限被下放到至少20个县级政区，内容涉及人事、财政、计划、项目审批等所有方面。继浙江省后，有多个省份(如安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等)加入了省管县的行列。
除了将省市县三级结构扁平至省县两级结构之外，结构的优化还表现在撤乡并镇上。以江苏省为例，“从1999年至2003年，共撤并乡镇731个，撤并村15362个，撤并率分别达到37%和43.6%。目前全省乡镇平均面积由49.14平方公里增加到78.04平方公里，平均人口规模由3.13万人增加到4.97万人，‘十五’期末，全省计划将乡镇总数调减到1000个左右，镇面积扩大到80万平方公里以上，人口规模在5万以上”。⑤农村人口的减少、交通的便利、资源的聚集为撤乡并镇提供了可能，使得乡镇的管理空间得以集中，导致镇的数目减少，因而也使县的管理幅度缩小，有利于县对镇的管理。
从组织结构的角度来讲，扁平结构在管理、决策和沟通等方面更能适应一个变化的外部环境。但以省管县这一扁平结构的改革来看，有以下三个问题：第一，管辖权的分离导致县级运作不畅。不少地方的省管县只是在财政方面，而人事任命等仍然在地市一级。省、地市在一些利益上的不一致会使县级处在一个尴尬的境地，因为县有两个直接的顶头上司，两边的意见都要考虑。第二，这一扁平化的一个直接的结果就是削弱了地级市，导致地级市的经济社会发展速度缓慢，区域中心城市难以形成，加剧形成“弱市强县”现象。第三，省管县两级结构的形成还有一个现实利益上的问题，其阻力主要是来自地级市。在原有三级体制下，地级市的很多资源包括财政来源是来自于县。省管县的一个很大的改变是地级市将丧失这些资源。因此，为了保住这一来源，地级市通常的一个应对省管县的方法就是撤县建区，让原来的县依然处于自己的管辖之下。这种博弈行为增加了向省县两级的扁平结构发展的难度，并引发混乱。浙江长兴县政府反对湖州市地级政府撤县建区并最终导致地级政府罢手就是一个很好的例子。
(三)矩阵结构
矩阵结构的特点在于在职能结构中增加一个横向的打破职能边界的项目结构，这样，项目结构就把与完成项目相关的一些职能部门连接在了一起，并利用这些部门的资源来完成项目。这一结构后来被运用到地方政府机构自下而上的改革上。
地方政府发动的改革通常采取的方式是在横向上将一些职能部门合并，并在此基础上减少人员，但这一合并往往因打破我国行政体制的上下职能对应关系而陷入困境。我国单一的行政体制具有纵向结构上的一致性，比如中央一级有文化部，省一级就有应对的文化厅，县一级就有文化局，乡镇一级就有文化站。地方的改革往往会打破这种条上的一致性，由于改革后的部门没有上面对应的部门，因而无法得到上面的支持。因此，这一改革最后的结果往往是向原有体制回归，再次上下对齐，左右摆正。
浙江富阳市富有创意的以“专委会”形式出现的矩阵结构在一定程度上缓解了这一瓶颈问题。富阳建立了十五个专委会，每一个专委会都包含若干个职能部门。富阳改革的特点是“对上依旧，对下从新”，改革在体制内进行，也就是在组织结构上保持原来部门的上下应对，但对下却是以专委会一块牌子来运作的，也就是专委会对下有实权，可以把所辖各个职能部门的权力收上来进行重新整合。这叫对下从新，解决部门之间的协调问题。举例来说，城乡统筹委员会涉及的几个部门在专委会没有建立起来之前是各自为政，导致惠农资金重复发放和浪费。在专委会建立起来之后，涉农资金就从各个部门全部整合上收到该委员会，由委员会统一管理，原来互不通气和互不协调的相关部门在这里被打通。这一改革，用当地的领导人来说，是“神变形不变”。⑥神变在于通过相近职能的整合在横向上使政府运转顺畅，提高工作效率；形不变，也就是保持上下机构对应。专委会以一虚一实来解决上下左右的问题：对上是虚的，保持部门形式上的不变；对下是实的，在部门的职能上进行整合运作。
富阳矩阵结构的优点在于既可以利用职能部门的资源，解决原有的政出多门并促成协同运作，也可以使职能部门依然获取来自上面的资源。但这一结构也是有缺陷的。第一，矩阵结构有职能式矩阵和项目式矩阵之分。前者是以职能主管为主要决策人，后者(也就是富阳的模式)是以项目负责人(在富阳的结构中表现为牵头部门)为主。这个结构本身会导致职能与项目的协调成本增加和可能的冲突，并使矩阵结构中的员工同时拥有两个上级，受双重领导。第二，尽管职能部门依然与上对应，但由于专委会对职能部门可以行使权力，这导致专委会有时会与上面发生冲突。一旦冲突发生，它是否具有权威性则是个问题。比如，虽然富阳变革了财政运行体制，但由于上面没改，因而口径无法对接。每次向市、省财政部门汇报时，要按传统的预算编制将全市的报表再做一遍，这样产生的“工作量很大”，⑦而且重复率很高。第三，把职能部门的权力上收到专委会也会导致部门权责的不对称，会使职能部门弱化甚至丧失处理内部事务和与上协调的能力。第四，专委会是一个采用集体负责制(职能部门的领导人是专委会成员)而非主任负责制的结构，因而在集体做决定时有可能因部门利益冲突而导致效率下降。第五，市级领导人一个人往往要在好几个专委会任主任或副主任，而有的一个专委会的组成部门就有20个(比如城乡统筹委员会)，少的也有十几个。这样一来，一个领导人或许就跨了政府的大多数部门，由此产生的一个问题是领导人的专业化问题，因为尽管是协调，但这里面也涉及了不同职能部门的专业性的知识和工作内容。
(四)党政合一结构
中国行政体制的特点是有党政两条线，在结构上表现为党和政府两大部门，在职能上两大部门有相同和重叠的地方，比如党和政府都有它的监督部门。在新中国成立后的一段时间里，这一体制的特点是党政不分，以党代政。这一体制在改革开放的20世纪80年代受到了批评。邓小平认为党管了不该管、管不了和管不好的事，提出党政要分开，“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委发指示、做决定”。⑧1988年的第二次机构改革就是围绕“党政分开”进行的。按照邓小平的说法，改革首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方也有一个权力下放的问题。第三个问题是精简机构，这和权力下放有关。⑨但党政分开的改革后来没有继续下去，但没有继续下去并不表明问题不存在。在80年代围绕党政分开改革的20多年后，广东顺德再次开启了党政联动的改革。
与80年代用党政分开的方法来解决党政问题不同，顺德采用的是党政合一的方法。党政合一结构的特点在于：(1)精简机构，将原来41个党政机构减为16个；(2)将职能相近的党政部门合并，党委部门全部与政府机构合署办公，区委办与区政府办合署办公；(3)党政部门的合并在于政府部门以及其他社会部门向党的部门靠拢；(4)两官合一，领导人党政兼顾。新成立的“部局”一把手大多由区委副书记、区委常委和副区长兼任。简而言之，这一结构的特点在于党政一体，党管行政，以党代政。
顺德的“党政联动”的大部制改革产生的第一个问题是结构上的。打破党和政府的边界导致了新建部门与上级的不对应，因而地方政府自下而上的改革所表现出来的困境同样也反映了出来。比如，顺德的社会工作部对应省市部门竟达35个，其中省是19个，市是16个，存在“一个儿子”对应“几个老子”的尴尬问题，单是开会就疲于奔命，而且省、市会议基本上都要求部门副职以上领导参加，部门领导成了“会议专业户”。即使上下对口比较少的部门也有3、4个，年终汇报总结就做了好多版本。这样一来，即便下面内部如何合理设置，运作如何高效顺畅，上面还是要应对一大堆部门，效率很难提高。⑩第二个问题是上下关系不仅涉及到互相协调问题，还涉及到行政主体的合法性问题。比如，顺德在改革中将地税局由垂直管理调整为区政府管理，将区财政局、地税局的职责整合，组建了区财税局。但由于财税局不具备地方税收执法主体资格，最后只好保留地税局，与财税局合署办公。⑩第三个问题是党政合一结构改革的取向问题。顺德改革的特点是党政合一，党政不分，行政权力向党靠拢。它的合一的程度甚至超过了改革开放前的党政不分的状况。问题在于，走向更高程度的党政合一，如何避免出现以往党政不分的弊端？众所周知，当年邓小平正是在历数了党政不分的种种弊端后，才提出党政分开，而且把党政分开作为改革第一步要解决的问题。因此，党政一体的结构必须考虑如何防止重现党政不分的种种弊端。
(五)大部制结构
官僚制组织的一个特征在于通过横向的职能分工来取得管理的效率。但这一分工有时也会导致政府职能破碎化以及职能重复交叉问题。比如，政府部门中就有过管人口的不管健康，管医的不管药，管西医的不管中医，管城市医保的不管农村医疗这样的状况；也有好多部门在同一个职能上交叉的情况，比如，2008年大部制改革前，建设部与发改委、交通部、铁道部、国土资源部等24个部门存在着职能交叉。这种状况容易酿成推诿扯皮和政出多门，导致行政效率下降。从组织结构上解决这一问题的一个做法是采用大部制结构，将工作性质相近、职能相近的部门进行合并，组成大部。大部制结构在“合并同类项”的基础上把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部之间的关系，从而有助于协调和提高效率。此外，由于大部制结构缩小了管理幅度，这也为上下管理层次的减少以及扁平化的运作提供了可能。
大部制就结构本身来说，有它便于协调和相对集中管理的优点，但也存在着一些问题。首先，大部制边界的确定是一个问题，不可能将很多部门都归入一个大部，如果选择被合并的部门不恰当，大部就很难体现它的优势。其次是部门的整合问题。如何使进入大部的部门互相融合，产生一种组织的凝聚力，这是大部面临的一个挑战。再者，大部制结构还有一个运作上的问题。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出了大部制运作的决策权、行政权和监督权互相制约和互相协调的问题。从部门的角度来讲，决策、执行、监督既相互制约又相互协调，意味着部门内部运作方式和机制的改变，这一改变的基本取向是决策与执行的分离，也就是掌舵和划桨的分离，但这一分离还必须做结构上的改革。最后，从地方主动发起的大部制改革来说，这一改革面临的最大问题就是改革后上下部门之间的不对应。这种不对应的结果要么是向原有体制的回归(90年代陕西省黄龙县的改革是这方面的一个典型，改革者后来讲了一句经典的话：“下改上不改，改了也白改”)，要么一直停留在“试验”之中，顺德的改革可归属于这一类，它在这方面的问题同样也显露了出来，正如上面提到的。
(六)网络状结构
网络状结构的出现是与政府运作的变革，即网络化治理联系在一起的。“政府和机构之间的合同、商业化、公私伙伴关系、外包、特许协议和私有化等形式，都应该算作步入网络化治理的核心内容。”⑾网络状结构形成的原理是对资源的充分利用，在维持原有成本不变甚至在减少成本的情况下，政府向社会提供更加优质的服务。戈德史密斯谈到了网络结构的几个优点：(1)专门化，网络可以聚集最优秀的专业技术人才和管理人才；(2)创新性，比如，曼哈顿工程的网络状组织结构把创新的潜能发挥到了极致，网络还可以及时了解公众的需求从而提供更高质量的公民服务，这是等级的结构做不到的；(3)速度和灵活性，用整齐划一的方式去解决各种不同的复杂的问题，在今天已经做不到了，而网络结构则提供了根据不同对象进行解决的灵活方法，灵活性也提高了政府反应的速度；(4)扩大的影响力，网络可以帮助政府服务于更广泛的顾客，此外，网络也可以通过借用非营利组织的创新精神和创造力，帮助政府在解决主要社会问题时扩大自己的影响力。⑾
自改革开放以来，我国地方政府以购买公共服务(目前主要集中在三大类：社区服务与管理类服务、行业性服务与管理类服务和行政事务与管理类)为主要内容的网络运作也日益多见。这种购买服务在购买方式上，主要有合同制、直接资助制和项目申请制。王浦劬等人认为，这种网络化的运作方式产生的积极成果表现在：(1)推动了政府职能转变，有利于实现政府角色转型；(2)提高了公共服务质量，并对政府部门构成了示范效应；(3)提供了事业单位改革的新途径，降低了财政成本；(4)促进了社会组织发展，拓展了社会组织成长的社会空间；(5)培养了社会志愿者，积累了志愿资源；(6)促进了城乡均衡化发展，为城乡基本公共服务均等化提供了新思路。⑿
网络结构在今天甚至被一些人认为可以用来挑战官僚制结构，但是，基于网络结构的网络化治理也存在着一些问题。首先，官僚制组织依然是几乎所有其他组织结构形式的一个基础。“网络的大部分节点依然在等级系统内发挥作用”。⒀这导致管理问题的出现，正如在戈德史密斯所说，网络化治理的“一个巨大的障碍是：政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的，因此，两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。应该说，管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定不一样，它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了上百年的公共管理模式”。⒁其次，政府现在越来越以信息为依托，技术分析师的作用在增强。“官僚行为的外延性可能被系统分析师的外延性所取代。”⒀再次，是政府部门和公务员的能力问题。网络状的外包运作是一种完全不同于纵向等级运作的一种新的运作方式，这对习惯了纵向运作的公务员能力是一大挑战。尤其是在公共服务市场化的今天，政府的公共服务需要具备与之相适应的经营能力，比如类似的商业谈判、政府采购、服务购买等等，而这恰恰是政府部门及其公务员所缺乏的。
三、未来的改革
未来的地方政府组织结构改革取决于公共管理的未来会呈现一种什么样的形态。在这里，公共管理未来的发展有几个趋势是可以看到的。
(一)公共管理的民主化程度会得到提高
这主要表现在管理向治理的转变上，也就是公共管理从原来的政府单一管理主体向多元管理主体的转变。具体来说，表现在公共产品和公共服务的多元提供上，表现在公众对社会事务的参与上。但是公共管理的主体呈现多元化并没有改变政府依然是最重要的主体的这一状况(官僚制)。到目前为止，公共管理学一般认为，公共管理已经发展出了三种模式：一是传统的公共管理模式，即政府依据法律和政治标准进行管理；二是新公共管理模式，即政府依据经济和市场的原则进行治理；三是新公共服务模式(尽管对这一模式还有不少存疑，认为其主要是理念上的)，即政府和其他社会组织依据民主和社会标准共同治理。无论哪种模式(包括治理)，都需要借助一种组织形式来进行运作。传统模式的组织形式无疑是官僚制，新公共管理的改革想摒弃官僚制，但至少在改变官僚制的组织体制上没有成功，它只是改变了官僚制的一些运作方式，比如市场化和企业化的运作方式，而以官僚制为基础的政府组织架构基本上还是保留了原来的状况。新公共服务批评的锋芒更多针对的是公共官员的行为，而不是官僚制组织本身，这表明官僚制组织形式至少在现阶段具有生命力。比如，上面指出的委托人—代理人模式、矩阵结构、扁平结构等都可以看作是对这一组织结构的改进，而现有的网络结构也不是游离于官僚制这一结构建立起来的，它并没有替代官僚制组织。
(二)效率依然是政府运作追求的目标
新公共管理改革的一大贡献，在于其运用市场化和企业化的方式，从成本与效益的角度来考虑提高公共服务的质量。事实上，效率从一开始就是政府运作要追求的目标，而官僚制组织在马克斯·韦伯看来就是达成这一效率的最好的组织形式。随着时代的发展和科技的进步，新的组织形式在不断出现，而这些新结构的出现无疑是为了更好地履行政府功能，提高政府的工作效率。比如，网络结构的出现更多是为了迎合公共产品和公共服务提供多元化的新的运作方式，大部制结构是为了解决因部门林立、职能重复交叉等导致的运作不畅的现象；矩阵结构的出现是为了在解决现有行政体制下横向部门的协调的同时，保持这些部门与上级部门的对应问题。在政府未来的运作中，组织形式还可能发生新的变化，尤其是信息技术的发展对组织结构的影响不可低估，官僚制组织甚至在未来也可能遭到颠覆性的改变。不管如何，这样的变化所追求的目标是统一的，这就是效率。
(三)信息技术在对民主和效率的追求中将发挥更大的作用
信息技术对组织结构形式改进的作用是毫无疑问的。电子政务已经成为政府运作的一个趋势，它的一个表现形式就是虚拟政府。在芳汀看来，虚拟政府指的是信息流动和传播流动越来越依靠网络而不是官僚渠道或其他正式渠道，它的政府组织日益存在于组织间网络以及网络化的计算系统内，而不是各自独立的官僚机构内。一个虚拟政府由许多覆盖在正式官僚结构之上的虚拟机构组成。⒂这些虚拟机构小到机构网站，大到机构间的网络，“虚拟机构以多种形式反映了美国政府兴起的结构变革”。⒂芳汀指出了四种这样的虚拟机构：一是机构网站，这使得政府的信息可被世界上任何能接触因特网的人所提取；二是机构间网站，这些虚拟机把数个机构的信息及交易共置在一个网站上，提供一个网站可以找到多个机构的信息；三是机构内部网；四是跨机构整合系统，即虚拟机构包括一群组织在机构内和跨机构地整合他们的一些活动。“由于机构间网络能有效利用时间、资源和信息等因素，网络化的计算系统将迫使政治家寻求因特网在结构间网络中的用途，这将最终导致机构间的网络化。当网络化的计算系统变成政府基础设施的一个更大的组成部分的时候，越来越多的政治家将把它的逐渐被接受看做是增长机构资源、能力以及反映度的信号。当制度的、技术的、社会的和政治的逻辑相碰撞、相协商的时候，虚拟政府将得以建立。”⒂这样的虚拟政府在提高行政民主性方面的作用是毫无疑问的。比如，它为民众的参政、议政，对政府的监督和问责提供了一个很好的平台，同时也为政府更有效地提供公共服务提供了一个很好的平台，因为资源、时间、技术和能力可以在这里得到比较好的配置。
地方政府组织结构的创新和改革的历程以及未来公共管理发展的趋势表明，官僚制和信息技术是未来组织结构创新和改革的两个最基本的因素。简单来说，未来组织的改革就是对官僚制组织结构的改进和信息技术的进一步运用。
在对官僚制结构的改进方面，有以下几个方面需要进一步努力：
第一，要从系统的角度去考虑地方政府组织结构的改革。正如上面指出的，地方政府发动的自下而上的改革(通常在结构上以打破上下对应的方式出现)受到了现有行政体制的制约。如果这一行政体制的基本格局不变，那么地方政府的主动改革最后难免回归原有的状况。尽管富阳的矩阵结构在一定程度上缓解了这一矛盾，但这只是在现有格局下的一种不得已而为之的做法，根本的问题还是没有解决。地方改革动辄受到体制制约的状况会影响地方改革的积极性，而实际上地方的改革者是改革的一支主要力量，因为他们在第一线，面临着最直接的问题，有改革的压力和改革的动力。如果给以他们改革的空间，他们会在更大程度上发挥他们的创造力和想象力。因此，从系统的角度出发，一个可行的考虑是将中央政府和地方政府的事权进行划分，提高地方的自主性程度。一般来说，政策性、管制性的功能更多地由中央政府来行使，而事务性和服务性的功能则更多地由地方来行使。这样每个地方都可以根据自己的情况来设置部门和机构，不求统一和对应，国家可以在机构的编制数和人员的数量以及财政上进行控制。
第二，新的组织结构的复制问题。地方政府进行的组织结构上的改革都带有试验的性质，尽管改革通常针对的是当地的情况，但由于中国行政体制上的一贯性，一个地方的问题往往也在相当程度上反映了其他地方的状况。因此，中央和省级层面对改革的进程和改革的结果必须加以留意。如果改革取得的效果是好的或比较好的，那么可以适时将它(或再经过完善)提升为国家或省级规范，将这些做法加以复制；如果效果不好，那么也应适时中断这样的试验或改革，不能让这样的改革或新的做法总是处在试验阶段，因为付不起时间成本。
第三，管理和利益的平衡问题。组织结构的改革一般是为了获取管理上的效率，但这一改革也会受到利益上的牵扯，以至于影响管理效率的实现。比如大部制改革，大部的建立使原有部门的一些人失去领导职位。为了补偿，改革就扩大大部领导的编制数，以致造成臃肿，进而影响管理的效率。再以省管县为例，正如前面指出的，省管县使相关的县因管理权的扩大而受益，但却使地级市的利益受到影响，因而引发了地级市与省级政府的博弈行为。这样，对利益的追求往往使新的结构难以凸显管理上的优势，结构的改革必须考虑在管理效率的最大化和利益的最大化之间取得平衡。
第四，与结构改革相连的公务员的能力问题。结构最终还是要借助人的能力发挥作用的。从公共管理发展的方向来说，电子政务、网络行政或虚拟政府以及在此基础上的网络治理展示着未来的前景。“当政府更少依赖公共雇员而更多依赖合作网络和承包商从事公共事务的时候，政府机构管理网络的能力就会与其管理自身公共雇员的能力一样，左右着机构的成败。”⒃而能力优秀的政府工作人员应该是那样一些人，“他们管理机构而不是过程，利用技术和网络解决问题，将自己的机构看成是完成任务的手段而不是任务本身的终结”。⒃因此，对公务员进行相关知识和能力的培养是重要的，也是迫切的。技术的发展一日千里，网络行政也在迅速发展之中，它需要公务员的一些能力都是新的、在官僚制组织结构里涉及不多的能力，比如谈判能力、商业能力(包括采购能力)、网络技术能力、新的思想能力，等等。
第五，信息技术的进一步运用问题。这里涉及到两个问题：一是虚拟结构的发展。美国商务咨询网提供了一个例子。由于企业抱怨很难找到管理它们的法律法规，加之美国州和地方的法律法规使情况变得更加复杂，一个虚拟机构(也就是虚拟商务部)可以在一个网站下把联邦机构的规章、计划、服务和管理信息组织起来。通过这样网站，企业可以进入管理它们的主要的联邦部门(即能源部、小企业管理局、职业安全和健康管理局、国内税务局、环境保护署和交通部)，找到需要的信息。二是通过网络结构的方式利用大数据为民众提供更好的服务。比如，谷歌公司通过海量数据的分析，将得到的预测与2007和2008年美国疾控中心记录的实际流感病例进行对比，其相关度高达97%。因此，在2009年的甲型H1N1流感爆发时，“与习惯性滞后的官方数据相比，谷歌成了一个更有效、更及时的指示标”。⒄这表明，信息技术在地方政府的管理中有着无可限量的未来，地方政府可以运用它来向民众提供有价值的产品和服务。
转载自：《复旦学报：社会科学版》2015年第4期。
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