高质量食品风险管理体系：行业驱动因素下的芬兰公共食品安全监管和欧盟食品安全法框架的比较研究

作者

[芬]卡恰·威克斯特罗姆·林德罗斯

东芬兰大学UEF法学院商法学教授，法学博士。

《人大法律评论》

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   内容摘要   

清洁生产的概念是芬兰食品业品牌的核心部分。实现优秀的安全标准是行业协会与芬兰食品安全管理局合作的一个重要领域。挑战在于如何将自愿的质量改进活动与相当严格的欧盟监管框架结合起来。本文以锡卡瓦系统为例，以行业驱动的自我监管为例，并将其与公共沙门氏菌耐药性计划进行了比较。芬兰第一个按照欧盟规定执行的国家质量体系是锡卡瓦猪肉质量体系。文章将这种自我监管体系与权威驱动的沙门氏菌耐药计划进行了比较，后者是芬兰清洁食品品牌的另一个基石。其重点在于，从被监管者的角度，如何理解在执行权威与产业驱动的法规中的不同。芬兰的食品立法符合欧盟的指令。这些规定也指导着国家食品检验制度和其他执法手段。与许多其他欧盟成员国不同，芬兰食品行业依赖于强大的自我监管传统，尤其是在提高肉制品质量和安全方面。政府和私人规制的平衡组合是在实践中实现优秀食品安全标准的关键。

   关键词   

食品安全  食品标准  食品风险  风险管理

一、介绍

中国新食品安全法规以国际公认的法律法规为蓝本，包括打击食品欺诈和违反食品安全程序的战略性公共执法工具。与芬兰食品安全管理局（简称EVIRA）和欧洲食品安全管理局（简称EFSA）的监管对象一致，中国食品药品监督管理局（简称CFDA）监督并管理整个食品产业链。然而，要达到高标准的食品安全和质量，主要问题并不在于缺少立法或制度。从公共食品治理的国际经验所遇到的共同难题来看，提出这样的问题可能会有所启发：在解决食物供应链中的严重问题并确保消费者的食品安全上，什么才是有效的规定？食品安全和食品欺诈问题在中国尤为迫切，在欧洲也愈发严重。芬兰以极高的食品质量标准和近乎不存在食品欺诈而闻名。本文聚焦于正规市场中高质量的食品风险管理，从而减少非正规市场的影响。芬兰的例子中不存在“谁来管理”的问题，因为它假设国家支持高质量的食品管理。本文认为是监管框架以及监管手段与自愿自律的结合产生了这种结果。

二、理论背景

用法律来规范食品安全并不新鲜，但大多数国家仍缺乏这种规范。然而，不同国家由于正规市场和非正规市场共存状态的差异，面临的食品风险管理挑战也大不相同。已知的食品产业链参与者都面临着高食品安全准入标准。然而对于企业家而言，由于环境压力和所接触的消费者群体有限，食品生产的利润越来越低。不安全的食品、食品浪费和营养不良的问题在全世界范围内增长。巨大的食品安全危机引起了人们的关注，并随着食品供应链的全球化以及在食品工业领域拥有强大经济能力的参与者的增加而变得愈发难以解决。同时，未知的中间市场参与者可能逃避监管约束。越来越多的食品在全球各地生产出来并在正规和非正规市场中销售。因此，零售商可能没有办法知道他们所买售的产品是否掺假。进入利润丰厚的食品产业链或者掘取既有的消费需求增加了食品欺诈和掺假的经济诱因。在这个特殊的背景下，传统公共治理在食品治理方面出现了缺陷，而私人治理体系则有所增加。实践中，食品安全部门可能无法依靠其监管权力，而是必须通过科学证据来说服工厂和地方企业在争议问题上遵守规则。政策的独立性、科学进步程度和结果的透明度，在实践中均将对食品治理产生直接影响。因此，有必要区分积极监管（proactive regulation）和消极监管（reactive regulation）。有效的食品安全监管不能仅依赖于以减少污染食品影响为目的的消极监管。在复杂的、利润丰厚的食品市场，由于执法更注重法律效果（effects）而不触及市场失灵的根本原因，违法的经济激励通常超过了风险。

明确食品工业中影响食品安全的行为的几个因素，是极其有益的。本文关注欧盟食品法框架。首先，“欧盟食品法”包括监管“食品”和“食品安全”的法律、法规和行政规章，并涵盖了生产、加工和分销人类、动物所需的食品和饲料的所有过程。其次，食品安全是建立在风险评估基础上的，对象是有害健康或不适宜人类消费的食品。如果饲料对人类或动物的健康有害，或者会使人类消费的动物性食品（food derived from food-producing animals）不安全，也将被认定是不安全的。风险评估建立在科学评估的基础上，并遵循预防原则。最后，食品法的目的是防止欺诈、掺假和其他可能误导消费者的做法。尽管欧盟已经意识到为确保食品安全并防止超越一国范围影响（cross-border effect）的食品欺诈活动，确有打击食品相关犯罪的必要，但是欧盟的立法并没有对食品欺诈进行定义。在谈及国内法的协调时，包括芬兰在内，欧盟以及各国的食品安全机构均意识到有四个关键的操作性要件可以将食品欺诈与一般违反食品安全或标签规则的行为区别开来。构成食品欺诈的这四个要件包括：（1）故意；（2）违反欧盟食品或饲料法律规定；（3）为获取经济利益；（4）目的是为了欺骗消费者。触犯食品欺诈犯罪必须满足上述四个要件。

仅仅违反食品法律规定不足以认定该行为是食品欺诈。与违反食品法律规定不同，食品欺诈行为并不要求食品对人类有危险。欺诈的故意可以在食品加工中与非故意的污染区分开来，此时，通常是用一种质量较低的原料替代另一种原料。因此，食品质量的积极监管需要坚持技术性的食品安全规范。针对欺诈行为的措施是对食品相关犯罪的积极监管。由于执法的高成本以及脱离监管的市场较为复杂，在食品欺诈和违反食品安全法律规定之间存在可能逃脱公共监管的广阔空间。本文关注的是芬兰实现高标准食品质量的经验。其中一个例子关注公共监管，另一个例子关注私营行业的自我监管。芬兰的食品治理中注入了提高公共卫生和福利的公共政策。

一项涵盖欧盟范围的研究向消费者和食品专家提出了一个问题：在他们看来，什么是食品风险管理中的重要因素？这项研究是在2005年进行的，也是英国疯牛病爆发以及第一例人类因食用受污染的肉类死亡案例发生的10年后。尽管由于分析和认知方法的不同，消费者和专家对风险的理解和态度均不相同，但是他们对风险管理的重要影响因素的看法是一致的。有5个主要方面对于激发食品风险管理的信心至关重要。食品风险管理的成功和成效依赖于：

（1）政府为管理食品风险所做出的努力；

（2）明确预防和处理食品风险的责任；

（3）监管体系中优先事项顺序；

（4）科学进步及其对食品风险监管的影响；

（5）媒体关注和食品安全事件。

本文试图强调如何通过在监管规划中设定优先级的方式来完善高质量食品风险管理制度。

上述研究指出，消费者和专家都不会想到政府对所有食品风险承担公共责任。事实上，“如果一个人被认为对预防食品风险的影响力越大，那他在健康保护上的个人责任就越大”。责任还取决于食品风险的来源是自然原因还是技术原因，以及消费者是否意识到他们处于这些风险当中。譬如，一些消费者认为标签管理规定中过度的风险规避会带来低效的过度标签行为，并十分强调在避免食物过敏方面的个人责任。食品风险管理同个人价值观和思想意识密切相关。因此，如果人们认为食品安全管理人员拥有与消费者共同的价值观，他们就更值得信赖。人们不相信食品行业能够拥有与消费者共同的价值观。然而，避免负面宣传或法律诉讼所带来的经济利益可能会对企业形成强大的激励机制，从而将他们的行为调整到有利于增强消费者保护的方面。

因此，消费者是实践中调整激励措施和提高食品安全水平的核心。更好地理解消费者的个人信息需求，并满足这些需求，增加消费者在健康保护方面的赋权，这关涉到整个食品产业链的安全水平。其他研究证实，对于新兴的食品安全问题的解决，积极的沟通策略非常重要。然而，社会关注和价值观，尤其是消费者的价值观也应纳入风险评估和风险管理程序。为提高消费者对食品安全管理的信心，食品风险管理者（私人或政府）应当及时对特定产品的特定类型风险提供及时的信息、教育以及积极主动的沟通措施，而不是提供消费者难以获取也不感兴趣的一般性科学结论或报告。风险沟通和风险管理程序还必须指出（与食品风险和风险评估程序相关的）科学不确定性和风险可变性。

有关透明度（transparency）的两个方面值得强调。（与风险评估、结果、沟通及其遵守有关的科学标准的）完全透明度（total transparency）是提高消费者对风险管理系统信心的关键。因此，一个可靠的食品安全系统依赖于科学评估而不是公共政策评估。然而，即使决策拥有坚实的科学基础，维持科学共识的表象同样可能增加消费者对食品风险管理系统的不信任，特别是在消费者和食品行业的价值利益不一致的问题上。因此，“透明度”要求为消费者的评估提供支持和反对的所有证据，从而使他们信任结果的合理性。透明度不仅适用于风险评估本身的可靠性，也适用于食品风险管理者（决策、主管机构和政策制定者）进行的评估。透明度比单纯的食品风险管理效率所涉及的层次更深，它直击消费者对食品风险管理质量（food risk management quality，FRMQ）的感受（perceptions）。高质量的食品风险管理包括积极的和知情的监管，以及关于预防方案、执行系统和与风险评估相关的科学不确定性、可变性的一致信息。这种平衡风险-利益（balanced risk-benefit）的沟通可能不会改变消费者的价值观或对某一问题的信念，但会积极地影响消费者对于什么是好的食品风险管理的感受。

然而，平衡风险-利益的沟通在不同的国家、文化或市场所产生的影响并不相同。公众的反应取决于他们既有的经验和以往信息沟通的方式。因此，制定食品风险沟通策略必须考虑地区差异。沟通对食品风险管理质量感受的直接影响是微妙且难以确定的。但是，消费者的感受会随着风险的性质和感觉的强烈程度而变化。消费者倾向于自然风险小于技术风险，因此更便于管理。我们能否利用这种与消费者赋权相关的知识来增强（持续性的、无法仅仅通过积极监管解决的风险相关的）食品风险管理质量的信任？

现代食品治理的关键在于公共和私人参与者的互动，以此争取将利益和能力调整至管理食品安全的方向上。因此，当代的食品治理达到了一种混合状态，超越了国家和市场的范畴，但也超过了规范和治理的水平和手段。食品安全法的国际协调可能以两种方式发生。从某种程度上来说，国际标准（食品法典）起到了自上而下、由国际到国内的协调功能，并且提供了一种监管型治理（regulatory governance）的机制。基于跨境认证机制的私人治理模式也具有类似的协调效果，尽管这种国内食品业国际化的调整机制是自下而上的。大多数食品安全规则是由国家或行业制定的，但食品的一般性规范也受到公民社会的影响。在大多数法域里，公共政策利益、商业利益和公民社会利益鲜有趋同。

▲图1：高质量食品风险管理体系

（Regulation supporting high food risk management quality systems，HFRMQ）

芬兰的经验超越了由“谁”治理这一问题，因为它预设了国家基于既定的监管优先级次序，能够实现高质量的食品治理（如图1所示）。在寻求治理措施和治理水平的过程中，很容易将由“谁”治理这一问题简化为“如何治理”。然而，更具启示性的方式是，从治理的替代维度考察食品风险管理系统中的每一个治理目标。从这个角度看，混合监管机制为食品治理达到预期结果提供了无限的可能性。混合监管机制可以为解决棘手的问题带来新的思路，譬如如何对抗食品欺诈。寻求利益与更高质量食品风险管理相匹配的可能性，引发了权力和控制的问题。这不是由“谁”监管的问题，而是消除逃避监管的社会、经济和政治动机、使非正规市场转型为正规市场的问题。这是一个保护正规市场和建立消费者（对食品安全治理的）信任的工具。

三、作为自我监管框架的欧盟食品法

食品的生产加工与国家的食品文化和农业生产历史密切相关，因此在欧盟层面规范食品行业是一项复杂的工作。当我们考虑到多年来欧盟食品监管发展的情况时，这一挑战更是显而易见。在20世纪90年代以前，欧洲的食品监管体系建立于各国分立的监管之上，而食品安全标准被广泛用于保护每一个欧洲国家的国内市场。90年代中期的“疯牛病”危机为彼此协调的欧洲食品安全立法铺平了道路。

欧盟一般食品法（The EU General Food Law，GFL）的目标包括：

1. 保护人类生命和健康；

2. 保护消费者的利益（消费者享有获取安全、健康的食品及知情的权利）；

3. 确保食品和饲料的自由流动（按照欧盟一般食品法的规定，在欧盟范围内生产和销售的食品和饲料）；

4. 参考国际标准和国际协议，促进安全的饲料和安全、卫生的食品在全球的贸易。

欧盟一般食品法采取相互承认原则（principle of mutual recognition），也就是说，若某一产品在某一成员国内合法生产并销售，那么其他成员国就不能以不符合国内法规定为由而拒绝接受这一产品。若成员国制定食品标准的目的，是在该成员国的市场上排除原产于其他成员国的食品，那么它将不会被欧盟法院所接受。

欧盟食品安全法的核心原则是食品行业经营者责任。经营者必须确保和核实食品在生产、加工和分销的各个阶段都符合法律规定。成员国负责执行食品安全法律，监督并确保达到欧盟一般食品法的相关要求。为此，成员国需维持一个官方控制系统以及其他相应的活动，包括就食品安全和风险的公共交流活动。在芬兰，EVIRA是负责监督食品安全的政府机构。

正如欧盟政策将食品安全的主要责任转托给私人一样，它同样允许食品企业自行决定采取何种措施来满足法律的要求。安全措施的公共控制的重点已由产品控制转向对产品生产过程的监督。风险管理工作背后隐含的理想在于持续地改进。专家针对食品风险的建议是根据欧盟的科学共识进行欧盟范围内的紧密协调。这种对风险的协调视角还有助于防止阻碍欧洲统一市场建立的保护主义措施。

自愿认证机制（voluntary certification schemes）是食品行业满足食品安全立法目标的重要方法。更重要的是，这也符合消费者对食品行业的期许。近年来，欧盟成员国农产品和食品认证机制数量大幅度增加。

欧盟成员国农产品和食品的自愿认证机制，确保了食品或者食品生产方式、体系所拥有的某些特征或属性能够通过详细的说明被注意到。它们涵盖了在食品供应链不同阶段发挥作用的各种不同举措。根据定义，认证机制采取第三方认证方式。根据欧盟委员会的说法，使用认证机制最合适的时机，是质量和安全标准十分复杂，需要记载于详细的说明书中且只能由当局定期检查时。社会对于产品或生产过程的某些质量特性的需求以及确保供应者符合特定要求的愿望也推动了认证机制的发展。

在认证机制下，许多问题得到了专门立法（specific legislation）的规范。在存在相关标准和立法规范的领域，权利主张应当考虑并参考这些标准和立法，与之保持一致。

特别是在食品安全和卫生方面：

1. 认证机制不得损害或意图取代现有的官方标准（standards）和要求（requirements），也不应意图取代由主管部门为核实是否符合官方义务性标准和要求所实施的官方控制。

2. 在设定了高于法律要求的安全卫生标准的认证机制下进行产品销售的广告或推广时，不能贬低或倾向于贬低市场上其他产品的安全性和官方管控的可靠性。

通过私人认证并非满足法律要求的要件，农产品和食品的私人认证应是自愿的。

四、芬兰食品业：被监管者和监管者

在芬兰，食品安全监管构成了基于监管框架的国家风险的核心部分。从公共卫生和公民福祉的角度来看，保障食品安全是一个重要的社会目标。作为社会保障的一部分，食品安全是一种公共利益，因此是公共部门的核心职责之一。

食品安全对芬兰这种小国家的经济有着特殊意义。芬兰拥有550万居民，经济上强烈依赖对外贸易。芬兰在20世纪初才成为现代高科技国家，它的经济根源是基于利用自然资源的农业、林业和金属工业。

维护公共卫生对农业、工业国家向当代福利国家的演变有着战略性的影响。防治食源性疾病一直是国家政策的核心部分，受到国家经济因素的强烈影响。自20世纪50年代以来，芬兰就有着有效公共卫生项目的传统，并为农民群体分享健康信息。农民协会一直是这项工作的核心参与者。这段历史可以解释，社会氛围有助于鼓舞对低质量食品的监管，包括对抗食品相关疾病等，譬如对沙门氏菌病的监管。

食品业是芬兰重要的雇佣者，是消费品最大的生产加工商，也是继金属、化工和林业之后的第四大产业。对食品业来说，获得高质量的具竞争力的国内原材料是至关重要的。

消费者对食品业的期许和需求在不断变化。蔬菜产品在芬兰饮食中的比例有望在未来增长，而动物制品的比例会相应下降。新的选择例如昆虫食品和人造肉将不断出现。与此同时，消费者越来越关注食品原材料的起源和可追溯性。将动物福利纳入生产方式中的可追溯性是芬兰食品业未来的一个关键因素。自20世纪80年代起，芬兰的食品业和生产者协会一直在积极制定有关食品可追溯性、质量和动物福利的自愿认证机制。

自1995年芬兰加入欧盟后，这一自愿认证工作面临着一些特殊的挑战。芬兰的食品业已经完成了像前一章中列出的欧盟内部市场原则的调整。这些原则强调，认证机制不得导致基于食品原产地的限制或者阻碍单一市场。

在这一章中，我们描述了两个芬兰监管系统的发展，即在欧盟食品法和欧盟私人标准化指导方针框架下的公共的沙门氏菌控制计划和行业驱动的锡卡瓦猪卫生计划。

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公共监管：国家沙门氏菌控制计划

沙门氏菌病是最常被报道的欧洲人畜共患疾病。在芬兰，沙门氏菌病的流行率低于其他国家，在每年发生的约1000例中只有15%~20%来源于芬兰国内。在芬兰，医护人员必须报告所有感染沙门氏菌的人类病例。动物和饲料中的沙门氏菌在芬兰的检测历史已有数十年。

1995年芬兰加入欧盟后，其国内的食品和食品安全立法必须与欧盟的法律相协调。GFL于2002年发布，为欧洲范围内的食品安全立法提供了统一法律框架。欧盟的立法对成员国的国内立法具有约束力，成员国国内立法不能对欧盟立法进行改变。在2006年，欧盟食品法吸纳了芬兰食品法的内容。

在进入欧盟条约中，芬兰保留了对沙门氏菌控制进行更为严格的监管的权力，这被称为芬兰沙门氏菌控制计划（the Finnish Salmonella Control Programme, FSCP）。

欧盟委员会接受了FSCP以及其在某些动物和动物产品中控制沙门氏菌的操作机制。该计划为芬兰从其他成员国进口鸡蛋和肉类提供了额外的保证。FSCP的目标是通过确保沙门氏菌在猪、牛、家禽生产以及从这些动物身上提取的肉和蛋中的流行率低于1%来保护消费者。

FSCP包含了自芬兰加入条约之日起为控制沙门氏菌实施的所有措施，涵盖牛和猪的繁殖、生产和屠宰，饲养家禽、母鸡以及供人类直接食用的家禽、牛肉、猪肉和羊肉以及蛋制品。

FSCP与提供在饲料、食品和动物中收集沙门氏菌数据指导的欧盟人畜共患病指令（the EU Zoonoses Directive）相一致。人畜共患病指令与FSCP的主要区别在于，后者为所有动物生产环节制定措施的同时，还为加工厂制定了措施。FSCP也涵盖了所有的沙门氏菌菌种，而人畜共患病指令只针对伤寒沙门氏菌和肠炎沙门氏菌。

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FSCP框架下的生产监管

当下，芬兰沙门氏菌控制计划由芬兰农业部和林业部颁布的法令（FSCP法令）进行监管，该法令是对欧盟监管规则的补充。FSCP法令来源于欧盟委员会决定对建立国家沙门氏菌计划的授权。FSCP法令还考虑了欧盟对食品微生物的规定。

FSCP法令对新鲜肉类的定义符合欧盟的规定，其将新鲜肉类定义为没有经过除冷藏、冷冻或快速冷冻以及真空包装或包装在人造空气中之外任何保存过程的肉类。

FSCP法令规定屠宰场和加工厂的经营者必须将生产样品送检。由一个经过认证的实验室对这些样本进行检查，并每月向食品安全机构EVIRA报告测试结果。当检测到沙门氏菌时，实验室将立即把样本送到EVIRA进行进一步调查。

如发现沙门氏菌，即根据欧盟委员会有关食品微生物标准的规定采取行动。根据欧盟人畜共患病指令，EVIRA每年须向欧盟委员会提交一份关于沙门氏菌检测的结果。

本文特别关注关于猪肉业的沙门氏菌控制计划。锡卡瓦猪健康计划（见下一部分）对沙门氏菌控制措施实际上比FSCP的标准更为严格。另一方面，锡卡瓦猪健康规划仅限于生猪的出生到屠宰，而FSCP覆盖整个产业链，包括直接用于人类消费的肉类产品的销售。

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自我监管：

从养猪场的卫生登记到全国范围的质量体系

锡卡瓦（The Sikava）健康登记是芬兰食用动物行业发展在创建质量体系方面长期发展的结果。在20世纪70年代，为减少传染病的爆发，猪肉生产商开始开展相互之间的协调工作。20世纪90年代，这些活动逐步发展为个体屠宰场的质量战略。

在协调动物卫生和行业质量的共同努力中，一个重要的里程碑是芬兰加入欧盟。当时，食品行业建立了动物健康协会（Animal Health ETT），这是一个由芬兰的奶牛场、屠宰场和鸡蛋包装者组成的协会。该协会的主要职责是通过协调国家动物保健、促进生产性动物以及其胚胎、精液和饲料的进口，从而提高作为食品原材料动物的健康和福利。这些行动有助于控制动物疾病的风险，为芬兰动物食品制品的安全奠定了基础。

在2001年，动物卫生工作是在芬兰国家层面进行统筹的，对的健康进行控制和跟踪的责任交给了动物健康协会。从2001年至2010年，这一行动网络致力于改善猪肉业的动物健康研究和发展。

然而，肉类业质量体系的形式并不是行业参与者能够轻易达成一致的。2009年，亚洲和香港的食品业主要参与者以及一个代表食品管理和研究机构的指导委员会开展了一项对肉类产业链的可追溯性和透明度的初步研究。这项研究提出了一个问题，即是否应当为整个产业链包括从农场到工业提供共同的认证机制。对于是否应当建立一套体系结构或国内质量体系模型，包括对农场的审计等问题也存在分歧。该研究得出的结论是，建立一个统一的质量体系对猪肉业来说成本太高，在初始阶段就达到了35万欧元。这一研究的成果包括协调食品动物业所承担的治理指标，包括地方生产、环境责任、动物福利、产品安全、营养成分、职业福利和经济责任。

2011-2014年，以下三个核心研究项目被完成：（1）芬兰可持续食用动物生产的先驱：从理论到实践（Suvali 1 2011-2012）；（2）初级猪肉生产的审计（Suvali 2 2012-2013）；（3）初级肉类生产的质量体系（Suvali 3 2013-2014）。通过这些项目，猪肉业由最初的锡卡瓦猪只健康登记计划发展为国家范围内的质量体系。

第一个项目使建立猪肉质量的认证体系的优势达成了共识。第二个项目描述了实际的质量体系、进行试点审计并包括了以ISO 9001认证过程的形式进行预认证。第三个项目覆盖了国家质量体系的最终认证。在这一过程中国际认证局是认证的主体。

究竟是什么使国家质量体系成为食用动物业在经济上可行的选择？最重要的驱动是，在国家质量体系的框架下，食用动物业可以申请欧盟的具体资助以开发出支持高品质肉类产品的公共采购标准。因为锡卡瓦体系的要求已经超过了产品安全和动物福利的立法标准水平，建立国家质量体系的基础已经存在。

五、根据欧盟法对质量体系的认证

2013年6月1日的食品法修正案是认证质量体系的重要前提。该修正案将食品安全机构EVIRA定义为国家质量体系认证的权威机构。该修正案一经实施，动物健康协会就根据欧盟委员会1974/2006年的规定，就递交了将基于锡卡瓦猪卫生计划的质量体系认证为国家质量体系的申请。

为了获得资助，各成员国所认证的食品质量计划，如欧共体条约No.1698/2005第32条（1）款（b）项所述，应符合欧盟委员会1974/2006条例第22条第2部分a-e项所列标准。锡卡瓦计划的中心条款是：

（a）根据在预审过程中所收集到的文件和可追溯的证据，锡卡瓦猪肉生产质量体系可以估计出生产的肉类，以满足猪肉生产的标准，且质量应当高于该质量体系外生产的猪肉。

（b）使用经认可的认证机构可以确保独立的专家控制；

（c）只要与清单中的兽医订立保健协议并承诺遵守规定，每一个猪肉生产商都可以加入锡卡瓦规划，并使用锡卡瓦的服务；

（d）锡卡瓦健康登记确保每一个人都可以追踪到猪的健康数据；

（e）该体系的设计和实施将目前和未来的市场需求和潜力纳入考虑，并不以任何不公平的手段来限制竞争。

监管制度可以确定食品管理的目标，也可以奖励业界为在国家级（EVIRA国家标准）和欧盟级（通过认证）提高质量做出的努力。

六、结论

清洁生产概念是芬兰食品业品牌的核心部分。优良的安全标准是行业协会与芬兰食品安全管理局合作的重要领域。挑战在于如何将自愿的质量改进活动与严格的欧盟监管框架相结合。本文以锡卡瓦体系为例，并将其与芬兰的沙门氏菌控制计划进行比较，二者均超过欧盟一般食品安全法规定的最低标准。

芬兰的第一个国家质量体系锡卡瓦是由屠宰公司于2003年为芬兰猪场创办的健康分类登记。但现在，它覆盖了芬兰90%的猪场和97%在芬兰生产的猪肉，并得到了公共监管框架的承认。本文将这一自我监管体系与权威驱动的沙门氏菌对抗计划进行了比较，后者是芬兰清洁食品品牌的又一基石。本文的重点在于从被规范者的视角观察在执行权威驱动和行业驱动法规时是什么造成了区别。芬兰食品安全立法符合GFL和欧盟的指令，并指导芬兰的食品检查制度和其他执法手段。

与其他欧盟成员国不同的是，芬兰食品行业依赖传统上强有力的自我监管，特别是在有关提高食品质量和安全的问题上。本文认为，在实践中，公共和私人监管的平衡结合是实现食品安全标准的关键。

建立一个运作良好的食品风险管理体系（food risk management system，FRMS）需要的不仅仅是依赖于科学证据和公共控制的食品安全条例。提高对食品风险管理质量（food risk management quality，FRMQ）的认识水平需要执行上的透明以及基于“风险-利益”沟通的食品风险管理沟通。要达到高质量的食品风险管理体系（high quality food risk management system，HQFRMS）还需要混合的食品管理，以增强消费者对更高产品质量的需求。在消费者保护和经济利益一致的情况下，加强和实施私人监管的监管措施有助于公共管理，并提高整个市场上高质量风险管理的观念。

▲图2：高质量食品风险监管体系（HQFRMS）的关键：

公共、混合、私人的监管与自愿的自我监管

这一路径符合经济合作与发展组织（the Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）关于监管改革的风险和效益的报告。OECD将监管改革定义为改善监管质量的变革。从经济角度来看，监管质量提高法规和相关政府手续的绩效、成本效益和法律质量。在这个意义上，规范包括经济规范、社会规范和行政规范。如今，监管改革往往意味着取消监管，但更重要的是实现更好的监管。对监管的研究为更好的质量监管提供了丰富的工具，以实现更高程度的守法。事实上，“如果一个政府想要提高对监管的遵从性，它必须了解目标群体在现实生活中的所作所为，并利用这些知识来进行计划的设计”。然而，一个关注公共控制的路径容易将政府放在有力的体制、经济和文化激励的对立面。监管改革可能与没有监管或过度监管市场一样有害。其措施可能导致系统性的不合规，从而造成监管贬值并破坏公共治理的可信度。

大型非正规食品市场造成正规食品市场的功能失调是强有力的体制、经济和文化激励发挥作用的实例。在食品风险管理体系中，系统性不合规的风险很高。混合监管路径能够有效提高消费者对食品风险管理质量的看法。

韦尔布鲁根（Verbruggen）和哈文加（Havinga）为混合治理提出了一个分析框架，指出在公共治理的每个阶段均须考虑以下六个方面因素：

1. 哪些参与者与混和治理有关？

2. 什么是不同参与者参与监管行动并为食品管理做出贡献的动因和动机？

3. 哪些机制和方法用于合作？

4. 私人参与者和公共参与者之间合作的性质是什么？

5. 有哪些挑战与优势，与以往的治理经验有何不同？

6. 随时间推移，参与者的作用、职能以及合作发生了什么变化？

根据芬兰的经验，我们必须提出最后的问题。除了监管，政府还能以什么来提高食品风险管理质量？实现较高的食品风险管理质量体系的关键在于公共行政、行业和消费者（公民社会）的分工。治理的六个维度有助于确定在哪些领域中，激励和立法可以促使那些认识到消费者对高质量食品的需求的公司进行自愿的自我监管。旨在使利益和达到更高质量标准相一致的努力不必涉及任何公共法规。相反，需要通过扶持性的激励措施和立法，使有意愿的从业者超越最低的质量标准。通过赋予消费者和食品业对提高质量的需求，有助于抵消可能导致监管改革失败的强大的市场或文化激励。

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