张文龙 | 中国邻避问题研究的新视角：系统论法学——兼论共建共治共享的新思维

作者

张文龙

华东政法大学科学研究院助理研究员

   内容摘要   

“邻避”一词反映了公众对于危害自己生活环境品质的公共设施或工业设施之态度。中国邻避事件涌现表明中国社会发展已经进入到一个“邻避时代”。中国邻避运动兴起及其治理陷入一种以“抗议——压制”为基本框架的循环模式。针对邻避问题，中国学界研究“百家争鸣”。诸多理论视角虽然产生极为丰富的研究成果，但也存在各自的观察盲点。系统论法学以卢曼的系统论基本原理为基础，藉由对社会诸系统的“邻避沟通”进行二阶观察，论证邻避困局的实质是一种“多元理性冲突”；继而揭示法律系统如何可能破解邻避困局的难题；最后，基于系统论的洞见，阐释破解中国式邻避困局的新思维。

   关键词   

邻避 困局 法律系统

多元理性冲突 二阶观察 系统论法学

一、

邻避问题：中国语境

邻避问题是世界性的难题。从世界社会角度来看，西方国家曾经遭遇的邻避问题，在21世纪中国社会也不断涌现。邻避问题与世界城市化进程密切相关。当中国社会进入城市化高速发展阶段，与之相随的“邻避”事件自然频繁发生，并迎来中国社会的“邻避时代”。中国邻避运动兴起，意味着邻避问题迫切需要研究和解决。面对这个问题，实践策略不仅与理论解释的对策形成反差，而且表明当前中国邻避冲突治理陷入了一种“恶性循环”模式，从而凸显邻避困局的中国式症候。

（一）中国社会的“邻避时代”：术语、事件与问题

“邻避”一词是NIMBY的音译。NIMBY则是Not In My Backyard这个英文短语的缩写，字面上的意思就是“不要在我家后院”。在英文中，类似表述还有Locally Unwanted Land Used（地方上不期望的土地使用）、Not In Anybody’s Backyard（不要在任何人家的后院）、Not On My Block（不要在我的社区）、Not On Planet Earth（不要在地球上）、Better In Your Backyard Than In Mine（在你家后院好过在我家后院）。这些表述反映了公众对于危害自己生活环境品质的公共设施或工业设施之态度。

在中国大众媒体上，尤其在网络新媒体或自媒体上，“邻避效应”“邻避主义”“邻避事件”“邻避冲突”“邻避运动”“邻避症候群”等术语已经成为解读当下中国社会群体事件的重要标签和语言。尤其是那些因为环境问题而引发的群体冲突事件，如厦门反PX项目事件（2007年）、上海磁悬浮事件（2008年）、番禺反对垃圾焚烧厂事件（2009年）、大连反PX事件（2011年）、什邡反对钼铜项目事件（2012年）、天津抗议PC项目事件（2012年）、昆明反对PX项目事件（2013年）、余杭反对垃圾焚烧厂事件（2014年）、杭州反对紫金港立交桥项目事件（2015年）、山东龙口反对大型化工项目事件（2016年）、九江市反对赤湖垃圾焚烧项目事件（2018年）等。各种邻避事件频繁发生，让邻避效应成为了中国现象级问题。在某种意义上讲，这表明中国社会发展已经进入到一个“邻避时代”。

中国邻避事件涌现，与中国城市化快速发展密切相关。首先，中国城市发展需要建设大量的公共设施和工业设施。这些公共设施和工业设施解决了城市发展的很多问题，如社会就业、财政税收、垃圾处理、能源供应等。不过，这些公共设施和工业设施，可能都具有一定的负外部性，从而给当地社区和公众生活环境带来风险，如核电站的核辐射、垃圾焚烧厂的污染等。其次，中国城市发展促进了城市居民权利意识和环保意识觉醒。城市发展带来居民房产升值，避免房产贬值的权利意识往往是公众反对在社区建立邻避设施的重要原因。同时，城市居民日益高涨的环保意识，意味着他们不太可能忍受邻避设施可能带来的环境污染风险。最后，中国城市发展带来社会的利益分化和价值多元。虽然公共设施和工业设施对于城市发展来讲，尤其对于满足城市公共利益需求来讲，可能是必要的，但是，城市发展所产生的个人主义和消费主义文化，让个人权利和消费者主权日渐获得了一种强势的城市文化地位。在这种语境下，兴建邻避设施的合目的性可能就会面临保障个人权利的正当性对其挑战。总之，中国邻避事件涌现，是中国城市化过程中各种社会张力的产物，如公共性与负外部性、公共利益与私人权利等。

中国邻避问题，我称之为中国式邻避困局，是指以政府或项目企业为支持方，以社区或社会公众为反对方，二者围绕邻避设施选址以及运营等方面所产生的利益冲突困境。这种困境的中国式深层根源，主要有三个方面：一是功能错位的政府和企业关系，主要表现为政府过度干预市场和对市场监管不足。譬如，邻避设施建设和运营应由企业负责，但地方政府常越俎代庖，包揽了很多原本应该由企业负责的事情，如与社区民众沟通、协商等。还有政府为了招商引资，对于邻避设施运营监管不足，以致环境灾难事件频繁，如漳州古雷PX项目爆炸事件等。二是权力扭曲的政府和社区关系，主要表现为社区自治组织过度行政化以及社区居民利益的代表和表达缺乏组织化。譬如，居民委员会往往是基层政府的延伸，是地方政府实现维稳的工具，而不是社区居民真正的自治机构。同时，那些代表居民利益的组织如业主委员会等缺乏生存空间。所以，在邻避问题上，社区公众利益不仅缺乏表达渠道，而且往往受到压制。三是责任缺失的企业和社区关系，主要表现为企业缺乏社会责任意识。譬如，邻避设施企业为了利润而不顾虑当地社区利益，而且与当地社区公众缺乏沟通和协商等。

（二）中国邻避运动兴起及其治理：理论解释与实践策略

由邻避问题引发的邻避运动在中国此起彼伏。新世纪以来，中国邻避运动往往是以群体冲突事件的形式在大众媒体中呈现，其中2007年厦门反对PX项目事件是一个标志性开端。此后，大量的邻避事件藉由大众媒体获得公共舆论关注，有的邻避冲突事件甚至升级为区域性的公共危机。

针对邻避运动兴起，中国学界有一种解释框架认为“私民性”和“私民社会”概念能够解释中国邻避运动的涌现、频发和实质，还主张通过协商民主和公民教育，中国就能够走出“私民社会”带来的“邻避”困局。上述解释框架，首先认为当前中国社会是一个私民社会，即由私民组成的社会。所谓“私民”是相对于公民的概念，即是仅考虑私人利益的个人。其次对中国邻避运动的解释提出了三项命题，分别是：“邻避运动的私民性”“邻避运动的非组织性”和“邻避运动作为弱者的武器”。

与上述解释框架不尽相同，笔者认为中国邻避运动兴起恰恰是公民社会发育的体现和产物。具言之，首先，中国邻避运动是一种公民的社会集体行动。邻避运动是公民为了自身利益和社区共同利益而发起的社会行动。在这种集体行动过程中，社区居民为了彼此共同利益而聚集，继而商议和执行具体行动策略。由于他们共同设置议题，并团结起来采取集体行动，所以，他们的集体行动带有公共性，并体现了公民精神。其次，邻避运动是一种公民自发组织的集体行动。虽然邻避运动不具有很高的组织化程度特征，但是，公民自发的组织性现象是普遍存在。在这种自发组织过程中，运动领导者/意见领袖与普通参与者之间的分化逐渐形成，并进一步促进邻避运动组织化，包括行动分工、成员约束、议事程序等等。若没有一定程度组织化，任何集体行动都是不可能的。所以，邻避运动体现了社区居民公共参与的组织性特征，而不是毫无组织的“大散众”特点。最后，邻避运动虽然是一种表达公民不服从的集体行动，但不是必然走向暴力抗争。给邻避运动贴上“弱者的武器”标签，是极具误导性。这种泛政治化解释容易造成邻避运动的“暴力幻象”。然而，事实上，暴力并非邻避运动的固有的、本质特征，而是特定条件下的结果。换言之，邻避运动并非必然产生群体性的暴力冲突。在和平抗议与暴力抗争之间，有一条界线。邻避运动从和平抗议走向暴力抗争，往往是政府无视地方社区公众诉求，粗暴压制公众抗议的结果。历次邻避运动的公共事件都表明，政府压制才是导致邻避抗议升级的主要原因，并使得邻避运动走向严重的官民对立和暴力抗挣。

实践上的应对策略与理论解释框架给出的对策，如协商民主和公民教育，形成极大反差。面对不断涌现的邻避运动，中国地方政府在实践上的应对举措，往往是以实现维稳目标为前提。在这样政策语境下，地方政府面对地方公众的邻避抗议，往往采取压制性举措，譬如，对“散步活动”的公众以扰乱社会秩序的名义强制带走，或者对游行示威的公众强制驱散。政府压制必然导致公众抗议规模升级，最终演变成激烈的暴力抗争事件，造成严重的官民对立。由此，中国式邻避运动的特点是呈现为一种反复展开的循环：民众街头抗议——政府压制——抗议升级——政府妥协——抗议平息。在这个以“抗议——压制”为基本框架的循环模式中，邻避问题本身从未得到解决，邻避运动的能量从未衰竭，只是从一个地方转移到另一个地方，其结果要么是新的街头抗议，要么是政府强行建设新的邻避项目。

二、

中国邻避问题研究：视角与盲点

邻避冲突问题是当前中国城市治理和社会治理的难题。首先，邻避冲突造成严重的官民对立，影响中国社会和谐。其次，为了平息邻避型群体冲突，地方政府往往采取停建邻避设施或者迁址再建的对策，从而影响城市发展，不利于解决日益突出的“城市病”问题。因此，有效解决邻避冲突治理问题迫在眉睫。重大现实问题必然引起学术理论界积极回响。当前中国学术理论界对于邻避问题研究，十分繁荣，可谓“百家争鸣”。具体研究视角也是非常多元，归纳起来，主要理论视角集中在以下七个学科：政治学、经济学、管理学、传播学、法学、社会学、心理学。

政治学对邻避问题研究，主要涉及政治或权力视角。政治学研究主题集中在三个方面：第一，分析邻避运动的政治成因，如政府决策的封闭、“公共参与的悖论”“基础性权力”的缺乏。第二，建立邻避冲突的政治解释框架，如动员能力与反动员能力框架、“价值—理性—权力”框架、“政治机会结构”框架。第三，构建解决邻避冲突的方案，如确立政府的中立角色、开通协商性对话渠道、构建面向城市边缘群体的政治吸纳机制，还有加强设施负外部性影响治理、优化公共决策、建立多元利益主体的利益受损补偿激励机制、构建有效的信息公开和协作交流机制、优化长效的城市功能区规划机制，以及综合运用补偿机制、风险消减机制和公民参与机制等。

经济学对邻避问题研究，主要涉及经济或市场视角。这一视角关注的问题，主要体现为以下三个方面：第一，分析邻避行为的经济动机，如私人成本与社会成本的分离导致社会公众的邻避行为，同业竞争导致地方相关企业的邻避行为。第二，解释邻避冲突产生的经济逻辑，如邻避设施“高风险—低收益”的分配逻辑导致邻避冲突的产生与演变，政府与企业二元博弈结构失衡导致邻避运动。第三，探讨化解邻避冲突的经济补偿机制，如直接货币补偿和非货币补偿、PPP模式、生态补偿的制度设计、多元化的邻避补偿机制。

管理学对邻避问题研究，主要涉及管理或组织视角。管理学视角关注的基本问题有以下三个方面：第一，邻避设施的管理与控制，如关注邻避设施规划的技术面向和社会面向、构建城市区域邻避指数评价体系。第二，邻避风险的管理与控制，如从“风险”到“危机”的邻避事件治理战略框架、邻避风险的运作机制、环境邻避风险的动力机制与治理路径。第三，邻避冲突的管理与控制，如在邻避冲突管理中明确政府职能定位、弥补政府职能缺位、改善政府职能错位和防止政府职能越位，还有从风险与信任角度重建政府公信力体系，以及“制造同意”的政府治理策略。

传播学对邻避问题研究，主要涉及传播或媒介视角。这一视角关注的问题，主要分为以下三个方面：第一、邻避事件的媒体策略，如基于新媒体为公民记者赋权的社会运动策略、基于邻避事件的传播特征和舆情特点的应对策略、基于传播话语角度应对邻避冲突的舆情策略。第二，邻避风险的媒体传播，如媒体的邻避风险议题加剧公众风险感知、新媒体造成公众风险认知偏差。第三，邻避运动的媒体动员，如移动社交媒体成为集体抗争行动的动员新路径、在邻避事件中社交媒体所形成的动员策略与结构、公众邻避运动基于互联网形成的虚拟抗争空间。

法学对邻避问题研究，主要涉及法律或者权利视角。法学研究视角主要关注以下四个方面问题：第一，邻避冲突中公民权利缺失问题，如邻避运动兴起可能与法权能力贫困有关、邻避冲突发生可能因为公民权利缺乏法律保障和救济所致。第二，构建邻避冲突的法律治理体系，如邻避设施选址立法的基本原则、基于邻避风险控制、邻避事件吸纳和邻避冲突治理的“三位一体”法律框架。第三，探讨邻避冲突中的正义问题，如环境正义、空间正义。第四，探索邻避冲突的法律治理模式，如“参与—回应”型社会治理体制、“多元主义、司法中心”社会治理模式、法律拟制型决策模式。

社会学对邻避问题研究，主要涉及社会或文化视角。这一视角关注的问题，主要侧重于以下三个方面：第一，关注邻避行动的社会生成机制，如基于经济理性、科学理性和价值理性的邻避行动逻辑，从内生视角和外生视角透视邻避危机演变，还有从公民权利意识成长、现代民主政治发展、环保运动兴起和现代科技知识发展等角度解释邻避冲突的产生和发展。第二，关注邻避冲突的社会治理机制，如邻避冲突的多元协作治理模式、政府—市场—社会多元协同治理模式、从“邻避管控”转向“邻避治理”。第三，关注邻避运动的社会学习机制，如邻避抗争中公民的社会学习对公民集体行动的反思性作用、构建邻避冲突中社会学习机制。

心理学对邻避问题研究，主要涉及心理或认知视角。这一视角关注的问题，主要有以下两个方面：第一，邻避行为的风险认知偏差，如基于心理台风眼效应的邻避治理机制。第二，邻避型集体行动的社会心理机制，如基于邻避心理、群体愤怒、群体认同的三维框架解释邻避型集体行动的产生、基于心理资本应对邻避危机的公众沟通策略。

除了上述视角之外，还有各种跨学科视角的交叉研究，如法经济学、社会心理学、政治经济学、政治社会学、媒介政治经济学等。跨学科视角不仅具有多视角的特点，而且，还会呈现邻避问题更为复杂的面貌。尽管如此，任何视角都具有盲点，哪怕是跨学科的交叉研究。所以，上述研究视角都只看到特定社会脉络下的邻避问题症结。即便跨学科视角，也只能看到邻避问题涉及多个社会脉络交叠，而无法看到自身的盲点。甚至将所有视角综合一起，也并不意味着能够保证上帝视角。因此，视角上的盲点只能藉由视角的差异来克服。

上述诸视角的基本盲点，主要有以下三个方面：首先是这些视角观察看不到自身区分，准确说看不到区分未被标示的那一面，譬如政治学观察是根据政治/非政治、权力/非权力的区分，政治/权力是被标示出来的那一面，非政治/非权力是未被标示出来的另一面，所以，政治学观察主要揭示邻避问题的政治/权力维度，而排斥或忽视其他视角。其次是这些视角观察要么聚焦在主体层面（即社会行动者）如政府、企业和公众等，要么聚焦在社会结构层面，如市场机制、政府结构、社区体制、法律制度等，而看不到社会行动者和社会结构得以存在或被建构的条件和前提，即社会沟通以及进行社会沟通的诸系统。最后，这些视角观察都是建立在现代社会的功能分化基础上，却看到不到诸系统功能分化产生的问题，因为这些视角都是立足于科学系统之内。具言之，上述诸视角对邻避问题的观察，都看不到邻避问题实质是一种多元理性冲突，往往将其误解为下述的诸问题：要么是纯粹私人利益驱动，要么是政府决策封闭，要么是公民权利缺失，要么是管理过程异化，要么是个人邻避心理，要么是公共价值缺失，要么是风险沟通失败……总之，如盲人摸象，诸视角只看到自身区分所标示的事物，而未被标示的事物，尤其是区分动作本身，则构成了观察的盲点。

三、

系统论法学的观察：邻避困局与法律系统

与上述诸理论视角不同，笔者试图藉由卢曼系统论法学来对邻避问题进行观察和处理。为此，首先，需要对卢曼的系统理论做一番交代，尤其是阐释社会系统理论的三项基本原理。其次，根据系统理论，对社会诸系统如何观察和处理邻避问题进行观察，即对社会诸系统的“邻避沟通”进行二阶观察。最后，返回到法律系统的视角，基于上述二阶观察的洞见，对法律系统如何破解邻避困局的问题做进一步的讨论。具言之，如下：

（一）社会系统理论的三项基本原理

第一，卢曼认为社会的基本单元是沟通，而不是人。传统观点认为社会是由人构成，社会的本质就是人与人之间的关系，因为人是社会行动的主体。与此相反，卢曼对社会的观察是立足于社会沟通运作，而不是基于人作为社会主体的行动。他将社会沟通描述为告知、信息和理解三个阶段选择的综合过程。在这里，沟通过程是依靠某些条件，尤其从其环境角度，起码要有两个心理系统的参与。但是，沟通本身不是两个心理系统之间的沟通。因为一个心理系统的意识和思想不可能进入到另一个心理系统。换言之，两个心理系统彼此根本不可能进行沟通。社会系统是一个涌现出来的沟通秩序，它与心理-意识系统是彼此分离，且互为环境的关系。进一步讲，人作为心理系统、神经系统、有机系统……的复合体并不进入到沟通的过程中，而能进入到沟通过程中的元素只能是作为沟通论题意义上的人，而不是作为身体或肉体意义上的人。因此，生物意义上的人只是社会系统沟通运作的环境。

第二，卢曼认为社会系统是自我再制的。“自我再制”这个概念是智利生物学家和神经生理学家玛徒拉纳（Humberto R. Maturana）和法芮拉（Francisco J.Varela）首先提出来，这个词字面意思就是自我制造或自我制作。玛徒拉纳和法芮拉提出这个概念，主要用来描述生命体组织的特点：生命体是自己生产自己并维持自己。生命体的构成要素是由其自身要素所构成的网络来生产，而不是假借生命体的外部环境或力量来维持自身。卢曼将这个概念改造之后，运用到社会系统领域。他认为社会系统的基本单元是沟通，而沟通是在社会系统的沟通网络中不断生产沟通，而不是从社会系统外部的自然环境和心理环境中制造出沟通。社会系统的自我再制，意味着社会系统在组织上以及运作上都是封闭的，因为沟通作为社会系统的构成要素，只能从系统内部的组织结构及其互动的循环（递归）网络中制造出来。简言之，系统的具体状态是由系统自身而不是其环境来决定的。虽然环境可以对系统产生激扰，但是，社会系统及其环境之间并不是一种直接的输入输出关系。环境对系统的影响，取决于系统本身对环境的认知，这种认知是系统本身运作所构建和选择的。在这个意义上，系统是认知开放。不过，这种认知开放是建立在系统运作封闭的基础上，反之亦然。藉由认知开放和运作封闭，系统才能因应其环境而不断演化。

第三，卢曼认为现代社会是功能分化的。卢曼对现代社会的观察，是建立在演化理论基础上。他认为人类社会的演化是社会复杂性不断增加所产生的结果。社会演化一方面是形成各种社会分化来简化世界复杂性，另一方面社会分化又会提升世界复杂性，譬如社会系统分化为互动系统、组织系统和全社会系统。卢曼认为全社会分化之演变有三个阶段：一是片段式分化阶段，这种分化是属于简单的全社会系统，例如古老部落社会，全社会系统分化为几个相同的部分，如家庭、村落和村庄等。二是阶层式分化阶段，这种分化属于较为复杂的全社会系统，例如具有高度文化的等级社会，全社会分化为不同的阶层，不同的阶层意味着不同的次系统，如贵族与平民、高种姓与低种姓等。三是功能式分化阶段，这种分化属于高度复杂的现代社会，全社会系统分化为不同的社会功能子系统，如经济系统、政治系统、法律系统、大众媒体系统、宗教系统、科学系统、教育系统、艺术系统、医疗系统……

现代社会的功能分化，意味着每个社会功能子系统都承担一项且唯一的全社会功能，如政治系统的功能是做出有集体约束力的决定，法律系统的功能是稳定社会的规范性预期，经济系统的功能是解决资源的稀缺性，等等。基于特定的全社会功能，每个社会功能子系统形成自身独特的二值代码，如法律系统的二值代码是法与不法、经济系统的二值代码是支付与不支付、政治系统的二值代码是执政与在野等，以及独特的沟通媒介，如经济系统的货币、科学系统的真理、媒体系统的信息、宗教系统的信仰等。藉由系统的沟通代码和媒介，每个社会功能子系统进行自我指涉、自我观察、自我描述和自我生产等自我再制的系统运作，从而形成独特的系统理性，如经济理性、政治理性、法律理性、科学理性等。由于各社会功能子系统彼此间的沟通代码和媒介是不同的，所以，诸功能系统之间是无法沟通的，从而导致诸系统理性之间的冲突。不过，从社会演化角度，各功能系统之间在环境上具有相互依赖的关系，且可以藉由系统之间的结构耦合来建立系统之间的共振，来维持不同社会系统之间的协调。譬如，合同和所有权就是经济系统与法律系统之间耦合的结构，藉由合同和所有权，经济系统可以对法律系统产生环境的刺激和激扰，反之亦然。

（二）诸社会功能系统的“邻避沟通”

基于上述阐释的基本原理，接下来我们可以透过系统论视角来观察诸社会系统是如何观察，并如何对邻避问题进行沟通。简言之，我们对诸社会系统的“邻避沟通”进行二阶观察。从诸系统参与邻避问题沟通角度，本文主要以经济系统、政治系统、法律系统、媒体系统、科学系统、教育系统、社会运动系统为分析示例，而没有分析到其他社会系统如宗教系统、艺术系统、医疗系统等并不意味它们没有参与邻避问题的沟通。这里限于文章篇幅，仅考虑所选取的示例。

首先，经济系统的运作是基于货币的支付与不支付。支付/不支付这个二值代码是经济系统观察世界的基本区分。通过这个二值代码，经济系统才能构建自身运作网络并将之与其环境区分开来。简言之，就是实现经济系统运作的封闭性。在这个意义上，经济系统的观察和运作，只能感知和沟通那些能够被这个二值代码所编码的事物和行为，从而制造出涉及“具有支付能力/不具有支付能力”的经济沟通。因此，邻避问题只有在涉及支付/不支付的代码意义上才能被经济系统所观察和处理。譬如，邻避设施项目企业的经济行为。从经济系统角度，企业是经济沟通的系统指涉点。因为通过企业的支付/不支付行为才能制造出具有“支付/不支付”衔接能力的经济沟通。所以，经济系统理性意味着企业只需要考虑怎么赚到更多的钱，因为这是获得支付能力的前提。这也意味着企业不需要关注自身经济行为可能带来的负外部性，除非要为此付出经济成本，譬如，为受影响的社区居民提供经济补偿，或者为社区福利设施建设提供资金。

其次，政治系统的运作是基于权力的拥有与不拥有。获得执政权力与否，是政治系统运作的起点与终点。执政/下野或者有权力/无权力这个二值代码是政治系统观察世界的基本区分。基于这个区分，政治系统的运作才能与其自身的环境区分开来。唯有如此，政治系统才能让自身运作封闭，从而抵御其社会环境如经济、宗教、科学等直接干预，实现政治系统从全社会分化出来。同理，邻避问题只有在涉及有权力/无权力的代码意义上才能被政治系统所观察和处理。譬如邻避设施选址的政府决策行为。政府选址决策行为涉及到权力的行使，所以，藉由政府决策行为会产生衔接“有权力/无权力”的政治沟通。政府及其官员为了获得权力，就需要政绩。在城市建设中，邻避设施项目往往被视为重要的政绩工程，一方面可以解决“城市病”问题，另一方面可以增加城市就业机会。在政绩考核下，政治系统理性意味着政府及其官员只需要考虑如何能够获取更高、甚至更广泛的权力，因为这是获得执政机会的前提。这也意味着政府及其官员不会去关注自身政治行为可能带来的负外部性，直到政府及其官员的决策遭遇公众的抵抗。

第三，法律系统的运作是基于法律上的合法与不合法。法与不法这个二值代码是法律系统观察世界的基本区分。藉由这项区分，法律系统才展开其运作，并构建起法律系统的边界。在邻避问题上，无论企业经济行为、政府决策行为，还是社区抗议行为，只有在法/不法的代码意义上才能被法律系统所观察和处理。因为只有基于法/不法这个二值代码，法律系统才能不断制造可以维持法律运作的沟通。在这个意义上，如果公民个人、社会团体、企业和政府希望自己的行动获得法律的支持，那么，他们就需要考虑如何让自己行为合乎法律，或者避免不法行为的出现。譬如，公众为了避免非法集会，采取“街头散步”方式来抗议政府决策；还有政府宣称自己是依法决策，并以扰乱公共秩序的名义强制带走“街头散步”的公众；企业更是强调自己是合法经营，或者企业项目获得法律授权或批准。不过，法律系统理性意味着对政府、企业、团体和公民个人行为的合法性判断只能由法院及其法官来裁判，因为只有司法官才是法与不法二值代码分派的担纲者。因此，如果关于邻避问题的相关纠纷没有被提交给法院来处理，那么，法律运作可能就无从谈起。

第四，大众媒体的运作是基于信息上的新闻与旧闻。新闻/旧闻或者信息/非信息是大众媒体观察世界的基本区分。透过这个二值代码，大众媒体系统得以与其他社会系统区别开来，换言之，作为一个自我再制的社会功能子系统从全社会中分化出来。媒体系统对邻避问题的观察和处理，只在信息/非信息代码意义上产生沟通运作。具言之，邻避问题要变成新闻事件，才可能获得信息值，进而引起舆论关注。譬如，在一个社区要建老人院，社区居民反对，并在社区树立起反对口号的横幅“让死人院滚出小区”。这起邻避事件只有通过大众媒体报道，才可能引起公众舆论的关注。在大众媒体中，邻避问题往往以冲突事件形式呈现，譬如官民冲突、群体冲突等。但是，事件一旦变成新闻，其信息值就立刻丧失，也就是变成旧闻。为了维持大众媒体系统运作，系统就必须强迫自身不断产生“新的”信息。于是，大众媒体需要对邻避事件挖出“新料”，如官商勾结、决策黑幕等深度新闻。否则，这个事件就不会引起公众舆论的持续关注，甚至会被公众遗忘。公众舆论关注往往构成一种公共舆论压力，这使得很多邻避主义者希望通过新闻报道，来为自身抗议寻求社会力量支持。在这个意义上，媒体系统理性意味着新闻机构及其记者往往以“抓眼球”为目标，只考虑那些能引起公众关注的冲突事件或奇异事件，因为这是不断制造出新闻的前提。而不太考虑信息传播带来的负外部性，如谣言、公众风险认知偏差等。

第五，科学系统的运作是基于知识上的真理与谬误。真/假或者真理/谬误是科学系统观察世界的基本区分。科学系统的功能是提供知识，精确讲是新知识的生产。通过这项基本区分，科学沟通运作得以自成系统，并抵御宗教、政治、经济等干预，以此保障知识的真理性。因此，邻避问题也只有涉及真理/谬误的代码意义上才能够被科学系统所观察和处理。譬如，关于邻避设施技术风险的科学知识。在邻避设施技术风险上，科学家的认识判断与普通公众的风险感知是截然不同的。科学家对技术风险的认识是建立在科学实验及相关理论的基础上，而公众的风险感知更多基于个人自身经验以及媒体传播信息。然而，公众风险感知并不能进入科学系统的沟通过程中。这意味着在邻避设施技术风险判断上存在着科学系统的理性限制。但是，随着风险冲突事件爆发，科学系统理性本身会遭到诸社会系统理性的挑战，譬如，大众媒体揭露科学专家隐瞒技术风险，政府或企业要求科学专家做出有利于项目建设的风险评估等。尽管如此，科学系统理性意味着风险知识的生产或者风险的科学沟通只能基于真理/谬误的代码，否则，不可能制造出具有沟通衔接能力的科学运作。

第六，教育系统的运作是基于学习上的成绩好与坏。成绩上的好与坏是教育系统观察世界的基本区分。基于这个二值代码，教育系统不断再制出教育的沟通运作，并建立起教育系统运作与其环境之间的界限。教育系统的功能在于培养人的学习能力。要实现这个功能，教育系统必须制造出那些能够衔接其运作的沟通，譬如，基于上述代码标示出具有学习能力的个人，像学习好的人/学习差的人。因此，邻避问题只有在涉及上述代码的意义上才可能被教育系统所观察和处理。譬如，邻避抗议者的风险学习。在风险知识学习上，一方面教育系统培养出受过专门训练的科学专家，这些人具有较强的学习能力和意愿，另一方面未被教育系统涵括的社会公众，却可能缺乏学习能力和意愿，以致他们根本无法根据科学知识做风险判断。在这个意义上，教育系统对于培养公众的风险学习能力上固然有着十分重要的作用。不过，教育系统理性意味着风险教育只能基于上述二值代码来再制出涉及“是否具备学习能力”的沟通。在这个意义上，风险教育并不一定能够产生对风险有较高接受能力的人。相反，没有遭遇风险启蒙的人，只会盲目冒险。

第七，社会运动系统的运作是基于动员上的涉及与不涉及。涉及/不涉及是社会运动系统观察世界的基本区分。只有通过这项区分，社会运动系统及其环境之间区别才能建立起来。社会运动系统的功能在于将不特定的问题导入到其他社会功能系统，从而对社会系统运作产生影响。要实现社会运动系统的功能，就需要能够动员相关利益者或行动者参与。在这个意义上，邻避问题要被导入到经济系统、法律系统、政治系统或者其他社会系统，就需要将受邻避设施影响的利益相关者动员起来，并透过抗争运动的方式来激扰其他社会系统。可见，社会运动系统只会制造衔接“涉及/不涉及”的动员沟通，其系统理性并不考虑社会运动可能产生的负外部性，如社会秩序遭受破坏、公共利益受损等等。

基于上述二阶观察，我们可以认识到邻避困局的实质是一种多元理性冲突。首先，不同社会行动者如政府、企业、公众、专家、法官、记者等对于邻避问题的观察和处理是受到不同系统理性逻辑的驱动。因此，如果仅仅从行动者角度观察邻避问题，那么，很容易被行动者的利益冲突这个表象掩盖邻避困局的实质。其次，在社会沟通层面，诸社会系统对邻避问题的沟通，由于各自沟通媒介和二值代码的差异，必然导致诸系统彼此无法沟通，继而造成诸系统之间的沟通冲突。因此，虽然从社会结构角度观察邻避问题已经触及诸系统，但是，仅仅看到个别系统造成的问题，而无法看到更加复杂的问题全貌。最后，在邻避问题上，诸系统之间的冲突，是源自诸系统自我扩张的理性逻辑，而这是现代社会功能分化产生的结果。在这个意义上，邻避冲突实质就是经济理性、政治理性、法律理性、媒体理性、科学理性等诸系统理性之间冲突。因为这些不同的系统理性相互之间无法沟通，因而时常呈现为“多元理性冲突”的图景，用马克斯·韦伯的表述就是“诸神之争”。

（三）法律系统如何破解邻避困局？

基于上述分析，中国式邻避困局的实质是一种多元理性冲突。这种多元理性冲突一方面反映了现代中国社会功能分化的事实，另一方面凸显了功能分化不足以及功能系统过度扩张带来的后果，如诸系统的负外部性。很显然，在一个多元现代性的社会，上述多元理性冲突是不可能消除的，因为现代社会不可能终结一切的社会分化。相反，随着社会复杂性增加，社会分化形式可能更加多元。尽管如此，社会诸系统的冲突本身就是社会演化的动力。在这个意义上，多元理性冲突本身就蕴含着全社会自我调节的力量。从法律系统的视角，如何促进这种自我调节力量的良性发展，可能是探讨法律系统如何破解邻避困局的关键。对此，我们主要从法律系统的功能及其可能产生三个方面的社会成效来展开论述。

首先，法律系统要发挥其全社会的功能。法律系统的功能就是稳定全社会的规范性预期。如果法律系统的功能紊乱，那么，整个全社会的预期就不可能得到保证。法律系统实现其功能，是建立在法律系统的分出以及法律系统的内部分化，如立法与司法的分化基础上。法院组织的建立和法律职业共同的形成，是法律系统实现分出和独立的前提。由此，法律系统藉由自身的代码和媒介实现自身的封闭运作。简言之，法律系统实现自我再制。惟其如此，法律系统才可能充分发挥其功能。从法律系统的功能角度，邻避问题的解决，尤其是邻避冲突的治理，需要法律能够稳定冲突各方社会行动者的预期。这意味着法律系统要构建出一套解决邻避问题的规范体系及冲突解决机制。如此，藉由法律沟通，法律系统会引导社会行动者以法治方式解决邻避冲突，可以防止邻避冲突泛政治化可能引发的社会公共秩序危机。

其次，法律系统要保障全社会的功能分化。功能分化是现代社会的基本特征。这是全社会演化的一项基本成就。透过功能分化，现代社会将全部人口涵括到各个功能系统之内。由于各个功能系统之间是不可替代的，而且各个功能系统之间都是平等的，所以，功能分化的现代社会为个体发展提供了更多社会机会。但是，功能分化不足意味着某些功能系统不能充分发挥其功能或者功能紊乱，从而可能导致各种社会排斥效应。在邻避问题上，法律保障全社会的功能分化，意味着法律要保障社会诸系统自主运作，以促进其社会涵括。譬如，在审判独立的前提下，藉由权利保障和法律救济，法律系统既可以防止在邻避决策上政治、经济、科学和媒体等社会系统产生的排斥效应，还可以通过促进邻避决策的公民参与，提升社会诸系统对公众利益诉求的回应性，从而预防和化解邻避冲突。

再次，法律系统要抑制诸系统的负外部性。现代社会的功能分化具有积极和进步的一面，但是也存在黑暗面，尤其诸系统过度扩张会产生诸多负外部性。譬如，在邻避问题上，企业只考虑利润，不考虑自身社会责任，给消费者或者社区公众造成损失，就是一种经济系统的负外部性；政府为了获取权力，采取封闭决策，排斥公众参与，就是一种政治系统的负外部性；媒体为了制造新闻，煽动公众愤怒情绪，从而加剧风险冲突爆发，就是一种媒体系统的负外部性；公众为了自身利益，动员利益相关者发起抗争运动，造成严重冲突事件，就是一种社会运动系统的负外部性。不过，在邻避问题上，法律系统通过重新“界定”诸功能系统的边界，可以在一定程度上抑制系统过度扩张带来的诸多负外部性，将“邻避效应”变为“迎臂效应”，从而破解困局。譬如，在邻避项目的选址决策上，通过法律划定政府行为的边界，可以减少政府职能的错位、越位和缺位，以及由此引发的公众邻避抗议。

最后，法律系统要促进诸系统际的协同性。现代社会功能分化意味着诸系统际冲突的必然性。诸系统的分出及其冲突，并不意味着诸系统之间完全缺乏协同性。诸系统之间是存在结构耦合或共振，否则，社会演化就变得极其不可能。诸系统际的协同性，主要透过系统之间结构耦合来建立。譬如，经济系统与法律系统就是通过合同和所有权实现彼此的结构耦合，法律系统与政治系统也是通过宪法和立法来实现彼此结构耦合。由于法律系统与其他社会系统的结构耦合，这意味着通过法律系统运作，可以实现诸系统际之间的协同，避免某些功能系统过度扩张对其他功能系统造成压制以及由此产生的冲突。在邻避问题上，法律促进诸系统间的协同性，意味着多元理性冲突可以藉由诸系统之间结构耦合及其共振来缓解，从而为法律系统破解邻避困局奠定基础。譬如，通过立法建立邻避问题的法律规制体系，为政府、企业和社区公众共同协商解决邻避设施选址问题提供法律框架，也许就可以有效避免由此引发的社会冲突。

四、

系统论法学启示：破解邻避困局的新思维

我国当前推进社会治理创新，倡导“打造共建共治共享的社会治理格局”。笔者认为这可能是破解邻避困局的新思维。接下来，结合文章前面的探讨，笔者试图论证这种新思维蕴含的系统论法学洞见，以及阐释这种洞见对于破解邻避困局的启示。

首先，共建共治共享的新思维要以现代社会的功能分化为前提。共建共治共享的新思维强调一个“共”字，也就是共同的意思，如共同参与社会建设、共同参与社会治理、共同享有建设和治理成果。但“共同”并不意味着完全均质化的相同，而是以差异为其前提。具言之，共同参与者或共同享有者彼此之间是不同的，如有着不同的社会背景和社会利益。社会脉络和社会利益的差异，主要源自现代社会的功能分化。因为社会行动者在不同社会沟通脉络中，自然依照特定的社会沟通逻辑而理性行动。在邻避问题上，企业有其经济利益，政府有其权力要求，社区公众有其共同利益，媒体有其报道需要，法官有不得拒绝裁判的诫命、专家有其真理追求……不过，不同社会行动者都不能抹杀彼此行动的边界，否则，就会造成各种社会问题，如企业亏损、政府无能、公众利益受损、媒体报道失真等。唯有尊重他者的边界，维持现代社会的功能分化，才可能让不同社会行动者共同参与邻避设施建设，或者共同参与邻避冲突治理，从而共同享有邻避设施建设或邻避冲突治理的成果。

其次，共建共治共享的新思维要以法律系统的功能发挥为保障。要保障现代社会的功能分化，维系不同社会行动者的利益预期，只有通过法律发挥其功能，即稳定社会的规范性预期，才可能化解冲突，甚至预防冲突。在邻避问题上，不同社会行动者的共同参与，是建立在彼此合理预期能够得到保障的基础上。如果各自行为的合理预期不能够通过法律得到保障，那么，就不可避免产生激烈的社会冲突和矛盾。同时，由于邻避设施的利益—风险分配不对称，如果没有法律调整，实现利益共享和风险共担，那么，不同社会行动者的利益分歧就会演变为不可调和的社会冲突和矛盾。相反，通过法律充分界定不同社会行动者的权利边界，恰恰有利于调整不同社会行动者的预期，从而避免预期落空所引发的社会冲突风险。

再次，共建共治共享的新思维要以抑制诸系统负外部性为进路。由于现代社会的功能分化，每个社会功能系统都有自我扩张的冲动，而过度扩张的社会系统必然对其他社会系统产生负外部性。在邻避问题上，邻避冲突恰恰是由于诸系统扩张的负外部性引发，如邻避设施的负外部性。具言之，企业只考虑利润，不顾虑邻避设施对社区造成的环境风险；政府只考虑政绩，不顾虑当地社区公众对于邻避设施选址决策的参与；大众媒体只考虑“抓眼球”，不顾虑信息传播可能引发的社会风险；风险专家只考虑知识判断的真理性，不顾虑公众因缺乏知识而产生的风险认知偏差；公众抗议只考虑自身利益诉求，而不顾虑全社会的秩序安宁等公共利益；甚至法官也只考虑法与不法的二值分配，而不顾虑“恶法”“无法”等等。因此，如何通过法律来抑制上述种种系统负外部性，也许是共建共治共享的新思维破解邻避困局的不二法门。

最后，共建共治共享的新思维要以诸功能系统的协同性为目标。现代社会的功能分化凸显了诸多社会差异，如种族、性别、年龄、民族、党派、阶层、职业、信仰、区域等等。诸多社会区别又构成了诸多分歧和矛盾。在邻避问题上，这些分歧和矛盾主要表现为政府决策与公众诉求的错位、企业利益与社区利益的冲突、专家科学理性与公众风险感知的背离、公众抗议表达与政府压制应对的对立、媒体信息传播与政府信息封锁之矛盾……诸如此类的社会分歧和矛盾，已经凸显了社会诸系统之间的冲突，同时，也表明了诸系统是无法相互沟通，而只能以冲突方式来调整彼此。因此，要真正破解邻避困局，降低诸系统之间冲突的风险，就必须以提升诸系统的协同性为目标。共建共治共享的新思维强调一个“共”字，实质上就是要通过共同参与和共同享有来提升全社会的协同性。在这个意义上，新思维也暗合了系统论的洞见。所以，若将提升社会协同性作为目标，并通过法律系统来提升这种社会协同性能力，无疑将会促进全社会自我调节能力的良性发展，从而为邻避困局的破解提供社会基础。

结语

“邻避问题”是世界难题，不过，它在中国语境下具有其独特的症候与根源。虽中国邻避问题研究离不开中国的实践语境，但如果不能把握这个世界性难题的实质，就会很容易陷入一种“盲人摸象”的境地。系统论法学在这个问题上的观察和洞见，无疑为当前研究提供了一种新视角。藉由系统论法学启示，我们认为破解中国邻避困局需要新思维。正如维特根斯坦所言：“洞见或透识隐藏于深处的棘手问题是艰难的，因为如果只是把握这一棘手问题的表层，它就会维持原状，仍然得不到解决。因此，必须把它‘连根拔起’，使它彻底地暴露出来；这就要求我们开始以一种新的方式来思考……难以确立的正是这种新的思维方式。一旦新的思维方式得以确立，旧的问题就会消失……因为这些问题是与我们的表达方式相伴随的，一旦我们用一种新的形式来表达自己的观点，旧的问题就会连同旧的语言外套一起被抛弃。”

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