李娟 吴甜甜 ∣ 中国共产党请示报告制度的百年历程与基本经验

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作者简介

李    娟   北京师范大学马克思主义学院副教授，博士

吴甜甜   北京师范大学马克思主义学院硕士研究生

摘   要：

请示报告制度是党的重要组织纪律，是执行民主集中制的有效工作机制。中国共产党请示报告制度是对马克思主义经典作家关于中央权威思想和无产阶级政党报告制的继承发展。百年来中国共产党请示报告制度经历了初步创建、正式确立、调整完善、深化发展和成熟定型的过程，为党在不同历史时期领导全国人民取得新民主主义革命胜利、社会主义建设和改革开放的巨大成就提供了重要制度保障。中国共产党请示报告制度百年历程和实践成效启示我们，坚持维护党中央权威和集中统一领导是根本目的，坚持请示报告与守土有责有机结合是基本原则，坚持制度建设与实践发展同频共振是动力源泉。

关键词

请示报告制度;百年历程;基本经验

引 言

请示报告制度是中国共产党自建党以来一以贯之的重要政治纪律和组织纪律，在中国革命、建设、改革各个时期对于维护党中央权威、执行民主集中制以及加强党的全面领导发挥了重要作用，鲜明体现了马克思主义政党讲政治的本质属性。习近平指出，改革开放和社会主义市场经济的发展改变了原有的资源配置方式和组织管理模式，“组织纪律松弛已经成为党的一大忧患”，“如何在新形势下加强全党的组织纪律性，是需要我们认真思考和回答的重大课题”。[1]今年是中国共产党成立100周年，梳理总结百年来中国共产党请示报告制度的发展历程及其宝贵经验，对于在新时代进一步规范党内政治生活、增强“四个意识”和贯彻落实“两个维护”，确保党团结带领人民不断开创中国特色社会主义事业新局面，具有重要现实意义。

一 中国共产党请示报告制度的缘起

中国共产党自成立之日起，就有向上级组织请示报告的自觉意识。中国共产党是在共产国际的支持和帮助下成立的，由于诸多历史原因，在成立初期作为共产国际下属的一个支部，接受共产国际的领导，因此1921年《中国共产党第一个决议》明确指出“党中央委员会应每月向第三国际报告工作”。[2]

中国共产党的请示报告意识并非凭空产生的，而是对马克思主义关于无产阶级政党建设思想的继承和运用。马克思和恩格斯认为，资产阶级在资本主义长期发展过程中已经形成了共同维护资本家及其利益集团的完整统治体系，无产阶级只有在权威的统一组织下联合起来才能取得革命的胜利，“联合活动就是组织起来，没有权威能够组织起来吗?”[3]树立和维护权威必须建立报告制度，否则组织就会各行其是、自作主张，党内就形不成合力，就会成为一盘散沙，政党就会失去凝聚力和战斗力。因此，1847年马克思、恩格斯在为世界上第一个无产阶级政党——共产主义者同盟制定的《共产主义者同盟章程》中规定：“任何一个盟员迁居时均须事先报告本支部的主席”，“每个区部至少每两个月向总区部报告一次本地区的工作进展情况，每个总区部至少每三个月向中央委员会报告一次本地区的工作进展情况”。[4]这是无产阶级政党请示报告制度的源头。

列宁认为，无产阶级政党不仅在夺取政权的斗争中要严格执行报告制度，而且在革命胜利后仍然要加强和完善报告制度。因为新生无产阶级政权面临帝国主义国家的联合干涉和国内反动分子的破坏，如果不执行报告制度，党中央无法了解下级工作情况，就无法做出统一决策以保卫和巩固苏维埃政权，党就“不可避免地会瓦解，首先在思想上瓦解，然后在物质上瓦解”。[5]因此，十月革命胜利以后，在列宁的高度重视和指示下，1919年3月，俄共（布）第八次代表大会将报告制写入党章，成为坚持民主集中制的不可违反的党规和准则。

综上所述，报告制是马克思主义政党的基本制度，这是中国共产党成立之初就有关于向上级报告工作相关规定的直接缘起。马克思、恩格斯和列宁关于无产阶级政党建立报告制度的思想，则为中国共产党在继承和发展中逐渐形成独具特色的请示报告制度奠定了理论基础。

二  中国共产党请示报告制度的发展历程

由于处于初创阶段，而且会议时间仓促，中共一大只提及了向共产国际报告工作，没有对党内的报告要求做出规定。中国共产党党内请示报告制度始于党的二大，近百年来经历了初步创建、正式确立、调整完善、深化发展和成熟定型的过程。

（一）中国共产党请示报告制度的初步创建

1922年，中共二大制定了中国共产党第一部党章，规定吸纳和开除党员必须要向上级报告。党员入党时须“由地方执行委员会报告区执行委员会，由区执行委员会报告中央执行委员会”，经过次第审查通过，方能成为正式党员；“地方执行委员会开除党员后，必须报告其理由于中央及区执行委员会”。[6]因为那时中共尚处在初创时期，没有足够的理论积累和实践经验，所以制定党章的过程中参考临摹了苏联共产党党章，这个报告规定亦是借鉴苏联共产党报告制而来，对于严格和规范中国共产党党员入党程序以及发展壮大党组织起到了一定作用，成为中国共产党请示报告制度的滥觞。

1923年12月18日，中共中央发布的《中央通告第十二号——各区及各地方应每月向中央报告工作》指出，各地常寄报告至中央，这原属应有之责，但是各地没有切实履行，使得中央既不能了解同志们工作的勤惰态度，也无从周知全国党组织发展情况，为此各地必须每个月将当地政治、劳动和党务状况详细报告中央。这是中国共产党第一次发出关于请示报告的文件，且将请示报告置于“影响于党政前途，至为重大”的高度，体现了党对请示报告的重视。同年12月的《中央通告第十三号》《中央通告第二十一号》也作出了关于各地向上级机关报告工作的要求。由于第一次国内革命战争很快爆发，相关指示没得到有力贯彻。

大革命失败后，党内产生明显分歧，周恩来在1928年6月的《中国共产党第六次全国代表大会组织报告》中说，五次大会后的中央“工作是很混乱的，各部都是独立起来……中央与各省可以说完全表示断绝”。[7]为了理顺党内关系，加强党中央对各地的指导，1928年10月中共中央发布《关于各省委对中央的报告大纲》，要求各地定期报告政治、群众运动、党务工作、党内斗争等六种事项，对不按时向中央提交报告者，“中央即停发经费”。[8]这是党第一次建立关于请示报告工作的约束机制。

1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府成立。同年12月，毛泽东等发布《关于建立报告制度问题》的通令，指出：“为建立坚强而有工作能力的苏维埃政权，各级苏维埃政府在工作方法上首先要建立下级向上级经常作报告的制度，上级对下级实行工作检查的制度。”[9]这对于加强党对苏维埃政府的领导和稳定新生政权起到了重要作用。

在抗日战争时期，王明在抗日方针政策等重大问题上不请示中央就擅自以中共中央名义发表宣言和声明，致使党的军队和群众组织遭受重大损失。因此，1942年9月，中共中央颁布《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，要求“在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一”，下级党政军民组织在“解决新的原则问题及按其性质不应独断的问题时，不向上级和中央请示，都是党性不纯与破坏统一的表现”。[10]这是我们党第一次明确提出“请示”的规定，至此，中国共产党请示报告制度初步形成。同时，将是否请示报告作为检验党性的重要标准，体现了中国共产党对请示报告工作的认识突破。

但是，在1947年以前，由于我们党长期处于被敌人分割的农村游击战争的分散环境之下，受客观条件的制约，党中央允许各地保持很大自治权，请示报告并未在全党上下成为一项普遍的党内工作制度，相关规定也未得到严格执行。

（二）中国共产党请示报告制度的正式确立

1947年下半年，解放战争由战略防御进入战略进攻阶段，许多解放区已经连成一片，人民解放军和人民解放战争的正规性程度大为提高。毛泽东指出，过去那种经验主义、游击主义已经完全不适用于大规模战争，必须克服党内存在的无纪律无政府状态，特别是纠正那种把自己管理的地方看成好像一个“独立国”的倾向，保证全党全军所执行的各种政策完全统一，因此，从1948年初起，党中央密集出台关于请示报告的制度规定，对请示报告的责任主体、具体事项、撰写要求、时间频率以及特殊情况下的执行要求等都作了较为详细的规定。

第一，关于请示报告的责任主体。“各项工作的报告，各种专门问题的报告，必须是各部委的负责人亲自起草，并经书记审阅”。[11]且强调负责人“自己动手，不要秘书代劳”。[12]

第二，关于请示报告的事项。包括税收、工资、文化教育、财政预算等18个事项。此外，各分局对下级发出的一切有关政策及策略性质的指示及答复，均须同时发给中央一份;下级向各分局所作政策及策略性的重要报告，亦须同时告知中央。

第三，关于请示报告的撰写要求。文字简明扼要，切忌长篇大论，“每次一千字左右为限，除特殊情况外，至多不要超过两千字”，“一次不能写完全部问题时，分两次写”。内容具体详实，切忌空洞无物，必须“既说优点长处，又说缺点错误”，着重分析工作中存在问题的症结所在与解决方法，“而不是平铺直叙地叙述过程”。态度认真严谨，切忌敷衍塞责，必须以“实事求是，知之为知之，不知为不知的老实态度”证实和整理报告材料，“而不是把下面的繁琐冗长的原料，甚至不确实的数字，简单地加在一起”。[13]

第四，关于请示报告的时间频率。每两个月一次综合报告；在宣传工作中除了每两个月向中央宣传部作一次政策性的报告外，还要求每半年作一次系统的情况报告。

第五，关于特殊情况下的执行要求。如在执行中遇有困难或有不同意见时，可向中央说明理由、提出意见，等候中央批示，但是不允许擅自修改；遇有紧急情况，不得不权宜处理者，可变通办理，但事后必须请求中央追认。

第六，关于请示报告制度的督促落实。要求在全党全军中开展执行请示报告制度的自我检讨，并限时整改，“向一切兵团及军区的负责同志们提出警告，在战争第三年内，我们将要求你们严格执行及时的和完备的报告制度，将这件事作为一种绝对不允许违反的指令”。[14]

至1949年上半年，党内请示报告制度在全党全军得到普遍建立和全面贯彻。“正是这项制度的建立和执行，有力推进了党的作风和纪律建设，保证了政令军令畅通，为解放战争胜利提供了重要保障”。[15]

（三）中国共产党请示报告制度的调整完善

1949年10月1日，中华人民共和国成立，中国共产党成为掌握全国政权的执政党。为了加强党对政府各项工作的领导，“使政府工作避免脱离党中央领导的危险”，[16] 1953年3月，党中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，在中国共产党执政全国的新形势下对请示报告制度作了进一步的调整完善。一是严格区分请求批示或报告的两种性质，不得混淆。二是调整了定期报告的频次，“一般应每两周一次，某些部门经过中央批准得每月或每两月一次”。[17]三是完善了请示报告的方式，除了正式定期报告外，还可采用简报、数字资料、列表等方式向中央反映情况。四是建立了责任分工制，对财政、外交、文教、政法、国家计划以及其他等六大范围的工作，明确了对口分管请示报告的责任领导，“如应向中央请示报告的事项而竟未向中央提出，则最后经手的政府负责同志应负主要的责任”。[18]

建国初期的请示报告制度密切了党中央与地方基层的联系，提高了党领导各项政府工作的预见性和系统性，对于团结全党调动一切积极因素开展社会主义改造和建设事业发挥了重要作用。1956年9月，中国共产党将党的下级组织必须定期向上级组织报告工作以及及时向上级请示的规定写入中国共产党执政后新修订的第一部党章，标志着请示报告制度成为加强执政党建设的有力武器。遗憾的是，“文革”时期，党的各种制度均受到严重冲击和破坏，请示报告制度形同虚设。

（四）中国共产党请示报告制度的深化发展

党的十一届三中全会以来，党和国家各项事业拨乱反正，党内请示报告制度不仅得到恢复，而且进一步发展。

第一，第一次阐述统一领导与独立自主之间的辩证关系。1982年党的十二大通过的新党章对请示报告制度作出如下界定：“党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。”[19]如果说在革命战争年代和政权建立初期，请示报告制度强调权力的高度集中和思想的高度统一，那么在改革开放时代则注重处理好权威与自治的关系，给予党的下级组织更多自主权，以利于调动地方组织的工作积极性。直至党的十九大最新党章，这个界定都得到继承沿用。

第二，请示报告成为党和政府工作普遍的制度安排。1988年4月，中共中央纪律检查委员会颁布《关于建立健全报告制度的通知》，是改革开放以来我们党关于请示报告制度的第一部专门文件。1994年9月《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》强调：“重大问题必须请示报告，决不允许搞‘先斩后奏’、‘斩而不奏’。”[20]此后，少数民族、军队、农村基层党组织、公安部、共青团、巡视工作、司法等党和政府各个部门都先后建立了请示报告制度，为我们党领导改革开放提供了强有力的制度保障。

第三，领导干部个人事项报告制度得到初步发展。1988年全国人大起草了第一个关于国家行政人员报告财产和收入的规定草案，但由于种种原因这一草案最终未能成为制度实体。20世纪90年代初期，中央纪委、中组部在四川省、陕西省和青岛市、佳木斯市开展领导干部报告个人事项的试点，在研究试点的基础上，1995年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，将工资、各类奖金、津贴、补贴及讲学、写作、审稿等劳务所得纳入领导干部申报范围。随着新时期党建工作和反腐倡廉建设的不断深入，党中央关于领导干部个人事项报告的制度规定不断修订完善，个人事项报告的内容增加，涵盖房产、投资、配偶子女从业等14个方面的个人情况，明确了报告个人事项的程序等。领导干部个人事项报告制度丰富发展了党内请示报告制度，对于加强党的纪律建设和深入推进党风廉政建设具有十分重要的意义。

（五）中国共产党请示报告制度的成熟定型

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设的顶层设计和系统安排，提出到“建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”。[21]近年来，党中央修订制定的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年）、《中国共产党党内监督条例》（2016年）、《中国共产党纪律处分条例》（2018年）等党内法规，都对加强请示报告工作提出了新要求。总体而言，新时代党中央作了以下两个方面的开创性工作，基本完成中国共产党请示报告制度的顶层设计，标志着中国共产党请示报告制度的成熟定型。

其一，首次将请示报告制度提升至“条例”的层次。条例是党内法规的主干，是对于某一领域工作的全面规定，它细化了党章和准则的原则性规定，又是指导相关规则、规定、办法、细则等具体制度的指针。2019年1月，中共中央印发《中国共产党重大事项请示报告条例》，提升了请示报告制度在党内法规中的层级和效力。该文件针对实践中存在的具体问题和认识困惑，有的放矢、对症下药，确立了请示报告的工作体制，厘清了报告主体和党组织之间的请示报告关系，明确了范围和内容，规范了程序和方式，强化了监督与追责，为全国党政部门落实请示报告制度提供了基本遵循。

其二，健全领导干部个人事项报告制度体系。习近平指出：“作为干部特别是领导干部，在涉及重大问题、重要事项时按规定向组织请示报告，这是必须遵守的政治纪律和政治规矩，也是检验一名干部合格不合格的试金石”，“对不请示报告的干部，党组织要格外注意，可能就是要出问题的前兆”。[22]党的十八大以来，党中央出台系列关于领导干部个人事项报告的相关制度，形成“一个规定、三个办法”制度体系，涉及领导干部个人有关事项的“底线”和“红线”愈发清晰。

新时代领导干部个人事项报告制度体系具有以下三个特点。一是报告主体突出“关键少数”，对党政机关、人民团体和事业单位、国有企业的领导干部范围作出明确界定，体现了分类管理的原则、精准科学的理念、重点监督的要求。二是报告事项内容更加细化完善，如领导干部子女持有股票一项补充了“期权激励”的内容，体现了在就业从业形式多样化、投资渠道多元化的新形势下对领导干部报告事项的新要求。三是增加了抽查核实的规定，从按一定比例随机抽查发展到“凡提必核”，进一步强化了抽查核实和核查结果的运用。习近平指出，个人报告事项“不能摆在那，要抽查，抽查以后有问题的就要追究处理，这样这个制度才有用，而且才能如实报”；[23]“对这个事情要有紧迫感，群众对此有期望、有要求，不抓紧研究，就与群众要求不适应”。[24]数据显示，截至2017年9月，全国共查核副处级以上干部120多万人次，因不如实报告等问题，被暂缓任用或取消提拔重用资格、后备干部人选资格1.1万人，批评教育、责令作出检查10.38万人，诫勉1.98万人，组织处理651人，移交纪检监察机关处理609人。[25]这为推进全面从严治党向纵深发展，促使领导干部对党忠诚、遵规守纪发挥了重要作用。

三 中国共产党请示报告制度的基本经验

习近平指出：“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面。”[26]“当前，世情国情党情深刻变化，我们党面临的挑战和风险更加复杂，面临的‘四大考验’‘四种危险’更加严峻。”[27]党面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨，越要加强纪律建设，确保全党统一意志、统一行动、步调一致前进。百年来中国共产党请示报告制度的发展历程及其实践成效，为我们在新时代严明党的政治纪律和政治规矩提供了宝贵经验。

第一，坚持维护党中央权威和集中统一领导是请示报告制度的根本目的。“党的历史、新中国发展的历史都告诉我们：要治理好我们这个大党、治理好我们这个大国，保证党的团结和集中统一至关重要，维护党中央权威至关重要。”[28]一百年来，中国共产党请示报告制度始终以维护党中央权威和集中统一领导为根本出发点和落脚点，不断克服党内自由主义、分散主义等不良倾向，党中央才得以总揽全局、协调各方，把全党牢固凝聚起来，形成万众一心、无坚不摧的磅礴力量，赢得了解放战争的伟大胜利，巩固了新生中华人民共和国政权，全面开展了社会主义改造和大规模的社会主义建设，取得了改革开放和现代化建设的辉煌成就。总之，维护党中央权威和集中统一领导是请示报告制度的核心和灵魂，否则请示报告制度就失去了存在的意义。在新时代，我们严格执行请示报告制度本质就是始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，做到“党中央提倡的坚决响应，党中央决定的坚决照办，党中央禁止的坚决杜绝”，[29]在各项工作中毫不动摇、百折不挠贯彻落实党中央决策部署，“不打任何折扣，不耍任何小聪明，不搞任何小动作”，[30]确保全党步调一致、行动统一，奋力夺取全面建设社会主义现代化国家的新胜利。

第二，坚持请示报告与守土有责有机结合是请示报告制度的基本原则。严格请示报告制度并非事无巨细都要层层向上请示，这表面看是严格讲程序、讲原则、讲规矩，实则是把请示报告当作不担当不作为的挡箭牌，把本该由本级处理的矛盾无条件地推给上级，如此不仅不能成事，还会贻误时机。请示报告和守土有责本质上是辩证统一的关系。一方面，严格请示报告是守土有责的必要前提。重大事项如果不请示不报告，履职就可能出问题，只有做到该请示的及时请示，才能完整准确地把握上级的政策精神，将决策部署落到实处；只有做到该报告的及时报告，才能使上级掌握工作进展情况，从而依据实际问题不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平。另一方面，守土有责是落实请示报告的必然要求。不干事不履职，再多的请示和报告也没有实际意义，只会流于形式主义，最终导致党的领导弱化。建党百年来，中国共产党的请示报告制度都对请示报告的内容范围作出了明确界定，注重发挥地方的主动性和积极性。如，1948年《关于请示报告制度的决议》指出，尽管一些重要事项的决定权完全属于中央，但各地得向中央提出建议；2019年《中国共产党重大事项请示报告条例》明确要求只有重大事项才向上级请示报告，至于那些属于自身职权范围内的日常工作、具体事务性工作，以及没有实质性内容的表态和情况反映则不必向上级请示报告。习近平强调：“要强化程序观念，该报告的必须报告，该打招呼的必须打招呼，该履行的职责必须履行，该承担的责任必须承担，少些‘迈过锅台上炕’的做法，也少些‘事后诸葛亮’的行为。”[31]在新时代严格执行请示报告制度要坚持权责明晰，既要牢记授权有限，该请示的必须请示，该报告的必须报告，做到有令必行、有禁必止；又要牢记守土有责、守土尽责，敢于担当、敢于负责，形成请示报告与守土有责相辅相成、互促互进的干事创业良好局面。

第三，坚持制度建设与实践发展同频共振是请示报告制度的动力源泉。与时俱进是马克思主义鲜明的理论品格。百年来，中国共产党请示报告制度顺应实践的需求、形势的需要，找准不同时期、不同阶段请示报告制度建设的着力点，在一脉相承中革故鼎新、发展完善，为从严治党、加强和改善党的领导提供了纪律依据和制度保障。譬如，从经典马克思主义作家的报告制发展到具有中国特色的请示报告制度；从在其他党内法规中仅对请示报告作粗略规定到建立专门的请示报告制度以及配套补充政策，搭建形成涵盖请示报告事项范围、责任主体、文字体例等制度建设的“四梁八柱”；从请示报告组织工作到改革开放背景下报告领导干部个人事项；从领导干部个人收入申报扩展至包括收入、房产、经营等事项，申报主体从领导干部个人扩大到其配偶和子女，财产申报范围从境内扩展到境外存款和投资；从细化制度规定到严格制度执行，并在信息时代建立统计数据动态更新机制，等等。总之，中国共产党请示报告制度的规范更多、更细，对“先斩后奏”“边斩边奏”甚至“斩而不奏”等变着法子绕开组织的行为查处更严、更实，制度的笼子越扎越紧、越织越密，既体现了鲜明的问题导向，又是对实践经验的升华总结，是中国共产党自我净化、自我革新、自我提高在制度层面的具体体现。

纪律是党的生命，纪律建设是党的建设的永恒课题，只有进行时没有完成时。我们党将遵循党内法规制度建设的客观规律，着眼世情、国情、党情的新变化，坚持请示报告制度建设与改革创新统筹推进，使中国共产党请示报告制度始终获得取之不尽、用之不竭的源头活水，始终保持蓬勃的生机和创造活力，与其他党内法规一起共同推动党的建设的伟大工程开创新局面，不断提高党的领导水平和执政水平，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强政治保证。

本文参考文献从略，完整版刊载于《新视野》2021年第2期。

封面图片来源于网络

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