何佩佩等 | 论贷款人的环境损害民事责任：英美经验借鉴及本土构建

摘  要：目前，“绿色信贷”已成为全球共同关注的主题，贷款人的环境损害民事责任作为其中不可忽略的部分，近年来也在中国引发了热议。一段时期以来，英国和美国通过立法和司法实践对贷款人环境损害民事责任的类型、责任范围、构成要件、责任形式、免责事由等内容都做了体系化的安排。尽管它们的具体做法以及所取得的成效略有不同，但其经验对于建制初期的中国来说无疑是具有借鉴意义的。任何制度的构建均需“本土化”方能确保其运行的效果，因此本文在对中国现实国情进行分析、境内外建制差别进行对比的基础上，吸取域外先进经验，对推动中国贷款人环境损害民事责任制度的进一步建制展开了思考。

关键词：贷款人；环境损害民事责任；英国；美国

企业是推动社会发展的核心主体，追求“经济效益最大化”的内驱力也使其成为环境污染、生态破坏的主要力量。当前，企业的发展资金主要来源于金融机构，根据央行权威数据显示，仅2020年上半年社会融资规模增量累计便达20.83万亿元。因此，绝不能忽视贷款人在环境保护、社会产业结构优化中的作用——若贷款人仅单纯地追逐利益最大化，将资金任意输入高环境风险的部门和不可持续的重污染项目，则无疑会对企业环境污染形成推波助澜的作用，造成环境的持续恶化。早在20世纪中后期，以美国、英国为代表的西方国家，便开始关注贷款人的环境损害民事法律责任的承担问题，经过近半个世纪的发展，其已构建了较为完善的法律制度，并在司法实践中积累了较为丰富的经验。进入21世纪，在“发展绿色信贷”“贯彻赤道原则”(Equator Principles)等国际化趋势的影响下，我国各界也开始对贷款人环境义务及责任展开关注。

近年来，在环境民事公益诉讼的推动下，越来越多的企业因环境污染或生态破坏受到了追责。由于环境生态损害修复成本巨大，对企业的环境生态损害追责很容易导致企业因资不抵债或无法继续经营而陷入破产或者被解散的困境。一旦如此，将意味着环境损害的成本将由代表纳税人利益的政府来承担，使环境法中“污染者负担”的原则及其制度实效落空。实践中，这种企业环境污染、生态破坏的成本通过公司清算、企业破产制度被“再次社会化”的现象，引发了各界的担忧。为避免企业将此类成本过度的外部化，各界开始讨论通过扩大“污染者”的范围以解决这一问题，因此又进一步推动了各界对为污染企业提供资金的贷款人的环境损害责任追责建制的关注。

基本概念的明晰是建制的基础。然而，通过文献的梳理可知，目前，中国各界对“环境损害”的理解还存在诸多争议，因此对“贷款人环境损害民事责任”内涵的认识也并不清晰。此外，由于在实践中，贷款人几乎不可能从事积极、直接的环境污染与破坏行为，各界讨论追究贷款人环境损害民事责任的主要原因在于其为污染企业提供了资金支持。然而，部分学者对追责的正当性仍然存在质疑，他们主张贷款人的信贷行为与环境生态功能损害之间并没有直接的因果关系，对其追责将影响金融业的稳定发展。针对此种情况，文章首先对“贷款人环境损害民事责任”的内涵展开了梳理，并对建制的正当性进行了论证，以为后续建制的讨论奠定基础。早在20世纪中后期，美国和英国通过立法和司法实践对贷款人环境损害民事责任做了体系化的安排，其经验对于建制初期的中国来说无疑是具有借鉴意义的。然而，任何制度的构建均需“本土化”方能确保其运行的效果。鉴于此，文章拟在对中国现实国情进行分析、对境内外建制差异进行对比的基础上，吸取域外先进经验，对推动中国贷款人环境损害民事责任制度的进一步建制展开思考。

一、明晰贷款人环境损害民事责任的内涵是建制的基础

法律是逻辑严密的规范体系，概念的模糊将影响建制的进程，进而影响法律的功能。因此，弄清“贷款人环境损害民事责任”的内涵是后续建制的基础。

（一）环境损害民事责任

贷款人环境损害民事责任内涵的厘清，应建立在准确界定“环境损害民事责任”的基础上。随着全球环境问题的日益严峻，环境损害及其责任受到了越来越多的关注。

我国各界对环境损害及其责任的认识是一个渐进的过程。早期，学者们只关注由于环境污染、破坏而对他人的人身利益、财产利益造成损害所引发的环境侵权责任。近年来，在国外先进立法及司法实践的影响下，在国内诸如“塔斯曼海轮”海洋油溢生态损害、蓬莱19-3油田溢油事故等案件的推动下，我国学者逐渐认识到由于环境污染、破坏行为而对环境生态功能本身所造成的损害并不同于环境侵权，无论是否造成人身、财产损害，都可能对人类赖以生存、发展的环境生态功能造成损害，对之进行独立研究并苛以独立的责任具有相当的重要性、必要性和紧迫性。在此背景下，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，正式在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。该方案将“生态环境损害”界定为因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。同时该方案指明，涉及人身伤害、财产损失要求赔偿的，不属于生态环境损害赔偿制度的范围，而应适用侵权责任法的相关规定。可以说，目前我国法律文件对环境损害已经有了较为明确的界定，这为我们进一步研究贷款人环境损害民事责任的建制奠定了基础。

（二）贷款人环境损害民事责任的内涵

一般意义上，贷款人是指在借贷法律关系中运用信贷资金或自有资金向借款人发放贷款的主体。由于在我国贷款业务是金融管制类业务，因此只有获得中国银行业监督管理委员会批准设立的银行业金融机构及非银行金融机构才能从事相关的贷款业务。在法理学中，法律责任是指在主体没有适当地履行法律所规定的第一性义务的情况下而产生的以补救受损法益为目的的第二性法律义务。鉴于此，可以将贷款人的环境损害民事责任理解为贷款人在借贷法律关系存续期间，因贷款合同的履行（如贷款审查、贷款发放、贷款管理、抵押权行使等）导致其违反了环境保护法律义务，并进而导致环境生态功能减损或存在减损之虞的情况，依法所应承担的停止侵害、排除危险、修复和补救受损的环境生态功能以及赔偿因环境生态功能减损而造成的损失等责任。

通过上文分析可知，贷款人的环境损害民事责任作为一种新型的法律责任，具有如下内在属性。首先，该类责任具有间接性。在贷款法律关系中，贷款人几乎不可能从事积极、直接的环境污染与破坏行为。讨论向其追责的主要原因是由于贷款人向已经实际造成污染或者可能造成污染的企业或者项目提供资金支持，推动了污染的发生或者加剧了污染的程度。从表面上看，贷款人在贷款法律关系中的信贷行为与环境生态功能损害之间的关联度较小，责任呈现间接性。其次，该类责任具有社会性。通过上文分析可知，环境损害责任着眼于对环境生态功能的维护以及对环境利益的保障、增益。环境利益是典型的公共利益，因而此类责任的设置、体系构建以及制度创设等皆基于社会公共性考虑,以维护环境利益为宗旨,兼容多种原则、制度而体现出一种整合性特征。可以说，此类责任的设定系出于对环境公共利益的关怀、保障，具有相当的社会性。再次，该类责任具有时代性。贷款人的环境损害民事责任是环境法上“污染者负担”原则在新时代的扩展解释。传统环境法秉承“谁污染，谁负责”的自己责任原则，从表面上看使得环境责任权责分明。然而，高昂的环境生态损害赔偿费用很容易导致污染企业陷入破产或者被解散的困境，从而使得污染成本再次被社会化。而贷款人的环境损害民事责任扩展了污染者的范围，对“污染者负担”原则有了时代性的解释，有利于环境公共利益保障和环境正义的实现。此外，该类责任的推行具有较强的政策性。贷款人控制着巨大体量的资本，其对实体经济的影响是不言而喻的。规定贷款人的环境损害责任可以引导贷款人拒绝向污染企业和项目提供资金支持，从而倒逼企业改变发展方式、采用环保技术、实现绿色生产，增强环境法“预防原则”的效果。正是由于贷款人环境义务的履行以及环境损害责任的追究在实践中能产生上述诸多良好的社会效应，因此该制度在不少国家被视为是应对传统环境行政管理手段“失灵”和“有限性”的良好工具，其在一国的推行具有较强的政策性。

二、贷款人环境损害民事责任建制正当性分析

如上文所述，目前中国各界讨论追究贷款人环境损害民事责任的主要原因在于其向污染企业或者项目提供了资金支持，推动了污染的发生或者加剧污染的程度。但由于环境污染与生态破坏并不是由贷款人直接造成的，因此，部分学者对向其追责的正当性仍然存在质疑。有学者提出，贷款人的信贷行为与环境生态功能损害结果之间并不构成法律上的因果关系，对其追责将影响金融业的稳定发展。因此，在建制之初，对建立该制度的正当性予以论证是十分必要的。

（一）损害共谋者负担理论

损害共谋者负担理论是“损害者负担理论”与“共谋理论”相结合的产物。“损害者负担理论”是“污染者负担理论”在新时代的进一步发展，指对环境造成任何不利影响的行为人，包括因利用环境造成超出其自身自然恢复能力之退化的行为人，应承担恢复环境、修复生态或者支付上述费用的法定义务或法律责任，该理论是环境损害责任制度建制的基础。如上文所述，在贷款法律关系中，贷款人几乎不可能从事积极、直接的环境污染与生态破坏的行为。从表面上看，贷款人的信贷行为与环境生态功能损害之间的关联度较小，但不能据此否认贷款人的违法行为与损害后果之间的因果关系。“经济因素被认为是大多数环境问题及其解决方案的核心”，贷款人掌握着大量的资金，若其单纯以经济利益为导向，任意向已经实际造成污染或者可能造成污染的企业或者项目提供资金支持，无疑将推动污染的发生或者加剧污染的程度，客观上形成与污染企业的“共谋”。鉴于金融力量对社会影响力日益增大，近年来国际社会对商业银行等金融机构共谋责任的追究已经成为趋势。根据《联合国商业人权规范》与《联合国全球契约》的相关规定，若商业银行的客户存在不良的人权记录，在商业银行对该客户具有强大的影响或支配力的情况下，该商业银行极有可能被认定为是侵权者的“共谋者”。鉴于环境权作为一项基本人权已得到国际法和国内法层面的普遍确认，该类“共谋”责任在环境损害领域也逐渐被推行，并成为追究贷款人环境损害民事责任的理论基础。

（二）金融机构公共性理论

公共性（Public）是指对公共事务或者公众利益有直接或潜在影响力的属性。其体现的是共同、共有和共享，具有非营利性，强调的是公共利益，与它对立的是营利性、私人性或商业性。《金融机构的公共性要求其日常经营活动不能仅考虑到自身盈利，也应当兼顾公共利益。早期，人们大多仅关注到金融机构的商业性，而忽略其公共性。近年来，金融机构的“公共性理论”逐渐得到各界的认可。总体看来，金融机构的公共性来源于金融行业本身的特殊性。金融业是一个关系到国计民生的特殊行业，金融机构的经营活动不仅仅关系到其自身私益，更与公共利益息息相关：金融服务关系到社会主体的生产、生活；金融稳定、安全关系到社会的稳定、安全；金融发展关系到国运兴衰。正是因为金融业在社会生活中的特殊影响地位，使该行业应受国家监管，其市场准入及退出都有特殊的制度安排，其在市场经营中的“意思自治”也因公共利益而应当受到合理的限制。

以商业银行为代表的贷款人通过高负债运营的方式为社会提供了广泛的金融服务，与社会公共利益密切相关，且对整个国民经济具有深刻的影响。贷款人的市场行为须受到监管与约束，即要求其在追逐利润的同时兼顾公共利益，对个体私益进行一定程度的限制。上述理论为贷款人履行环境保护义务提供了充分的理论依据。同时，正是由于贷款人在推动社会公共性发展和运行中起到了不可替代的作用，又决定了此种义务应当是强制性、有约束力的，这为贷款人因违反第一性环境法律义务而需承担相关的环境法律责任提供了充分的理论依据。

（三）企业社会责任理论

“企业社会责任”是指企业对社会应负担的责任，企业应以有利于社会的方式决定其发展行为、经营行为和管理行为。企业的发展以占有和消耗大量的社会资源为代价，因此根据权责对等原则，其理应对社会承担相应的责任和义务。企业社会责任理论要求企业在追求自身私益同时应当兼顾保障公共利益；在环境保护领域，即应致力于推动环境利益的保障、增益工作。作为特殊类型的企业，近年来，商业银行等贷款人的企业社会责任也得到了社会各界的认可。“贷款人通过放贷获得了因污染而产生的间接的额外收益，但这项收益明显损害了社会的公共利益。”根据自己责任原则和权利义务对等原则的要求，贷款人理应承担环境社会责任，为可持续发展贡献力量。该理论为贷款人的环境义务及责任的设定奠定了坚实的基础。在此背景下，多国提出构建“绿色信贷”制度，要求贷款人应将环保理念融入日常业务，加大对环保企业的信贷支持力度，对高污染、高能耗的企业和项目少贷甚至不贷，从企业的源头和资金来源上切断污染项目，实现环保目标。而为了防止贷款人的环境义务的落空，多国又进一步对贷款人环境损害法律责任予以确认。

三、英美贷款人环境损害民事责任制度经验介绍

通过上文分析可知，目前中国贷款人环境损害民事责任制度尚属空白，急需借鉴域外先进经验。早在20世纪中后期，英美等国家便开始关注贷款人的环境损害民事法律责任的承担问题，经过近半个世纪的发展，已构建了较为完善的法律体系，并在司法实践中积累了较为丰富的经验。对域外建制情况展开分析能够让我们进一步了解国际化的建制趋势和尺度，指引我们构建一个既有利于环境保护又有利于金融行业稳定发展的制度体系。

（一）美国贷款人环境损害民事责任制度

目前，在全球贷款人环境损害民事责任制度的构建中，美国的发展最为成熟、最引人注目。1980年，美国颁布了《环境综合治理、赔偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act，CERCLA），也被称为《超级基金法案》。根据该法案第107条的规定，在危险物质释放或存在释放威胁的情况下，法定责任主体应当承担污染设施的清除责任或损害赔偿责任，且这一责任是严格且具有溯及力的。通过对诸如《联邦水污染控制法》《固体垃圾处置法》《有毒物质控制法》等相关条款的援引，CERCLA中的“危险物质”几乎涵盖了联邦环境立法中各类主要的污染物。同时，根据该法案第107(a)条的规定，实践中有四类潜在的责任人（Potentially Responsible Parties,PPPs)可能需要承担上述责任，具体包括：（1）污染场地现有的“所有者和经营者”；（2）“在处置任何有害物质时”拥有或者运营场地的任何人；（3）安排处置危险物质的人员；（4）在某些情况下，将危险物质运至现场的人员。此外，CERCLA还明确了责任主体的责任范围，具体包括：开展清除污染或救助行动所发生的费用；环境生态功能损失；环境健康风险评估费用；调查、检测等程序性费用。这一法案引发了美国贷款行业的“寒蝉效应”（chilling effect），使得贷款人面临着无可回避的环境法律责任风险，即实践中贷款人可能会作为污染场地、设施的抵押权人，在其行权后转变成污染场地、设施的所有人或者管理人，并根据法律直接承担清理责任。此外，美国《资源保护和恢复法》(Resource Conservation and Recovery Act, RCRA)中的相关规定也给贷款人带来了类似的环境损害民事责任风险。RCRA是有关潜在危险废物处置的基本联邦法规，建立了一套制度体系以确保危险废物只能在经批准和许可的危险废物处置设施中进行处置。同时，RCRA包含了一项公民诉讼条款，即允许私人当事人对违反该法规定的危险废物设施的所有人、管理人提起诉讼。实践中，贷款人可能会成为某一“未经批准或许可的危险废物处置设施”的抵押权人，并在其行权后成为该设施的所有人、管理人，面临被起诉并承担清理责任的风险。

美国的上述立法给贷款人带来了不可回避的、现实的环境责任风险，如美国诉福利特船舶代理公司案［United States v. Fleet Factors Corp（1990) ］中，法院便做出了不利于债权人的裁决，法官在判决书中提出：虽然立法规定了“担保债权人豁免”（secured creditor exemption)条款，但贷款人过分主动、积极的行为已经介入了污染设施的管理且对危险废弃物的处置决定造成了影响，因此应当根据CERCLA承担相应的清理责任。此判决意味着所有的贷款人都将可能成为借款人污染行为的最终“买单者”（deepest pocket)，从而引发了美国金融界的警觉和担忧（被称为“CERCLA dilemma”)。为了缓解金融市场的不安情绪，美国环境保护局（EPA）于1992年颁布了一项贷款人责任规则（Lender Liability Rules)，旨在界定贷款人贷款活动的行为边界。虽然这项规定本可以将贷款人在经营中不确定的环境风险降到最低，但1994年，DC巡回法院通过凯利诉环境保护局［Kelley v. Environmental Protection Agency（1994）］一案撤销了该规则，理由是环保局的行为是超越法律权限的，贷款人的责任限定只能通过判例法解释来完成。

然而，鉴于金融行业对于稳定社会、促进发展的重要意义，美国各界并没有任意放大对贷款人的环境追责。首先，《超级基金法案》等相关法律建立了诸如“天灾”“战争行为”“第三方行为”“担保债权人豁免”以及“善意土地所有者”（innocent landowner）等抗辩制度。同时，在司法实践中，美国各级法院通过判例对“污染场地、设施的所有人或者管理人”采取了谨慎的、缩限性的解释。如在美国诉奇迹公司案［United States v. Mirabiles（1985）］中，法院在判决中明确指出：“除非贷款人参与了债务人的日常经营决策且这种参与是‘控制性’的，否则他们不应当被视为污染场所、设施的所有人、管理人而承担责任……按照正常程序行使抵押回赎权（foreclosed its securities)的贷款人不应当承担污染清理责任……贷款人一般性的财务建议不构成实质性的经营参与。”在吉登仕公司诉BFG电镀制造公司案［Guidance v. BFG Electroplating and Manufacturing Company（1989）］中，法院也做出了有利于贷款人的判决，提出：尽管贷款人要求借款人定期向其提供财务报表、定期汇报项目进展状况，甚至贷款人会定期去借款人现场进行核查、参与借款人与政府的谈判，但这些工作仅是为了保障贷款权益的安全性，而并没有对债务人实施“管理或控制”。在司法判例的推动下，1996年《超级基金法案》被修订，此法案进一步明确了：（1）没有参与针对污染设施、设备具体管理的担保债权人不得被视为所有人和经营人；（2）在抵押回赎权行使之前并没有参与污染设施、设备管理的担保债权人不得被视为所有人和经营人；（3）在担保权益产生之前对污染设施、设备进行管理的担保债权人不得被视为所有人和经营人。

针对现有立法给贷款人所造成的环境责任风险，美国各界均提示、呼吁贷款人应当积极应对，尽早采取防控措施，如进行必要的环境评估（environmental assessments）和环境审计（environmental audit）；在贷款合同中约定相应的赔偿条款；在“有担保债权人豁免范围内”建立适当的贷款管理制度；避免过分控制、介入贷款人的经营管理等。法院甚至在判决书中提及：“法院并不愿将责任强加于贷款人，这是有政策原因的……贷款人应当关注风险防控……除相关联邦法律之外，贷款人还应当关注各州的法律，因为它们有可能附加更为严格的责任，造成更大的风险。”

（二）英国贷款人环境损害民事责任制度

英国贷款人的环境损害民事责任风险来自于英国“棕地制度”（contaminated land regime)的建立。英国1995年《环境法案》（Environment Act)的IIA部分正式确定了该制度，这一制度建立在法定损害模式（statutory nuisance model)的基础之上，并界定了污染土地的概念。随后，2006年英国又颁布了《英格兰棕地规则》［Contaminated Land(England) Regulations］，该规则不仅界定了“特殊场地”（special site）的概念而且确立了政府“救济通知制度”（remediation notices）的基本框架。同年，英国还颁布了《环境、食品和乡村事务部指引》［Department for Environment, Food and Rural Affairs’ (Defra) Statutory Guidance］，这是英国棕地制度的重要组成部分，进一步建立了地方政府履行“棕地”监管职责的具体框架。上述两规则在2012年都得到了进一步的修订，使之更符合时代的发展需求。2004年颁布的《环境局科学技术建议和程序指南》［Environment Agency’s (EA) Scientific and Technical Advice and Procedural Guides］成为英国棕地制度的有效补充，它为政府执法提供了充分的技术支撑。有别于美国的相关制度，英国的“棕地制度”设定了较为宽泛的救济范围，其不仅关注对环境生态功能的救济，也关注对人类健康权的救济。

在责任方面，英国棕地制度也建立了严格、有追溯力的责任模式，并将责任分为A类责任（“Class A”liability)和B类责任（“Class B”liability)。根据规定，“造成污染”（cause）或者“对污染明知而许可”（ knowingly permit）的主体应首先承担救济责任，即A类责任。其中，前者是严格责任；后者是过错责任，需要在诉讼中证明责任人的主观过错。虽然上述术语在英国环境法中高频出现，但其内涵仍然具有很强的不确定性。阿尔法塞尔诉伍德沃德案［Alphacell Ltd. v. Woodward（1972）］则对之做出了较为具体的解释，即对“造成污染”的认定需行为人具有积极、主动的污染行为；“对污染明知而许可”是指对污染具有充分的知识、处于控制地位的主体且对于阻止污染的发生具有相当的过错。在无法确定A类责任的责任人时，该责任将转移到污染土地现有的所有人（owner)和占有人(occupier)身上，也就是B类责任。

“棕地制度”对英国贷款行业所造成的威胁是实质的，这使他们意识到美国贷款人所面临的环境法律风险在英国也成了现实。具体来看，第一，贷款人一般不可能成为积极的污染者而承担第一种A类责任。但若银行以某种形式控制了借款人，如控制了借款人的股权（股东会），担任了借款人的非执行董事、影子董事等情况则有可能引发A类责任。第二，因为贷款人在贷前、贷后的尽职调查中都有机会和能力获得与污染相关的必要的信息，因此其很有可能因“对污染明知而许可”承担责任。但对此，循环设施公司诉塞文欧克斯区议会案［Circular Facilities v. Sevenoaks District Council（2005）］却解除了贷款人的风险。在该案中，法院认为银行等贷款机构虽然在尽职调查中可能获取很多信息，但根据Defra规则的豁免条款，提供金融服务的人可以免责，不成为A类责任的责任人。第三，事实上，B类责任给贷款人带来了更为现实的法律风险。根据1925年《财产法案》第101节的规定，在抵押债权到期的情况下，抵押权人可以占有、售卖抵押财产；同时，抵押权人也可以进入债务人的场地对抵押财产进行管控，而此种规定很容易给债权人带来风险。如在德文郡WRA诉罗伯特·沃伦和斯诺案［Devonshire WRA v. Roberts Warren & Snow(1995)］中，Mindland银行就在对受污染的抵押财产行使取消赎回权（foreclose)后，收到了地方政府的清理通知，要求其承担污染场地的清理责任。可见，目前英国贷款人的环境损害赔偿责任风险主要取决于个案中法院对污染土地“所有”和“占有”的解读。

虽然“棕地制度”客观上给英国的贷款人带来了不小的风险，但实践中英国对于该法律制度执行的效果并不是很好，司法实践中案件也不多。因此，英国各界对于银行的环境法律责任风险总体上呈现较为乐观的态度。目前，英国的银行业虽然也在积极地开展贷款的环境尽职调查，但是它们更多的是出于对社会声誉的考虑，而非是出于对环境法律责任风险的担忧和预防。

四、中国贷款人环境损害民事责任建制现状分析

任何制度的构建均需“本土化”方能确保其运行的效果。鉴于此，有必要对中国贷款人环境损害民事责任发展现状进行梳理，以了解中国社会真实的建制土壤环境。

（一）立法现状分析

法律层面，2015年新《环境保护法》规定“一切单位个人都有保护环境的义务”，《民法典》第9条规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”，此为贷款人环境义务的履行提供了原则性的规定。此外，《循环经济促进法》第45条规定金融机构在信贷方面应优先支持符合国家产业政策的项目，对列入淘汰名录的企业不得提供信贷支持。《节约能源法》第65条规定金融机构应当对环保节能项目提供优惠贷款。《商业银行法》第8条、第35条、第36条要求商业银行在提供信贷服务时，应当对借款人的信贷用途进行审查，不得损害社会公共利益和国家产业引导政策。

政策方面，早在20世纪90年代，中国便出台了有关绿色金融的政策文件。1995年，中国人民银行《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》和国家环境保护局《关于运用信贷政策促进环境保护工作的通知》提出信贷政策是环境保护的重要手段之一，商业银行在放贷过程中要考虑资源节约、保护环境等因素。随后，我国相继出台了《关于加强银行业金融机构社会责任的意见》《关于绿色信贷工作的意见》等11部关于绿色信贷相关的政策，提出应鼓励发展绿色信贷，加强银行监督管理机构对绿色金融的监督和指导；商业银行在放贷前需要严格审核，要支持环保行业，对于不符合环保标准的企业不予贷款；同时，银行等金融机构要控制贷款中的环境和社会风险。2015年中共中央政治局相继通过《生态文明体制改革总体规划》和《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出建立绿色金融体系要推动绿色信贷，政府应激励金融机构向绿色可持续发展产业进行资金倾斜。2016年，中国人民银行等七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出应当依照我国国情明确商业银行等贷款人的环境保护法律责任及相应的尽职免责要求，并适时展开立法。2017年，《生态环境损害赔偿制度改革方案》正式颁布，进一步明确了生态环境损害赔偿的范围、责任主体、纠纷解决机制等内容，为贷款人环境损害民事责任的追究奠定了制度基础。此外，值得注意的是，早在2009年，作为中国金融机构自律组织的中国银行业协会就发布了《中国银行业金融机构企业社会责任指引》，该指引对商业银行贷款人的环境责任做了具体的阐述和说明，已成为实现金融机构企业环境社会责任的一项重要文件。

通过上述梳理可知，目前我国各个层级的法律文件都对商业银行等贷款人的环保义务进行了规定，但多为倡议性、激励性规定，有指引性作用但无实质性的约束力；且相关规定较为原则、宽泛，缺乏具体化、体系性的制度安排，实践中只能依靠金融机构自觉履行。同时，对于因贷款人违反第一性的环境义务而引发的各类环境法律责任（包括环境损害法律责任）尚属立法空白，有待于后续进一步补充完善。

（二）研究现状梳理

目前，中国学界的相关研究主要集中在对“绿色信贷”制度的介绍、对贷款人环境义务及责任的倡导上，而就具体制度展开研究的成果还较为有限。其中，就“贷款人环境损害民事责任”这一主题，学界展开了一定的研究。现有的研究成果对生态文明时代贷款人应当履行的环境义务、承担一定的环境责任给予了原则性的肯定；但不少学者对环境损害的理解仍主要局限在“因环境污染、破坏所造成的人身利益、财产利益损害”的层面，并未更多地考虑环境生态功能损害，即学者们大多并未在环境法律制度的框架范围内将贷款人环境损害民事责任视为一种新型的法律责任，而是仍在传统《侵权责任法》的语境中展开讨论，并将问题焦点集中于对责任人的主观过错的讨论上。对此，有的学者提出“商业银行贷款人应承担无过错责任”，因为我国《侵权责任法》所规定的环境污染的污染者责任采取的便是无过错责任原则。有的学者提出，商业银行并没有污染环境的意图，而只是信用审查的过失，其与污染企业的环境污染侵权行为相结合才产生了损害的结果，商业银行贷款人承担无过错责任过于严厉，不利于金融市场的健康发展，应采用过错责任。

由此可知，目前虽然中国学界已经关注到“贷款人环境损害民事责任建制”这一主题，但研究的范畴还十分有限。首先，现有研究仍然是在侵权责任法的语境中展开讨论，并没有意识到一国构建贷款人环境损害民事责任制度的根本并不在于保障个人的私益，而在于对具有公益性、根本性的环境利益展开保障。这主要是与部分学者并未弄清以保障私益（人身利益、财产利益）为核心的环境侵权救济制度与以保障环境生态功能、维护环境公益为核心的环境损害救济制度之间的区别所致。而如上文分析，贷款人的环境损害民事责任制度具有较强的社会性，是为了社会公益而对贷款人商业行为的一种限制，因此该制度的构建应当围绕环境公共利益保障展开。其次，现有研究所讨论的银行可能承担环境损害民事责任的情况十分有限。目前，学界对贷款人可能承担环境损害民事责任的情形只考虑到“贷款人未尽适当的贷前审查义务，在明知或者应当知道借款人有污染行为或者存在污染可能性时仍提供贷款”的情况。而事实上，贷款人在贷款合同履行期间可能引发环境损害民事责任风险的情况并不止这一种，如“贷款人为了确保其债权的安全，在贷款合同履行过程中过度干预借款人的日常经营管理而影响了污染决策”，“贷款人作为抵押权人，在行权后获得污染抵押物的所有权或者控制权”等情况都将给贷款人带来环境损害民事责任承担的风险。通过对国外案例调研可知，事实上后一种情况更得到域外立法、司法界的重视，然而目前我国学界对此部分的研究却尚未展开。最后，目前学界对问题讨论的范围和深度还相当有限。事实上，贷款人环境损害民事责任制度的构建是一个体系，包括责任的构成要件、责任的认定标准、责任的归责原则、免责事由、责任的承担方式等诸多内容，然而我国目前学界尚未就相关问题展开系统、深入的研究，诸多研究主题仍是空白。

（三）实践现状分析

目前，虽然我国相关法律文件对商业银行等贷款人的环境法律义务进行了规定，但如上文所述，由于相关规定存在的原则性、倡导性、缺乏约束性等问题，其在实践中执行的效果并不理想。同时，由于相关义务的遵守可能会增加银行等贷款人的竞争成本，削弱其竞争优势，因此目前实践中积极、主动履行环境义务的银行并不多见。当然，目前商业银行界也存在部分“清流”，虽然目前我国绿色信贷制度体系尚未建成，但诸如兴业银行等商业银行已积极地加入了“赤道原则”，主动向国际化绿色银行要求对标。此外，通过对各商业银行近年来所公布的《社会责任报告》进行梳理也可以发现，目前国内不少大型商业银行也开始关注对绿色信贷的实施。

同时，由于中国贷款人环境损害民事责任制度仍属空白，因此实践中尚没有出现贷款人实际承担环境损害民事责任的现实案例。但值得注意的是，2018年，我国出现了首例环保NGO组织在对污染企业提起环境民事公益诉讼的同时，一并将向污染企业提供贷款的两家商业银行列为共同被告，要求贷款银行与企业共同承担环境生态功能损害赔偿责任的案件。这一定程度上标志着银行等贷款人的环境损害民事法律责任风险在中国已经成为一种现实性的风险。

五、基于境内外差别化分析的本土化建制思考

在建制过程中，任何国外先进经验的借鉴都应当基于本国国情。因此，本部分笔者拟在前文域外经验介绍和我国建制现状分析的基础上，展开境内外建制差别化对比分析，并在此基础上提出完善中国贷款人环境损害民事责任的相关建议，以确保建制建议的有效性。

（一）境内外建制差别化分析

通过上文分析可知，英美国家通过立法和司法判例构建了完善且不失灵活的贷款人环境损害民事责任制度，对责任类型、责任范围、构成要件、承担责任的具体形态、免责条款等都做了较好的安排，这种体系化的构建思路及相关具体制度安排值得我们借鉴；但其中也有许多与中国本土发展不相同的地方，值得我们关注，并指引未来制度的本土化构建。第一，对问题关注的起源不同。如上文分析，英美国家对贷款人环境损害民事责任问题的关注始于该国环境立法、司法实践的发展客观上给贷款人带来的环境责任风险；而我国对该主题的关注源于近年来企业环境污染成本通过破产、清算制度被再次“社会化”后，基于对环境公共利益保障的现实需求，为避免企业成本过度外部化，而对环境损害责任社会化分担制度所做的思考。第二，对问题关注的动机不同。通过上述分析可知，虽然英美国家对贷款人环境损害民事责任的追究具有充分的法律依据，但英美各界从主观上对此追责持“保守、谨慎”的态度，他们更加关注如何帮助贷款人规避客观存在的环境责任风险。而中国的情况刚好相反，我国有关贷款人环境损害追责的相关立法仍属空白，但社会各界对此问题的关注更多是从“如何才能追究贷款人的环境损害责任”角度展开的，从主观上看追责动机较为强烈。第三，对问题关注的侧重点不同。通过对比分析可知，英美国家的立法和司法实践更为关注因贷款人作为污染场地、设施的抵押权人在行权后而成为该场地、设施的“所有人”“管理人”所产生的环境损害民事责任问题，而很少讨论因贷款人没有尽到贷款审查义务而将贷款放给污染企业所应承担的责任问题。中国主要将研究的焦点集中于后一问题，很少对前一种情况展开分析，这很大程度是由于上述问题的起源和关注动机的不同引起的。第四，所保障权益的侧重点不同。英美国家对贷款人环境损害责任的追究更关注于对受损害的环境要素的救济，即可以理解为其更加关注对环境利益的保障；而对此，虽然目前我国立法尚未明确，但学界的研究主要是尝试让贷款人承担环境侵权责任，即对因污染、破坏环境而给他人人身利益、财产利益所造成的损害进行补救，尚未关注到环境利益的保障。第五，制度构建中利益衡量的力度不同。由上述分析可知，英美国家对贷款人环境民事赔偿责任的追究态度是谨慎、消极的，这是因为它们更多地考虑到其中的社会利益冲突和衡量的问题——贷款人是金融市场的核心力量，若任意对其追责将影响金融市场的稳定。而目前我国对此问题展开研究的主力是环境法学者，他们更多是单方面站在环境保护的角度展开制度的设想，而缺乏对责任边界和追责限制的思考。

（二）完善中国贷款人环境损害民事责任制度的相关建议

基于上述分析，笔者认为我国可在后续进一步建制时考虑以下几个方面。

1.明确贷款人环境损害民事责任的范围

如上所述，贷款人环境损害民事责任制度的构建涉及各种社会利益的博弈与权衡，考虑到稳定金融市场的现实需求并借鉴域外经验，笔者认为应当将贷款人环境损害民事责任的范围缩限在对环境公共利益造成损害的领域，即贷款人只对环境生态功能损害承担停止侵害、排除危险、修复和补救受损的环境生态功能以及赔偿因环境生态功能减损而造成的损失等责任；排除贷款人对因人身利益、财产利益等私人利益受损而引发的民事侵权责任的承担。

2.全面考虑可能导致贷款人承担环境损害民事责任的各种情况

市场经济的健康运行需要法律为市场主体提供稳定、可预期的行为规则。该制度的构建除了关注为环境生态功能损害提供救济外，也应在法律文件中尽可能全面提前考虑可能导致贷款人承担环境损害民事责任的各种情况，以给贷款人的经营设定可预期的规则。对此，笔者认为上述情况可能包括如下几类。第一，贷款人没有尽到法定的贷款审查义务而将贷款放给污染企业，企业在得到贷款支持后的生产、经营行为造成了环境污染和生态破坏，对此贷款人应在其过错范围内承担责任。其中，法律应当规定贷款人审查义务的具体内容，以确立判断贷款人“审慎尽责”的明确标准，从而确保贷款人的责任风险是确定的、可预期的。第二，贷款合同签署后，贷款人为确保贷款的安全通常都会对借款人实施贷中监管，若其监管行为介入了借款人的日常经营管理、参与了借款人企业的决策，此时贷款人需对其参与决策所导致的环境污染与生态破坏行为承担责任。实践中，此种“介入”“参与”可表现为贷款人控制借款人的股权、贷款人向借款人企业委派董事（或高级管理人员）、贷款人对借款人形成协议控制等多种情况。第三，某些特殊类型的贷款合同（如融资租赁合同）使贷款人成为污染设施、设备的名义所有权人、管理人，此时可能给贷款人带来环境损害民事法律责任风险。第四，贷款人为确保债权的安全性而与借款人同时签署了担保合同，在担保合同履行过程中取得污染场地、设备设施等的管理权、控制权，这也可能给贷款人造成环境损害民事法律责任风险。除此之外，建议立法应同时设立“一般性”或者“兜底性”条款，以应对其他新的或特殊担责情况的出现。

3.构建差别化、有边界的责任制度体系

根据国外经验，贷款人环境损害民事责任制度应当包括责任的构成要件、承担方式、免责事由等一系列法律制度。只有在全面考虑可能导致贷款人承担环境损害民事责任的各种情况的基础上，构建体系化、差别化、有针对性的责任制度体系，才能有效展开对贷款人的追责。同时，应划定责任的边界，以避免对贷款人的任意追责。对此，笔者做如下设想。第一，如在上述“贷款人因没有尽到法定的贷款审查义务而将贷款放给污染企业”的情况中，其责任构成要件应当考虑到贷款人的主观过错，即只有在因贷款人的故意或者重大过失而导致其没有尽到合理的法定贷款审查义务时，贷款人才应被追责。同时，“贷款人提供资金”和“企业使用资金造成污染”之间的因果关系的证明标准也应当明确。由于贷款人对环境生态功能损害的间接性，因此建议应对该因果关系采取较为严格的认定标准，以控制贷款人环境责任的扩大化追责。对此，建议可以以“相当因果关系论”为标准，在经过“若无，则不”的相当性标准检验后，方可对因果关系予以认定。此外，对于此种情况的责任形式，应当采取补充责任形式，即只有在污染行为人无法承担责任的情况下，贷款人才应在其过错范围内承担补充责任。第二，对于上述“贷款人为确保贷款安全而介入借款人企业管理、决策”的情况，笔者认为此时贷款人应被视为污染企业的“控制人”或者“一致行动人”。在此种情况下，应由污染企业（借款人）直接对外承担环境损害民事责任，而贷款人应根据实际控制情况，依照《公司法》《合伙企业法》《证券法》《合同法》等相关规定，承担决策失误的股东、董事、合伙人、合作人应当承担的责任。第三，在“贷款人对污染场地、设备设施享有所有权”的情况下，贷款人应根据《环境保护法》《物权法》的相关规定，对外承担“未对物进行实际占有、管理”的所有人所应当承担的责任；并根据相关法律的规定及贷款合同的约定向实际责任人追责。第四，在贷款人占有、控制了污染场地、设备设施的情况下，应由污染设施、设备的实际所有权人对外承担责任，而贷款人应在其实际责任范围内对内向所有人承担责任。

4.引导贷款人构建环境法律风险内控体系

任何社会制度的构建都是利益衡量的过程，贷款人环境损害民事责任制度也不例外。在建制过程中，不能仅考虑对环境的保护，也应尽可能减小贷款人环境损害民事责任的负担给金融市场造成的负面影响。因此，建议法律应当引导贷款人构建环境法律风险防控内控体系。通过对国外相关制度和案例进行梳理，笔者建议贷款人应从如下几个方面规避自己的环境损害民事责任风险。第一，贷款人应规范贷前审查工作。贷款前，贷款人应依法展开审慎、勤勉的环境尽职调查，对借款人潜在环境法律风险展开评估和预测。对此，贷款人可通过环境审计掌握借款人的真实、具体情况；还可以通过现场访谈、问卷调查、信息查询等方式了解借款人的经营理念、生产经营活动的历史以及其环境违法与失信等信息记录。对此，贷款人应在其内控文件中对贷前审查工作的内容、程序、责任等做出明确、具体的规定。第二，贷款人应合理设置合同条款。贷款人可在合同中明确约定：借款人的生产、经营应当符合国家环保法律、法规的规定；若因借款人的生产、经营而造成环境污染、损害，依法所需承担责任的应当由借款人自行承担；贷款人有权随时了解借款人的环境守法情况，若发现借款人经营引发或者可能引发环境责任风险的，贷款人有权采取提高贷款利率、要求借款人增加担保的力度、提前收回贷款等措施；因借款人违反环境法律、法规而给贷款人造成损失的，借款人应承担违约责任并予以赔偿。第三，贷款人的贷款监管行为应当适当。如上文所述，贷款人过度介入借款人企业的经营管理可能会给其带来环境法律责任风险，因此贷款人在贷款存续过程中为确保债权的安全，对借款人经营监管应当适度，避免介入到借款人“日复一日的生产管理和决策中去”。对此，笔者认为贷款人应在内控文件中明确贷中监管的具体规则：此监管的形式应主要以获取及核查借款人商业活动的信息为主；监管的程度应限于了解企业的真实生产经营状况；监管的目的应是及时知悉借款人的环境风险；监管的效果系实现对环境责任风险的预警、预防。第四，谨慎获取企业的控制权。贷款存续期间，为了确保债权的安全性，贷款人有可能会通过取得企业股权向企业派驻董事、高管等方式来获取对企业实质的控制权并影响企业正常开展的商业活动。如上所述，此种行为也可能会给贷款人造成环境法律责任风险。对此，建议贷款人应避免为确保债权的安全性而获取企业的控制权，尽可能通过环境审计、增加担保、信息获取等其他手段实现目标。若根据实际情况一定要取得借款人控制权的，建议可吸取美英石油化工公司诉太阳石油公司案的经验，避免贷款人所委派的股东代表、董事、管理人员直接参与到管理、控制有污染的生产、经营活动中去。第五，在抵押担保设定前，建议贷款人应对财产展开充分的环境审计和风险评估，以避免抵押财产本身存在环境污染和破坏的风险，给贷款人造成直接或者间接的环境法律的风险；同时，贷款人在占有、管理抵押物时应当妥善保管抵押物，避免因二次污染造成的直接环境损害责任。

作者信息

何佩佩，1983年生，博士，福州大学福建绿色发展研究院研究员，福州大学法学院副教授、硕士生导师，英国伯明翰大学访问学者；

〔英〕罗伯特·格雷戈里·李（Robert Gregory Lee），1952年生，博士，英国伯明翰大学教授、博士生导师，欧洲议会及欧盟委员会专家顾问。

来源

文章原载：论贷款人的环境损害民事责任：英美经验借鉴及本土构建，《国外社会科学》2021年第3期。

因文章篇幅原因略去注释。

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