丁国峰:欧美减贫立法实践对我国后脱贫时期减贫法治的启示

摘  要：中国脱贫攻坚战的全面胜利不仅是我国减贫治理史上又一个彪炳史册的伟大功绩，也为全球减贫治理贡献了中国智慧和中国方案，增强了各国减贫治理的信心与决心。但现行贫困标准下的绝对贫困人口的完全消除并非意味着减贫治理工作的圆满收官。相反，相对贫困问题将会随之凸显并持续存在，减贫治理还有很长一段路要走，脱贫摘帽并不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。纵观全球，我们可以发现各个国家都在不同程度上受到贫困问题的困扰，并积极运用各种手段加强贫困治理。通过对欧盟、美国相关减贫立法和实践的探究，针对当前我国减贫治理阶段存在的缺乏持续性法律制度保障、相对贫困治理难度大、非政府机构参与程度低、贫困地区金融反贫困功能缺失的现实困境，可以通过加快减贫立法体系构建、加强减贫治理与国家宏观层面政策的衔接、建立多维和差异化的相对贫困评价机制、发挥非政府组织的社会协同作用、构建差异化金融调控机制等几个方面的措施，完善我国减贫立法体系，促使其有效实施。通过构建长久有效的减贫机制，推进减贫治理的法治化建设，可以巩固脱贫攻坚成果、提升减贫治理体系和治理能力的现代化，并为人类减贫事业的发展献智助力。

关键词：减贫立法；相对贫困；非政府组织；贫困评价机制；乡村振兴

一、问题的提出

“贫困”一词是用来描述人的经济状况，往往基于不同的生活区域和社会背景，贫困的定义和判断标准呈现多样性。贫困概念是相对的、动态发展的，最初仅仅从收入、支出等纯经济角度来定义贫困，即贫困指不能维持最低生活保障的这一类人的收入状况。但随着理论研究的深入，贫困概念一直在延伸扩大。阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）运用能力方法来研究贫困现象，使能力贫困（capability poverty）成了贫困内涵的一部分。而参与式调研方法得出的贫困人群的脆弱性与被社会排斥构成的权利贫困（entitlement poverty），同样成了贫困的内涵之一。这样一来，贫困概念逐渐延伸为涵盖收入贫困（income poverty）、能力贫困和权利贫困等多内涵的丰富概念。贫困的概念在不断延伸发展和变化，全球减少贫困、消灭贫困的法律制度和治理工作正在不断创设和持续推进，而贫困问题的多发性、复杂性和非均衡性为减贫治理的立法研究带来了新挑战。

改革开放以来，减贫治理工作一直是我国关注的重点工程之一，也是共同富裕目标实现的重要举措。截至2019年底，全国农村贫困人口还剩551万人，比2018年末减少1109万人；同时贫困发生率相比2018年下降1.1个百分点，达到0.6%。至2020年底，按照现行农村贫困标准，剩余551万农村贫困人口全部实现脱贫。自党的十八大以来，9899万农村贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，绝对贫困历史性消除。同时2020年实现“一超过、两不愁、三保障”，全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。表1可以看出，自十八大精准扶贫战略提出以来，我国减贫治理取得了巨大的成效，贫困人口数量、发生率等在逐年逐步降低。

整体来看，生态脱贫是以习近平总书记的“两山理论”为基本出发点，通过经济、政治、文化、制度等多方面的统一结合，政府、市场与社会多元能动性发展的理论产物。纵观我国减贫治理史，可以发现其深刻反映了我国经济社会发展的历史进程。我国减贫治理经历了从20世纪50—70年代的生存救济，到改革开放后的开发式扶贫，再到新时代的精准扶贫。当前我国减贫治理处于精准扶贫后期巩固扶贫成果的转型时期，随着城乡一体化进一步深入推进以及社会基本矛盾发生转变，减贫目标也相应得以改变或更换，逐渐从消除绝对贫困向解决相对贫困问题转换。减贫治理重心的改变标志着我国减贫治理工作方式也相应地由集中作战模式调整为常态化治理模式。同时由于贫困具有复杂性和顽固性等特征，减贫治理必然是一项艰巨且长期的工作任务。然而，目前国内法学界对于以解决相对贫困为主的巩固脱贫成果时期的减贫治理立法理论研究才刚刚展开。当前学界对脱贫时期的减贫理论研究主要集中于精准扶贫方面，对精准扶贫完成后的转型期的研究较少。相关研究发现，当下减贫治理的相关理论明显滞后于减贫治理实践发展的需求。

概言之，精准扶贫战略目标已基本实现，解决绝对贫困的阶段性任务已经完成，当下我国减贫治理目标即将转变，由解决绝对贫困转变为解决相对贫困。而国内法学界对相对贫困治理的法治化研究还未形成权威性、体系化的理论成果，减贫治理已进入巩固脱贫成果的新时期，即后脱贫时期，减贫治理法律制度体系亟须进一步深入探究与完善。为了构建常态化、长效性、可持续性发展的减贫治理法律机制，首先需要完善和整合减贫立法体系。与此同时，减贫治理问题作为一个全球性的问题，欧美国家和地区的减贫立法经验值得我国学习与借鉴。下文尝试探究和分析欧美减贫治理的法治经验，希望对我国后脱贫时期减贫治理法律制度的构建和完善起到抛砖引玉的作用。

二、欧美减贫立法及实践经验的考察

（一）欧盟减贫立法及实践经验的基本梳理

欧盟作为一个经济发达的共同体，也面临着贫困的难题。减少贫困和社会排斥是确保欧洲社会凝聚力的主要挑战之一。若要减少贫困和社会排斥，应特别关注单亲家庭、长期失业者和低收入者的状况，因为他们面临着贫困和社会排斥的特殊风险。最低收入政策在很大程度上是针对这三个特殊群体的最后社会保障手段。

1.制定完备的战略规划

仅靠最低收入政策来解决欧洲的贫困和社会排斥问题还远远不够，因而欧盟委员会设立了“欧洲与贫困做斗争”（Combating Poverty in Europe，COPE）项目，旨在解决欧洲的贫困问题。COPE项目将5个欧洲国家（英国、意大利、波兰、瑞典、挪威）的研究人员和利益相关者联系起来，从2012年2月开始正式运行。COPE的研究方法是通过分析和对比以上5个欧洲国家的具体发展，通过内在多层次的分析，进而研究三个层级（欧洲、国家、地方）的发展。

除了COPE项目外，欧盟关于贫困问题的重视还具体体现在《欧洲2020战略》（Europe 2020）中。在此战略规划中，贫困问题受到了极大的重视，例如，在《欧洲2020战略》3个首要优先事项中提到了“包容性增长”（inclusive growth）；在其10个综合指南中提到了“要促进社会包容发展和消除贫困”；在其5个主要目标中更是提出了明确的扶贫目标，并指出“到2020年要使2000万人摆脱贫困和社会排斥”。当然在欧洲及其所属国家层面，《欧洲2020战略》也有对贫困问题重视的体现。欧洲层面提出了7个旗舰计划，其中要求建立欧洲消除贫困和社会排斥平台（European Platform Against Poverty and Social Exclusion），目的是让各成员国、欧盟机构和利益相关者参与贫困治理。同时要求每个欧盟成员国每年进行年度增长调查和提出具体建议；在其所属国家层面，要求国家制订改革计划时，要包含关于反贫困的国家计划。

2.积极推动减贫治理的社会参与

欧盟采取的贫困线计算方式是以收入中位数的百分比作为贫困线，通常以现金收入作为资源衡量的标准。欧盟目前使用收入中位数的60%作为标准的计算方法，他们不将其称为贫困线，而是仅作为“贫困发生的风险”，这实际上是一条相对贫困线。相对贫困线确实有一个主要优点，即它们在基于收入中位数确定贫困线时容易计算，且避免了美国关于如何计算适当贫困门槛的辩论。但以收入中位数的百分比为基础的相对衡量标准也有缺点，就是难以在解决贫困问题方面取得实质性进展，因为贫困的门槛会随着收入的增加而上升。

社会利益相关者积极参与解决贫困问题也是欧盟反贫困措施中的一大亮点。欧洲消除贫困战略的目的是通过使广泛的社会行动者参与多层次的扶贫政策领域，促进建立起一个利益相关者的领域。在欧洲层面，主要表现为通过两个主要的正式制度性机构论坛促进利益相关者领域的出现。第一个论坛是“利益相关者对话会议”（Stakeholders Dialogue Meetings），该会议涉及各国的非政府组织、基金会以及国际组织等。该会议每年召开两到三次，大约有100个组织参与；第二个论坛是反对贫困年会（Annual Convention against Poverty）。学者和政策制定者纷纷在该年会中提出反对贫困的新思想、新观点和新对策，促进欧洲共同体对贫困问题的关注和持续解决。以公司为代表的市场主体充分利用积极的劳动力市场政策，为贫困者提供更多的就业机会，并通过教育培训等行动来提高穷人利用就业机会的能力。而非政府组织则充分发挥监督职能和开辟就业渠道的作用：一方面，通过提供直接的资金和物质帮助贫困群体，同时创办扶贫开发项目让贫困者自食其力；另一方面，监督政府在扶贫方面积极履行承诺和责任，并提高扶贫政策的透明度和执行力度。

（二）美国减贫立法及实践经验的基本梳理

美国是一个经济高度发达的国家，其国民生活水平及社会保障水平位于世界前列，但美国贫困人口脱贫的形势同样严峻。美国对贫穷的历史定义侧重于对收入的关注，即家庭可用的经济资源，而不是消费或福利的结果衡量标准。一般而言，“生活贫困”表明：一个家庭的收入很少，以至于无法购买维持最低限度生活的生活物品。而在美国，这种最低限度的生活不仅仅意味着解决温饱问题，而且还包括能够购买必要的商品和服务，有稳定的居所和工作，同时能够作为公民参与政治活动，并保障孩子的教育问题。 

美国减贫立法的历程，首先要追溯到1935年《社会安全法》，其中规定了对贫困人群实施大范围的公共援助。其次，美国扶贫立法中最重要的部分是欠发达区域开发的相关立法，具体包括1933年《田纳西河流域开发法》、1961年《地区再开发法》、1965年《阿巴拉契亚区域开发法》等多部法律。再次，美国扶贫政策的两大原则来源于美国传统思想中的强调社会等级、维护社会秩序和工作伦理，并且随着经济发展的进程，美国分析贫困问题的角度从个体差异逐渐转变为对社会结构、政治、经济体制方面的分析。通过上述多部法律的实施，美国将减贫运动法治化，欠发达区域开发法律对于我国后脱贫时期集中连片贫困地区的精准脱贫有着重要的参考价值和借鉴意义。

1.科学合理确定贫困线

贫困线是指根据收入水平或其他指标确定一个数值，指标低于该数值的家庭即被认定是贫困。首先，将何种资源指标纳入贫困线的制定范围之中，是其重要的考虑因素。关于美国的资源指标主要包括以下讨论：首先，是否将实物的价值包括在估计收入中，使用税后还是税前收入作为衡量标准；其次，如何确定收入水平的时间段，美国的定义是考虑一个公历年内所有相关的和共同居住家庭成员的收入；最后，如何使贫困线制度适用于不同的家庭规模。

美国人口署将贫困线定义为衡量一个人或一个家庭贫困状况的货币量表现形式。家庭的人数多少、家庭成员年龄大小，会导致不同家庭的贫困线有所不同。根据《美国2018年联邦贫困指南》，共有三种贫困线标准：阿拉斯加州家庭规模为1人的贫困线为15180美元，每增加1人贫困线上升5400美元；夏威夷州家庭规模为1人的贫困线为13960美元，每增加1人贫困线上升4970美元；其余的48个州和哥伦比亚特区家庭规模为1人的贫困线为12140美元，每增加1人贫困线上升4320美元。而且贫困线会根据通货膨胀状况有所更新，更新的依据是对所有都市都适用的消费价格指数（Consumer Price Index for All Urban Consumers，CPI-U）。

2.运用多种政策手段减贫

美国减贫政策主要是由两种援助计划组成：经济状况调查计划和社会保险计划。经济状况调查计划旨在为低收入或低资产的人提供福利，直接帮助需要帮助的人；而社会保险计划则是为所有国民提供福利，旨在保障个人免遭失业、残疾、老年和无法工作的风险，虽然不是直接针对性地帮助最需要帮助的人，但美国的社会保险计划由于规模大，对贫困救助仍然有着重大影响。主要的经济状况调查计划包括针对贫困家庭的临时援助、补充营养援助计划、补充安全收入、医疗补助、所得税抵免以及住房帮助或保障、工作培训和托儿服务等计划。主要的社会保险计划是社会保障退休计划、社会保障残疾保险计划、失业保险、工人赔偿和医疗保险等。美国财政支出是扶贫资金的主要来源，并以中央政府和地方政府共同负担为主。2016年美国联邦政府财政支出为3.27万亿美元，其中社会保障支出为9100亿美元，医疗保险支出为10600亿美元，仅这两项支出就占财政支出的52%。如果再加上退休人员和退伍军人共计1638亿美元的支出，则涉及扶贫的财政支出就高达总支出的65%。

3.经济发展与减贫战略相结合

基于美国的经济发展状况，美国还将经济发展战略与减贫联系起来。美国的产业集群目标以及企业区域化等激励政策，对于减贫有一定的益处。美国的政府支出也是其国家反贫困的一项重要措施，但政府支出对减贫的边际效应会随着时间的推移而减弱。在这个快速和交易频繁的全球贸易时代，经济和劳动力市场结构对家庭经济福利有着潜在的重要影响，政府在经济发展的过程中不断改变这些结构，期望可以实现更为优化的经济结构和创造更多的就业机会。例如，销售员、食品准备工人、食品服务工和洗碗工、家庭健康助理和管家等，这些类型的工作就业机会的增长占预计的总增长的一半。在此条件下，经济发展可能需要针对整个劳动力群体，包括低工资的阶层群体，维持地方竞争力和减少贫困。鉴于能够适应专业化并在企业与行业之间移动的劳动力的显著重要性，确定劳动力优势的一种方法是基于技能水平而将职业进行细分。总体而言，经济和劳动力发展的职业范式有可能是通过增加对特定地点工人现有可转让技能的需求来影响或实现减贫目标。

（三）欧美减贫立法及实践经验的基本启示

欧盟、美国的减贫立法虽有所差异，但基本的人权保障理念在减贫立法、执行和实施的全过程中都得到了贯彻，特别是减贫立法受到欧美等国家和地区的高度重视，将减贫治理作为法治措施或国家战略来予以保障或具体实施。国家通过制定法律、政策等多样化的措施来保障减贫治理的效果，确保对贫困群体的国家保护原则，避免其基本生活无法维系。欧美等国家和地区除了立法保障贫困民众能获得国家救济或免受贫困的兜底措施之外，主要还是依靠政府通过积极措施如扩大贫困民众就业、提供就业培训等多样化的减贫治理手段，并辅加其他协同治理机制或协作机制、整体提升学历或扩大就业等措施来促进减贫治理目标的实现。同时，欧美等国家和地区减贫治理的有效监督机制、市场经济条件和政府监管机制，能有效促使广大社会民众积极对国家和政府减贫立法及其实践措施和实施过程进行全方位、全领域的监督，实现减贫治理的透明度和法治化。

三、我国后脱贫时期减贫立法的必要性及面临的现实困境

（一）我国后脱贫时期减贫立法的必要性

1.后脱贫时期减贫立法是实现公平正义的本质表现

贫困问题的本质是一种分配上的不平等，减贫立法正是可以有效实现公平正义的重要举措。依据社会公平理论，社会公平包含着以人为本、社会平等、共同富裕的丰富内涵，是社会权利和利益关系的反映。实现共同富裕是社会主义的本质要求，解决贫困问题则是我国实现社会公平正义的重要环节和主要内容。政府作为国家意志体现的最重要载体，天然地具有保障社会成员基本权利的义务和责任。为此，政府必须义无反顾地担负起保障社会成员基本权利的重大责任，为社会公众提供公平的生产与发展机会，以实现社会公平。而立法是政府行使国家公权力的重要手段，巩固脱贫成果的新时期减贫立法有利于政府更好地实现社会分配正义的目标。

2.后脱贫时期减贫立法是保障人权的有效手段

贫困产生的原因实质上是个体在生产与发展上的权利缺失或者受限。生存权和发展权均属于人权的重要内容，生存权包括生命权和延续生命的生活条件之权利，发展权主要是指个人有权自由参与政治、经济、文化发展并享受发展带来相应的利益。人权是国家义务的核心价值，而国家是人权实现最主要的义务主体。人权形态转化下的国家义务通过法律形式固定下来，并通过应有权利向法定权利转化，从而实现人权保障。巩固脱贫成果的新时期减贫立法可以更好地发挥国家公权力的公共属性，有利于更好地保障贫困者的人权。

3.后脱贫时期减贫立法是建立减贫长效机制的前提

建立减贫长效机制的难点在于保持减贫机制的持续性、稳定性，减贫治理立法可为减贫长效机制的建立提供有效的保障措施。现有的减贫治理模式一直是通过以国家和地方政策为主的行政手段来推动的，具有较强的易变性和不确定性，过多地通过政策手段进行减贫不利于保持减贫治理的长效性、法治化。同时与政策相比，法律往往更具有权威性、长效性和稳定性的特征。在巩固脱贫成果的新时期和新阶段，减贫治理法律制度的构建是有效实现建立减贫长效法律机制的基本前提。

4.后脱贫时期减贫立法是减贫法治化的基础

减贫法治化的前提在于减贫治理“有法可依”，而减贫治理“有法可依”的重点在于减贫立法的体系性、完备性和权威性。减贫立法的重心在于立法构建阶段，实现减贫治理的良法善治，其首要前提条件即为构建以减贫治理为主要内容的法律制度体系，推进减贫立法构建的完整性有利于减贫治理工作顺利开展。因此，在后脱贫时期减贫立法的制度构建契合贫困治理法治化的基本走向和规则需求，也是减贫法治化的首要环节。

（二）我国后脱贫时期减贫治理法治化面临的现实困境

1.减贫治理缺乏法律制度保障

一直以来，我国的减贫治理实践主要依据国家和地方政府颁布的政策性文件，而专门涉及减贫治理的法律法规很少。同时我国的减贫治理工作一直存在着立法缺位、政府权力失范和贫困群体权利匮乏等法治困境。统一的减贫法律制度体系能够为减贫治理工作建立完备的制度体系予以持续保障。

1985年以来，国务院陆续颁布了科技扶贫、救灾扶贫、银行贷款扶贫、教育扶贫等多项扶贫开发政策，相继出台了《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等总体规划。而纵观我国法律法规体系，涉及贫困人口权益与扶贫开发的问题仅限于《中华人民共和国农业法》第85条、《中央财政专项扶贫资金管理办法》，以及云南、甘肃、河北、吉林、黑龙江、宁夏、湖南、四川、青海、江苏等省及自治区颁布的《农村扶贫开发条例》等。精准扶贫战略实施以来，国务院相继颁布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》《“十三五”脱贫攻坚规划》《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》《关于建立贫困退出机制的意见》《脱贫攻坚责任制实施办法》《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》等政策文件成为减贫治理的重要指导性文件。

统计国家扶贫开发领导办公室官网上发布的涉及减贫的134项政策文件，不难发现在消除绝对贫困阶段，减贫多以意见、通知、办法为主，这种以行政为主导、以项目为核心的减贫模式具有效率和路径优势，正如习近平总书记所言：“我们立足我国国情，把握减贫规律，出台了一系列超常规政策举措，构建了一套行之有效的政策体系、工作体系、制度体系，走出了一条中国特色减贫道路。”在进入消除相对贫困阶段以后，减贫工作更需要社会各方主体的积极参与，亟须明确且稳定的法律来平衡不同主体的利益需求，反贫困法治化能够为贫困转型提供长效的制度保障。

其实，我国减贫实践自精准扶贫实施以来就存在极强的政策化偏向和缺乏法律制度的保障等现实困境。但是政策从根本上而言并不属于法律的范畴，正如波斯纳所持的“法律行动观”认为，如果将政策界定为法律的组成部分，将会招致因法律界定的过宽而再次陷入不确定性的指责。即使法律与政策在减贫过程中发挥了不同的作用，但政策先行或政策优先，本身就是法律空洞化的表现之一，面对此种情况更应当明确树立“法律是主，政策是从”理念，同时坚守法律的目的价值观。我国减贫治理已经进入巩固扶贫成果时期，更应进一步完善构建减贫治理法律制度的保障措施，推动减贫治理法治化，保证减贫长效机制的构建。

2.贫困标准动态演变导致其法治化内容不明确

建立完善长效的减贫法律制度，首先需要关注贫困标准的动态演变。我国的贫困标准一直随社会经济发展而变化。贫困标准的动态演变历程带来的贫困标准的不确定性和易变性为减贫治理立法造成困难，特别是贫困标准立法内容难以明确，减贫法律机制难以有效形成。

（1）贫困标准的不断演变致使贫困标准内容难以入法。随着经济发展，我国人民生活水平逐步提高，贫困标准也在逐步提高。改革开放以来我国一共采用过三条不同生活水平阶段的贫困标准，分别是保证较低生存水平的“1978年标准”、基本达到温饱线的“2008年标准”和保证稳定温饱的“2010年标准”。

早期的“1978年标准”是一条较低生活水平的生存标准。按1978年价格每人每年100元，在该标准下食物支出比重约85%，基本能保证每人每天2100大卡热量，但食物质量较差。主食以粗粮为主，副食中肉蛋比重很低，只能勉强果腹。

“2008年标准”是一条基本达到温饱线的标准。按2008年价格每人每年1196元，在该标准下食物支出比重降低到60%，基本保证实现“有吃、有穿”，还有一定结余。该标准和“1978年标准”相比，非食物消费支出占比增加，表明民众生活水平普遍提高。

“2010年标准”，是一条保证稳定温饱的标准。现行我国农村脱贫标准也是按照每人每年生活水平2300元（2010年不变价），综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新并按现价计算出来的。按2010年价格每人每年2300元，在该标准下食物支出比重在50%左右。该标准与“两不愁、三保障”相结合，食物支出占比50%是民众跨入小康的最低标准。当贫困人口收入水平达到现行“2010年标准”后，不仅能满足“吃饱，适当吃好”的稳定温饱需求，还能满足基本的“衣”、“用”、水电、交通通信等非食物需求，并能保障义务教育、基本医疗和住房安全等，实现安稳度日、不愁吃穿的相对宽裕的生活状态。农村贫困标准在2010年是每人每年2300元。但是由于每年的物价水平在发生变化，所以同一标准在不同年份需要进行年度动态调整，以确保贫困标准代表的生活水平不变。贫困标准在2015年是2855元，2016年是2952元，2017年是2952元，2018年是2995元，2019年是3218元，2020年是4000元。同一条标准在不同年份虽然数值不同，但都代表了同一种生活水平。

我国的贫困标准随着经济社会不断发展而不断提升，其内容与数额难以具体明确，贫困标准的变动性与法律的稳定性之间存在着较明显的冲突，减贫治理立法存在着减贫标准不明晰的问题，相对明确的减贫标准入法仍存有困难，需要确定减贫治理立法的相对贫困标准。

（2）贫困主体认定标准陈旧。减贫治理的首要问题是准确认定扶贫主体，但目前仍存在主体资格认定模糊的实际问题。我国目前认定农村贫困线的标准是攻坚脱贫时精准扶贫主体资格认定的唯一标准。在后脱贫时期，国家为了防止脱贫农村家庭返贫而采用了动态监测方法和相应的帮扶机制，脱贫标准的监测范围是以2010年贫困标准为基础的，并综合相关因素每年进行动态调整。例如，2021年农村贫困家庭人均纯收入6000元为脱贫监测范围的标线。但是随着城市化进程的进一步推进，我国在经济发展较为迅速的同时，城乡之间、沿海地区与中西部地区之间存在的经济发展差距较大所导致的，贫富差距问题也变得较为严重。城乡之间贫困标准存在差距。该标准虽然在数额上是确定的，但具体到地方层面的主体资格认定的标准也没有进一步细化。例如，云南省于2017年新修订的《云南省农村扶贫开发条例》第4条明确规定了“农村扶贫开发的主要对象是符合国家农村扶贫标准、具备劳动能力的农村人口。县级人民政府扶贫开发行政主管部门应当建立农村扶贫开发对象确认机制，并实行动态管理”。主体资格认定是贫困人群享受扶贫政策的前提条件，反贫困主体资格认定模糊在实施过程中造成的后果是无法达成反贫困所预期的目标和效果，甚至存在权力被滥用的可能性。真正需要被帮扶的贫困户因主体资格认定模糊而被排除在外，非贫困户却被纳入帮扶范围，已经脱贫人群不及时清理，贫困指标分配的规模排斥等现实情况，都是因反贫困主体资格认定模糊而导致的。

扶贫主体资格的法律认定存在问题，还将导致真正贫困人群的权利贫困。贫困人群的权利贫困具体包括该群体实体性和程序性权利两方面的贫困。法律关系主体作为法律关系的参加者，必须具有外在的独立性，能以自己的名义享有权利和承担义务。而扶贫主体资格法律认定的不明确使得贫困人群的独立性难以体现，进而导致扶贫资源的浪费，甚至侵害到贫困人群的应有权利。例如，现实中识别贫困村和贫困户的实践活动折射出扶贫主体资格认定过程中存在着公开程度不高、识别标准随意化，以及村干部进行评断时易受主观因素干扰等一系列问题。 

3.减贫治理社会参与程度较低

我国反贫困实践中长期采用行政主导的模式，通过政府部门以单向财政输入的方式来进行减贫治理。此种模式下，扶贫范围、数量以及财政预算都是由政府部门进行安排的，由政府部门确保财政资源向贫困人群倾斜。行政主导的减贫实践模式是我国在长期政治治理中逐渐形成的，能够保障长期性和持续性的供给，也能满足民生短期性的诉求。但行政主导的实践模式也存在一些问题：政绩工作的存在意味着公众需求与财政安排之间的脱节，形式化弊端则意味着财政资金投入与产出之间的不平衡发展，社会排斥导致贫困者被打上边缘性人群的印记。

行政部门过多参与也反映了反贫困缺乏社会参与的现状，社会的协同作用难以发挥。减贫治理作为一个综合性的社会问题，需要从政治、经济、文化等多个角度发挥社会参与协同作用。社会参与不仅能够整合社会力量，而且通过促使社会组织参与政府管理活动，建立社会组织与政府之间的互动关系，从而在政府管理活动中充分发挥社会组织的积极作用，有效降低社会治理成本。而目前，在我国现有的行政主导模式下，政府部门与社会参与力量进行良性互动明显是欠缺的。因此，减贫治理的复杂性和反复性，容易导致行政部门在实施方式上的程序化和标准化，不能灵活且有效地应对复杂情况。同时，社会参与在一定程度上能够反过来推动减贫治理方式、治理策略的进一步创新发展。推动减贫的社会参与，能够充分调动基层组织和农村居民的主体性和能动性，同时推动农村居民权利意识和主体精神的培养。

4.贫困地区金融反贫困功能缺失

我国贫困地区金融减贫功能缺失，尤其是我国农村金融目前正处于严重缺失状态。当下，贫困地区中农村地区金融互斥现象较为严重，城乡之间收入分配差距较大，同时金融市场资源配置不足。农村地区的金融机构可以类型化为商业性金融机构、政策性金融机构与合作性金融机构，它们在改善农村地区收入分配状况方面均乏善可陈。

就商业性金融机构而言，对国有商业银行进行股份制改造，将县级以下的金融机构进行大规模的合并和裁撤，同时将县级分支机构的贷款权收回，使得农村地区的金融机构基本处于缺失状态。资本的逐利性导致金融资源在贫困地区等欠发展地区缺位。贫困地区的政策性金融机构更多指向中国农业发展银行。中国农业发展银行通过市场化发债和再贷款方式筹集的资金受到各个地区的金融市场发展现状、利率波动及市场行情等因素影响，但是由于贫困地区金融市场往往较不发达，因此受到的影响更大。合作性金融机构主要指农村信用合作社以及农村资金互助社，但是合作性金融机构仍存在所有者缺位以及权力制衡机制虚置等问题。

由于教育水平、文化水平、生态环境、社会经济发展等多方面因素的相互制约，国家各贫困地区的金融机构普遍存在服务能力不足、业务覆盖面窄、财务可持续性较差等现实问题，甚至存在大量金融服务业务空白，难以发挥贫困地区本应具备的金融反贫困功能。

四、我国后脱贫时期减贫立法实践的完善路径

目前减贫治理依据大多以政策性文件为主，缺乏持续性以及实践性。为此还需加快推进我国巩固脱贫成果新时期的减贫立法体系构建，建立完善长效的减贫法律机制，运用法律制度和法律思维维护既有的脱贫成果，并进一步推动减贫治理工作的规范有序开展。

（一）加快减贫治理立法体系的构建进程

减贫立法体系的构建是实现减贫法治化的首要工作。自2018年中央一号文件首次提出“乡村振兴”概念以来，相关的立法工作就在筹备当中。2021年正式通过的《乡村振兴促进法》，对乡村振兴的总目标、总方针、总要求做出规定，把实施乡村振兴战略必须遵循的重要原则、重要制度、重要机制固定下来，阐明了乡村振兴往哪走、怎么走、跟谁走等重大问题，是促进乡村振兴打基础、管长远、固根本的法律，是乡村振兴战略的法治基石。但该法的总体定位在于促进乡村振兴，随着基本公共服务均等化进程的推进，统筹城乡发展、保障社会成员平等享有发展成果成为法治的应有之义，而且通过立法修正城乡居民区别待遇的现象，也是我国法治文明与进步的标志。因而作为面向未来的减贫立法，不应将立法对象仅局限在乡村，出台覆盖城乡所有贫困群体的《反贫困法》迫在眉睫，也势在必行。目前，各地区政府在以往的减贫治理实践中颁布了大量的扶贫政策，其中或多或少凝结了它们在减贫治理工作中获取的宝贵经验。通过整合全国各地区现有的扶贫政策措施和减贫经验来设立《反贫困法》，可以更好地因地制宜地达到减贫的目的。

减贫立法体系的健全与落实，旨在通过划分权利义务关系，明确政府以及非政府组织在减贫治理中的角色定位和责任，保障贫困居民的合法权益。减贫立法体系的主要内容应当包括以下几个方面。首先是准确界定反贫困法律的适用范围。反贫困法律的适用范围应该是那些由国家和地方确定的贫困人口集中的农村地区以及在将来可能会出现贫困问题的地区，法律设立的初衷是为了有效保障人权和维持社会秩序的稳定。因此，在制定《反贫困法》的过程中应始终秉持最大限度地维护因各类因素致贫的贫困居民基本权益的价值理念，尤其要保障因自然灾害、疾病等原因又再次陷入贫困的民众。进而逐渐扩大扶贫对象的范围，将在城市务工的流动贫困人员和边缘户纳入反贫困法律的调整范围，让他们也能够脱贫，实现共同富裕。其次是明确反贫困法律的调整对象，这是构建并明确反贫困法律关系的具体内涵。反贫困法律关系的主体包括反贫困主体和贫困主体。反贫困主体包括政府和社会。政府扶贫主体是指各级政府及其所属的相关部门，社会扶贫主体包括企事业单位、军队、人民团体、社会组织和志愿者。而在立法上对贫困主体进行明确是实现反贫困的前提和基础性问题，对贫困主体需要制定详细科学的标准以便进行识别。反贫困主体中国家与社会力量要发挥协同作用，塑造和谐、稳定、效率的扶贫秩序。还需要进一步明确扶贫法律相关的制度内容，具体指与扶贫开发有关的制度。例如，扶贫的规划实施细则、扶贫机制、扶贫资金筹集和管理、扶贫资金使用的法律监督和扶贫成果的专业评估。最后是扶贫法律责任，扶贫法律责任应当包括政府及其扶贫人员和社会参与组织的行政、民事、刑事责任，扶贫主体不作为的法律责任以及具体的法律救济方式和程序等，这样才能做到脱真贫、真脱贫。

事实上，减贫工作千头万绪、纷乱复杂，法律抽象性和稳定性的特点使得条文规定难以面面俱到，政策的灵活性与时效性能有效地弥补法律的刚性和不足。所以应当不断加强我国减贫立法与国家宏观政策的衔接，协同发挥法律与政策的不同作用以回应减贫工作中的复杂问题，当法律已有明确规定，政策创新应在遵循法治原则的基础之上，进一步推动法律的完善；在法律未能直接触及的领域，则由政策发挥作用。因此，减贫立法首先依赖于法律基础性的制度供给，同时以政策的灵活性为即时补充，关键在于两者的互动结合，比如将减贫治理工作与乡村振兴战略、新型城市化战略等进行有效衔接，形成政策合力，更好更快打赢减贫治理这场持久战。

（二）建立多维贫困标准评价机制

构建多维贫困标准评价机制是指从致贫的多个维度衡量贫困从而提供一个完整且合理的贫困评价机制。值得一提的是美国所采用的多维贫困指数（Multi-dimensional Poverty Index，MPI）将健康、收入、教育、住房等多重因素纳入考虑范围。因为美国MPI是基于阿尔基尔（Alkire）和福斯特（Foster）进一步开发的方法，所以简称为AF方法，这种方法最特别且重要的属性是，可以对个体在不同福利领域遭受的多重剥夺进行识别。也就是说，它可以在多个维度上保持对同一个体的持续追踪，然后对该追踪个体所缺失的福利进行识别和计算。该方法对我国确定贫困评价机制同样具有借鉴意义。

首先，要建立合理的贫困标准。我国当前采用的是“2010年标准”，虽然其具体数值会根据物价水平的变化发生改变，但实质上代表的是同一种生活水平。也就是说，当前的贫困标准仅仅考虑的是那些正深陷于贫困的居民的生存需要，而忽略了那些虽已经脱离贫困但由于多种因素干扰而极易出现返贫情况的居民。贫困标准适用范围的缺失会使得既有的扶贫成果被破坏，延缓后脱贫时期减贫的进程。因此，我们在制定贫困标准时，要兼顾贫困户和脱贫易返贫户的需求，制定合理的最低扶贫标准以及低收入人群的贫困标准。

其次，要建立多层次的贫困标准。多维贫困指数要求我们在确定贫困标准时，既要考虑物质（基本生存需要）缺失，也要将非物质（个人健康、接收教育机会等发展需要）缺失作为一项重要的思考维度。这一要求与减贫实践是深度契合的。因为，不同的贫困个体有着差异化的脱贫需求，即使是同一贫困个体，其彻底脱离贫困境况本身也是一个呈现阶段性的动态过程。对于贫困层次较低的贫困个体，最需要解决的是其基本的生存需要，而对于那些贫困层次较高的贫困个体，在确保其生存需要的同时还应注重其自身发展能力提升的可能性空间。因此，我们在制定贫困标准时，在确保低层次贫困居民生存需要得到满足的同时，也要重视较高层次脱贫居民，建立双重、动态的贫困标准。

最后，要建立差异性的贫困标准。在统计全国贫困人口数据时，如果仅仅以全国统一的贫困标准为根据，则会造成数据与真实贫困状况不吻合。这是因为，各地区的具体贫困状况本身具有明显的地域特征，因此，确定贫困标准时，我们要在以全国标准为依据的基础上重视区域的差异性，因地制宜地构建契合当地实际的贫困评价机制。 

（三）发挥非政府组织的社会协同作用

1.非政府组织的扶贫优势

与政府扶贫相比较，非政府组织的扶贫优势主要表现为以下几点。第一，能最大化调动社会力量。虽然政府能凭借其政治权力号召民众、筹集诸多资源参与减贫治理，但受制于我国自上而下的扶贫模式，政府很难进行点对点的有效扶贫。但非政府组织能够最大化调动社会力量，其人员不仅有来自各个行业的志愿者，也有具备丰富公益活动经验的专业人士。这些人员不仅数量庞大，且具有与基层群众联系密切的天然优势。非政府组织工作的主要方式是与民众建立普遍的联系，通过以社区参与为中心的方式设计服务和方案，通过赋予弱势群体各项权利，帮助其获得广泛的社会关注。非政府组织不仅能努力满足贫困人群的需求，更重要的是通过以人为本和以权利为基础内容的方式来帮助他们阐明这些需求得以满足的路径或方式。第二，绝大部分组织成员专业知识丰富。非政府组织包括基金会、社会服务机构和行业协会等，业务范围涵盖社会各个领域。这些不同行业背景的非政府组织，能运用各领域专业优势和专业技能为贫困居民提供帮助，帮助形式并不局限于物质供给，还包括经验或者专业知识的输出，从而在保障贫困居民生存所需基本资源的同时，增强贫困居民的知识储备和自我发展能力。第三，筹资渠道多元化。非政府组织筹资途径呈现出多样化的特征，除了政府补助和社会捐助这两种主要途径以外，还包括有偿服务收费、商业化投资、承接政府购买服务、接受公益创投等诸多方式。

2.政府组织与非政府组织协同减贫治理的理论前提

首先，政府失灵和志愿失灵理论是协同减贫治理的理论前提。国家和政府财政能力的有限性加上减贫治理存在着薄弱区域的实际情况，使得国家和政府不能提供足够的商品、服务或者有利的生态环境帮助公民获得生计，或者使部分弱势群体被排除在现有国家机构关切对象之外。政府失灵要求我们必须找到新的替代性的服务渠道，而非政府组织往往可以承担更多的社会责任，保证公民生活需求以及提供特定化的服务，以充分发挥非政府组织实施减贫策略的优势。这就是非政府组织介入扶贫工作的理论前提。但是，非政府组织在减贫治理中也存有一定缺陷。慈善不足、慈善的家长主义、慈善的特殊主义等志愿失灵表现成为制约其发展的因素。同时，非政府组织对自身扶贫资源的具体安排也依赖于政府扶贫责任的承担。总而言之，无论是组织力量强大的政府，还是灵活多样、专业性强的非政府组织，如果失去了另一方的有效配合，都会导致其在减贫治理中的力不从心。 

其次，福利多元主义是协同减贫治理的理论指导。福利多元主义最早可以追溯到罗斯（Rose）的理论观点，他主张福利责任不应当由国家独立承担，任何供给主体独立承担福利责任都是存在缺陷的，因而应在传统国家—家庭福利模式下引入“非政府”福利机制，解决福利国家危机。福利多元主义认为，政府、非营利组织和市场共同组成社会福利的供给主体，这些主体通过配合和协作，致力于社会问题的合力解决。同时，福利多元主义还对各主体在福利责任承担中的角色分配进行了强调和说明。政府自始至终都是福利责任的主要承担主体，应当积极履行标准确定、制度构建、服务监管、价值引导、经费资助等责任。市场的角色定位是社会福利的直接生产者和提供者。志愿组织作为福利责任主体中最为积极的成员之一，不仅负责提供多样化的志愿服务，也踊跃参与福利政策的制定与评价等环节。 

3.明确政府与非政府组织协同减贫治理的方向与内容

首先，构建政府组织与非政府组织间的良性互动机制。一是要明确非政府组织的角色定位。长期以来，政府在减贫治理中一直占据着主导地位，而法律对非政府组织参与减贫治理的角色地位并未进行明确规定，使得非政府组织在减贫治理中处于比较尴尬的境地。因此，有必要通过委托授权或者签订合约的形式确定双方在减贫治理中的权力边界以及责任内容，构建有非政府组织参与的，规范、高效的协同机制。同时，要加快非政府组织参与减贫治理法律条例的出台进度，排解非政府组织参与减贫治理工作的法律困扰。二是要创新传统扶贫模式，构建“市场—政府—市场”减贫治理模式，大力引入市场主体参与减贫治理。通过该模式，能够促成多方共同参与减贫治理，激发贫困地区内生动力治理贫困现状，达到从根源上解决贫困的效果。当然，在充分释放市场活力的同时，政府也应当加强对非政府组织在减贫治理中行为的监督，特别是要强化事中与事后监管力度，从而保障扶贫资源的规范与合理使用。三是要搭建综合救助平台，通过政府投入、社会捐赠、专项救助资金等渠道扩充资金储备量，并以该平台为载体，统筹社会救助资金的安排和使用。

其次，构建政府组织与非政府组织间信息共享机制。政府作为减贫治理责任的主要承担者，掌握着贫困人口的数量及具体情况等重要信息，而这些信息也是非政府组织进行精准有效帮扶的重要依据。因此，有必要构建政府组织与非政府组织间的信息共享机制。具体来说，就是需要政府在信息共享平台上公示与减贫治理工作相关的贫困信息，使信息获取更加便捷化。然后非政府组织对这些信息进行有效的整理与分类，并进行有针对性的帮扶工作。同时，为了保证贫困信息获取的准确性和充分性，政府对公示但发生变动的贫困信息应当及时进行更新和补充。

（四）构建差异化金融调控机制

差异化金融调控机制是指在对地区进行分类的基础上进行差异化金融调控和监管的机制。按照贫困类别进行差异化金融帮扶（指金融扶持和金融调控、监管），构建面向集中连片地区等偏远相对贫困地区倾斜的金融资源配置机制，在一定程度上把金融资源向贫困地区的反贫困产业和贫困群体进行倾斜。为此，需要充分发挥财政政策的导向作用。一是要根据地区贫困差异推行倾斜性的财政政策。对于贫困程度高的地区，应当加大财政投入力度，作为支持涉农贷款增量奖励制度施行的物质基础，或者用来对新型农村金融机构进行定向费用补贴，充分发挥财政对金融扶贫的激励与导向作用。同时，财政政策应当加大对贫困居民本身或者对其创业行为的扶持力度，从而引导金融机构降低贫困居民的贷款利率。二是要推行税收优惠政策。贫困地区金融机构本身具有支持减贫治理、促进贫困居民发展的正面作用，但由于其服务对象主要是农村居民和中小微企业，相较于其他金融机构，需要承担更多的风险。因此，有必要实施针对贫困地区金融机构的税收优惠政策，调动金融机构加大涉农信贷资金规模的积极性，改善贫困地区金融服务，推动减贫治理的顺利进行。三是要构建贫困地区金融机构风险补偿机制。政府部门应当加大财政投入用于弥补金融机构因为提供涉农贷款而遭受的损失，确保金融扶贫的可延续性。同时，还需要加快贫困地区保险事业的发展步伐，丰富保险类别，扩大保险覆盖范围，间接降低贫困地区金融机构的风险。

与此同时，在金融监管方面既要正视国家与地方二元层次上的监管差异，也要正视政府与非政府组织帮扶贫困群体的金融结构差异，更要正视政府与非政府组织之间的金融二元结构差异，采取差异化监管、包容性监管推动后脱贫时期落后地区金融业的健康发展。类型差异化设计要以必要干预为原则，即以必须要干预的商事主体行为为限进行干预，在最大程度给予资本市场自由的同时完成反贫困的既定目标。依据不同地区金融发展的差异性，采取差异化金融监控和监管的方式，给予贫困落后地区等弱势金融地区更多的包容性和激励性，从而更好地保障分配正义的实现。

五、结语

虽然中国在脱贫攻坚收官之年遭遇了新冠肺炎疫情的冲击和阻隔，但在中国共产党的坚强领导和广大人民的共同努力下，艰巨的脱贫攻坚任务最终仍取得了全面性的胜利。2021年2月25日，习近平总书记在北京举行的全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，消除绝对贫困的艰巨任务圆满完成”。中国脱贫攻坚战的全面胜利，不仅书写了我国减贫治理史上又一个令人惊叹的人间奇迹，也为人类减贫事业的迈进谱写了新的辉煌篇章。在我国减贫治理取得阶段性胜利的同时，我们也应当清醒地认识到脱贫攻坚成果尚未完全稳定，还须施行强化巩固措施。我国仍需要减贫立法以阻却已脱贫人口的重新返贫，同时要预防新贫困人口的产生。此外，随着绝对贫困人口的彻底消除，我国的减贫治理工作重点已经发生了根本性转变，相对贫困问题的凸显对我国减贫治理体系提出了新的挑战。相对贫困治理的长期性决定了以往减贫治理实践中的政策偏向不再适应现实需要，为此应加快减贫立法体系的构建。通过探究和总结欧盟、美国减贫的立法及实践经验，并结合我国精准扶贫以来的立法制度和政策措施的具体实施情况，可以总结出我国现阶段存在减贫治理缺乏法律制度保障、相对贫困治理难度大、社会参与程度低等现实困境。同时，通过深入分析欧美等国家和地区的减贫立法实践，最终提出我国相对贫困治理时期减贫立法的完善路径。为了使相对贫困治理具有可持续性，可以从加快减贫相关法律制度创设、建立多维和差异化的相对贫困评价机制、发挥非政府组织的社会协同作用、构建差异化金融调控机制等方面入手。通过上述措施来完善我国减贫治理的法律制度体系，从而有效推进全面建成小康社会目标的完成，助推脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接，以及促进乡村振兴战略高效实施。

贫困问题的全球性意味着减贫治理已经成为国际社会的共同责任。中国在减贫治理探索过程中获取的成果和经验，在推动本国减贫事业发展的同时也能够为其他国家减贫治理贡献中国智慧和中国力量。当前，全球减贫状况不容乐观，减贫事业仍任重而道远。中国作为最大的发展中国家，一直是全球减贫治理事业发展的积极倡导者和有力推动者。在未来的减贫事业中，中国应当继续秉持人类命运共同体的指导理念，以更加开放的心态加强与其他国家在减贫治理方面的合作与交流，共同构建全球减贫的治理机制和国际规则。

作者信息

丁国峰，1980年生，博士，安徽大学法学院暨经济法制研究中心教授、博士生导师。

来源

文章原载：欧美减贫立法实践对我国后脱贫时期减贫法治的启示，《国外社会科学》2021年第六期。

因文章篇幅原因略去注释。

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