【学术笔谈】张佳丽 | 老旧小区改造市场化融资问题与思考
编者按
2021 年3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”，足见城市存量更新改造工作在“十四五”时期的重要性。城市存量更新的核心问题在于实施机制。相比于推倒重来、大拆大建，老旧小区改造“谁来改？钱哪来？改什么？如何长效维护和管理？”等问题需要深入思考和探讨。为此，本刊编辑部以“城镇老旧小区更新改造的实施机制”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。
（本文刊登于《城市规划学刊》2021年第3期）
老旧小区改造市场化融资问题与思考
张佳丽（住建部全国市长研修学院副研究员，中国城市科学研究会老旧小区改造专业委员会副秘书长，城市更新与老旧小区改造丛书主编）
（1） 投融资问题是老旧小区改造工作的关键
据统计，2000 年以前建成的居住小区总面积为65 亿m2左右，所需改造资金在3 万亿元以上。目前老旧小区改造主要以政府财政资金为主，居民筹资、市场化融资等占比较低。受新冠肺炎疫情影响，2020年地方财政收支不断收紧。“十四五”期间城镇老旧小区改造工作将全面展开，依靠财政兜底的融资改造模式将难以维系。2020 年7 月发布的国务院23 号文，提出“建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，持续提升金融服务力度和质效，推动社会力量参与”。各层级政府都十分重视老旧小区改造市场化融资的政策支持。创新老旧小区改造机制，引入市场化投融资模式是推动老旧小区改造可持续发展的必然要求。
（2） 市场化融资困难的症结所在
一是项目低利润长周期，对社会资本吸引力不足。一方面仅靠小区内现有资源很难平衡社会力量投资，另一方面小区内的国有产权低效空间资源租赁周期不得超过3 年的规定，不利于社会资本以运营权质押方式开展长周期融资。
二是法治化参与路径还不通畅，造成社会资本事实上的准入限制。从一些地方的探索看还没有明晰社会力量身份的法治化路径，“权”“责”不一，有的项目承担着国有资产出租出借等政策风险，对于社会力量投资的依法保障会产生一定的不利影响。目前社会资本通过与街道办事处签订框架战略协议等方式参与小区改造项目，但这类方式对于社会资本投资回报、长期运营权益等依法保障力度明显不足。
三是金融支撑体系还不完备，造成市场化融资成本高企。老旧小区改造具有长期惠民型社会事业属性，亟需长周期低成本银行融资产品的支持。目前我国金融机构尚未形成运营权质押类的成熟产品、审批流程和风控标准，社会力量在以运营权向金融机构申请贷款支持时，需要满足足额资产抵押和较高担保措施等硬性要求，担保公司也要收取较高担保费并提供反担保措施。
四是改造标准等政策限制，造成市场化融资运作空间不足。对于老旧小区内存量空间资源的改造提升，以及新建、改扩建社区服务设施等，受限于社区配套用地用房的原规划用途，提出规划调整以及许可审批的程序极为复杂，一定程度上影响高效利用。增设电梯、停车位均涉及小区公共利益，在实际执行过程中，因为权益人不同意其执行难度也非常大。
五是专业化社区服务有所欠缺，造成老旧小区难以实现长效运营。我国的老旧小区很多长期处于“准物业”管理或者失管、脱管的无序状态。很多居民们长期习惯不缴费或公共福利支持下的物产使用状态，对于老旧小区改造出资的认识和意愿还需要不断强化。专业化社区服务的缺失，造成以往老旧小区“改造——破坏——改造”的恶性循环。
（3） 路径选择
首先拓宽进入路径，加大社会资本参与的广度深度。允许社会力量以投资主体、运营主体或实施主体身份参与老旧小区改造；探索社会力量和政府合作新模式，推进老旧小区改造项目采取政企合作PPP 模式，推广“投资+工程总承包+运营服务”（F+EPC+O） 一体化招投标做法；对于老旧小区内国有产权空间资源用于老旧小区改造社会力量投资平衡的，参照特许经营等模式，明确不作为国有资产出租出借政策范畴。
其次加大政策突破，形成老旧小区改造投资平衡稳定架构。鼓励利用小区低效利用空间补建养老、抚幼、助餐、家政等居民有强烈需求的配套服务设施，其他规划指标适度放宽；突出街道一级在基层治理体系中承上启下的重要枢纽作用，推进街道在项目生成、资源统筹、组织实施、规划调整等方面发挥主导性作用；简化规划建设手续办理，老旧小区改造规划设计方案经老旧小区改造领导机构议定后不再报规划部门单独审批。
第三，加强顶层设计，促进老旧小区改造市场化规模化。加强顶层设计和精细规划，通过综合整治、拆除重建、低效土地再开发、新建配建公共服务设施等多种途径，促进城市各类基础设施和公共服务设施等更合理配置。对于不具备资金平衡条件的小区，研究将更多小区打包，从更大范围寻求可供社会资本运营、获取稳定收益的资源，做到“肥瘦搭配”。
第四，加大金融支持，创新完善老旧小区改造投融资机制。加大老旧小区改造类政府专项债支持，推动将老旧小区综合整治列入城市投资引导基金支持范围。金融机构给与低息贷款支持，支持社会资本通过质押老旧小区综合整治项目项下的收益权及其他合法权益方式，获取金融机构低息贷款。在社会公募融资等方面给予倾斜，探索老旧小区基础设施改造类REITS 项目，有针对性地加大交易所和银行间市场的金融产品投放。
第五，推进社区服务供给侧改革，建立老旧小区长效运营机制。明确落实产权单位参与老旧小区改造责任，建立各产权单位原委托物业统一退出，自愿集中参与小区物管会、业委会遴选物业服务企业活动的政策途径。做好住宅专项维修资金补建续筹。完善政府购买政策，对物业企业提供的养老、托幼、助残、公益、教育培训等符合“政府购买服务指导性目录”标准的服务事项，同等条件下优先购买。
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