EDF观点 | 拜登气候行动解读（3）： 美国电力行业靠什么脱碳？

拜登上任后，美国在应对气候变化问题上逐步迈入正轨。1月27日，拜登签署一系列关于气候变化的新政令，其中包括要求美国2035年实现电力行业全面“脱碳”。拜登政府靠什么政策手段实现这一目标呢？
本文是美国环保协会（EDF）微信公众号“拜登气候行动解读”系列第三篇。此前，我们已经推出了EDF观点 | 拜登气候行动解读（1）：新行政令 和 EDF观点 | 拜登气候行动解读（2）：拜登政府最重要气候举措并非重返《巴黎协定》，并于今天发布《EDF观点 | 拜登气候行动解读（4）：美国重新入群》。

竞选总统期间，拜登曾承诺将解决气候危机纳入优先事项，包括实施一项2万亿美元的气候计划，使美国2035年实现电力部门全面“脱碳”，2050年前实现净零排放。上任仅10日内，拜登即通过签署多项行政命令兑现上述承诺。

那么，美国电力行业靠什么实现“脱碳”？

过去14年，《清洁空气法》是美国电力行业温室气体排放管控的重要法律工具。

2007年，美国最高法院认定温室气体属于污染物，要求美国联邦环保局（EPA）形成危害与成因调查结果报告，并依据《清洁空气法》对温室气体进行管理。2009年，EPA发布了《温室气体危害与成因调查结果报告》（如需查阅EDF编译版，请点击文末“阅读原文”），认定温室气体对美国公众的健康和福祉会产生危害。报告指出，有充分的科学证据证明，六种温室气体——二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氟化烃（HFCs）、全氟碳化合物（PFCs）、六氟化硫（SF6）——将会长期对美国的水资源、农业、特定人群乃至经济等方面产生严重影响。《温室气体危害与成因调查结果报告》证明EPA完全有责任在《清洁空气法》的框架下提出对电力行业的温室气体排放管控要求。

《清洁空气法》111（b）和111（d）是两项针对固定源污染物排放的规定，其中111（b）针对新污染源，111（d）针对现有污染源。

根据111（b）要求，2015年10月，奥巴马政府时期的EPA提出新建、改建燃煤电厂和燃气电厂温室气体排放绩效标准最终版。根据这一标准，如果没有采用碳捕获与封存技术，燃煤电厂将难以达到绩效标准。

111（d）是控制现有电厂温室气体排放的依据。美国第一个针对电力行业温室气体排放管控的政策方案《清洁电力计划》就是以此为基础提出的。

2015年8月，奥巴马执政时期，EPA颁布了《清洁电力计划》，提出到2030年，美国电力行业在2005年基础上减少32%的碳排放。在此目标下，各州自行决定实现目标的路径（111（d）为美国各州和海外领地之间的控制温室气体的合作关系提供了依据）。《清洁电力计划》中，EPA为燃煤和燃气两类化石燃料发电机组分别设定中期和最终二氧化碳排放绩效标准。《清洁电力计划》允许跨州合作，形成几个州的整体减排策略，包括采用排污交易的手段让电厂在其运营系统内整合运营，以实现碳排放目标。

2015年8月3日，《清洁电力计划》颁布。但当年11月18日，参议院否决了《清洁电力计划》，自此在立法、行政和司法系统之间开始了关于该计划效力的长达两年的拉锯战。2017年1月，特朗普上台。2017年10月9日，时任EPA署长斯科特·普鲁特宣布废止《清洁电力计划》，取消美国对电厂碳排放的唯一约束，收回美国在应对气候变化方面的承诺，放弃美国在气候问题上的全球表率地位。

尽管特朗普在其任职的4年期间一直消极应对气候变化，并鼓励煤炭产业发展，但美国在2015年之后也未新建燃煤电厂。这主要由于企业在投资时会考虑长期的政策趋势。长远看，应对气候变化政策趋严的基本面并未因特朗普的施政措施而改变，新建燃煤电厂成为搁浅成本的风险很大。此外，于2005年前后开始的美国页岩气革命让天然气价格大幅下降，也是美国不再新建燃煤电厂的一个原因。

如今，拜登上台，明确表示了解决气候变化问题的坚定态度和在全球气候舞台上重新占据引领地位的决心。拜登政府已经开始着手估算温室气体排放所造成的社会成本，让其成为制定美国国内气候政策和重返《巴黎协定》的经济工具。《清洁空气法》已经为拜登执政下的EPA提供了成熟的法律工具，随着温室气体造成的社会成本的提出，法律工具与经济工具双管齐下，EPA可以尽情施展其才能，制定出合理的气候变化应对路径。EPA将如何保障美国实现2035年电力行业“脱碳”？我们拭目以待。