史自词 | 澳大利亚学龄儿童课外服务体系建设研究

作者简介

✦ 史自词，男，华东师范大学与澳大利亚昆士兰大学联合培养博士研究生。                        

澳大利亚学龄儿童课外服务具有悠久的历史。作为儿童最基本的社会福利，课外服务从最初作为一项解决家长工作时间与儿童上学时间矛盾，强调儿童看护和娱乐功能的公益事业，逐渐扩展到具有缩小儿童学习和发展差距，促进教育公平的儿童发展功能。澳大利亚学龄儿童课外服务之所以效果显著，得益于其完善的法律和制度设计，以及社会各界提供的广泛支持。

一、澳大利亚学龄儿童课外服务的价值定位：公益、发展与公平

在澳大利亚，与课外服务相关的表述有多种，如“校外看护”“课前课外服务”“学龄儿童看护”和“课外看护”等，都是指在学龄儿童校外时间，利用学校设施以及社区中心等场所，在特定的时间内^①提供给儿童家庭作业指导或娱乐活动，以解决家长工作时间与儿童上学时间不匹配的问题，同时满足儿童生理、心理、智力、情感等方面发展的需要。

澳大利亚最早的儿童课外看护教育中心由社会学家伊娃·考克斯（Eva Cox）于1872年在新南威尔士州建立，用以解决因服务业发展迅速，大量工人涌入劳动力市场，儿童放学后无人看护的问题。^[1]随着社会经济结构调整和经济发展以及女性解放运动的影响，20世纪70年代以来，澳大利亚女性大量进入劳动力市场，儿童照看的问题愈加突出。课外服务缓解了家长无法接管孩子的现实问题，并鼓励劳动力参与就业，帮助政府解决劳动力供给矛盾，具有巨大的经济功能。^[2]因此，澳大利亚学龄儿童课外服务始终坚持公益优先的原则，作为一种普惠性质的惠民政策，为儿童安全成长提供看护和保育的基本服务。

澳大利亚的一项调查显示，儿童自身将课外服务场所看作是一个充满乐趣和友谊的地方，儿童之所以选择参加课外服务，最重要的原因在于参与课外服务的过程让他们很快乐，结交了新朋友。^[3]澳大利亚生产力委员会（Australian Government Productivity Commission）的一份调查报告表明，学龄儿童课外服务在促进儿童与学校的联系、自我效能感的提升、儿童自我管理和社会情感能力的培养上具有重大的价值。^[4]澳大利亚学龄儿童课外服务指向学生的发展，其出发点和落脚点旨在发展儿童个性，帮助儿童融入多元文化社会，促进学龄儿童社会情感发展。另外，作为追求平等和多元文化的国家，满足弱势群体及特殊需求学生个性化教育需求一直是澳大利亚实施全纳教育追求的目标。澳大利亚儿童早期发展研究部门认为，并非所有儿童都有机会参与课外服务，对于身有残疾或发育迟缓的儿童，以及那些来自低收入家庭和语言多样性的儿童，课外服务应关照到他们。^[5]因此，澳大利亚学龄儿童课外服务在缩小学业和发展差距，促进教育公平上发挥着重要的作用。

在澳大利亚，学龄儿童享受课外服务是儿童最基本的权益。重视儿童福利，保护儿童权益，已经成为澳大利亚学校、家庭和社会的共识，大家尊重这种文化和制度传统，认同儿童福利优先的理念。因此，澳大利亚在推进学龄儿童课外服务实施过程中，始终从儿童权益保护的角度，力求为弱势家庭的儿童提供高质量的课外服务，发挥课外服务在促进教育公平上的应然价值。

二、澳大利亚学龄儿童课外服务体系的基本框架

为保障学龄儿童课外服务的有效实施，澳大利亚政府在课外服务的制度建设、资金保障、运营管理、监督评价等方面进行规范化和制度化，对运营管理过程中运营主体、师资配备、场所标准进行了明确规定，构建了较为完善的学龄儿童课外服务体系。

（一）制度建设：将课外服务纳入国家教育与质量框架

澳大利亚为保障学龄儿童课外服务的质量，将课外服务纳入教育与服务质量框架。澳大利亚教育与服务质量框架包括《国家教育与服务法》《国家教育与服务条例》《国家质量标准》《发展评估质量等级》和《国家学习框架》等一系列制度文件。

《国家教育与服务法》和《国家教育与服务条例》规定了服务提供者、服务监督者和课外服务人员应尽的义务，并阐明了澳大利亚儿童教育与质量监督局以及各州、各地区监督管理部门应享有的权力和职能。国家法律法规从宏观上对学龄儿童参与课外服务发挥指导作用。

《国家质量标准》作为国家质量框架的核心部分，主要包括7个领域（教育计划与实践领域、儿童健康与安全领域、物质环境领域、人员配置领域、与儿童的关系领域、与家庭及社区的关系领域、领导和治理领域）、15个标准以及40个基本要素，为提升学龄儿童课外服务的效率，保证服务的质量起到重要作用。《发展评估质量等级》为完善学龄儿童课外服务机构评估分析提供保障，澳大利亚儿童教育与看护质量管理局根据机构符合国家质量标准的程度，将课外服务机构进行分级。

《国家学习框架》由《我的时间，我们的地点——澳大利亚学龄儿童保育框架》和《归属、生活、成长：澳大利亚早期学习框架》两部分组成。其中，《我的时间，我们的地点》2011年由澳大利亚教育部、就业部和劳资关系部颁布，对从事学龄儿童课外服务的专业人员工作开展进行有效的指导并提供支持，对澳大利亚学龄儿童课外服务的发展起到至关重要的作用。该框架强调与儿童所处的其他环境一样，课外服务也同样为儿童提供发挥他们潜能的机会，为学龄儿童未来的美好生活奠定基础。《归属、存在和成长》为课外服务的人员在从事教学时提供一种整体的理念和方法，涉及与儿童的互动、儿童经验的获得、儿童日常生活图景，这些都发生在一个旨在增进儿童福祉和促进儿童学习和发展的环境中。^[6]此外，《澳大利亚学龄儿童保育框架教育工作者指南》作为指南性文件，主要阐明和支持专业人员对相关原则、实践和学习效果的理解和实施。^[7]这也促进了学龄儿童课外服务和学校之间的合作伙伴关系。这份文件旨在就提供课外服务的机构如何与学校和学校管理机构进行积极合作提供指导，力求解决影响学龄儿童享受课外服务的关键问题。^[8] 

（二）资金保障：采取多措并举、科学精准的补助计划

澳大利亚政府对学龄儿童课外服务进行财政补助，实施学龄儿童保育一揽子计划，旨在帮助需要照顾儿童的父母和监护人参与工作、培训、学习和志愿者服务。这一举措由儿童保育津贴和儿童保育完全网两部分组成。

1.儿童保育津贴

儿童保育津贴旨在让更多的家庭享受高质量的课外看护服务，改善服务的可偿付性，为工薪阶层的家庭分担更多的保育成本等家庭经济支出。家庭享受的儿童保育津贴额度和水平主要受三方面因素影响：家庭年收入、家庭活动时间和儿童服务看护类型。

首先，家庭年收入是影响儿童享受看护补贴额度水平的最重要因素之一。家庭收入每增加3000澳元，津贴率相应下降1%。根据经济发展水平每年家庭最低年收入标准都会有所调整，因此相应的补助津贴也会随着变动。以2021年为例，儿童保育津贴率与家庭年收入的关系如表1所示。^[9]

其次，家庭活动时间是影响儿童保育补助时间的因素。家庭活动的类型包括父母（监护人）参与工作、培训、学习和志愿者服务等，家庭活动时间和获得的儿童保育补助时间以每两周为一个单位。每个家庭获得的儿童保育补助时间与家庭活动时间呈现一定的梯度特征。如家长每两周参与工作时间在8小时以下，同时家庭总收入在70015澳元以上时，达不到梯级检验的标准，无法获得补助时间；而总收入在70015澳元以下的家庭，可以获得24小时的保育补贴；家庭活动时间大于8小时小于16小时的，最多可以获得36小时的保育补贴；家庭活动时间在大于16小时小于48小时的，最高可获得72小时的保育补贴；家庭活动时间大于48小时的，最高可以获得100小时的保育补贴。^[10]

最后，儿童服务看护类型会影响看护补贴，其中学龄儿童享受课外服务的每小时费率上限为10.77澳元。当儿童在享受课外服务的支出低于每小时上限时，家庭将依据实际所支付的额度的适用比例获得补贴；而当儿童享受课外服务的支出超出所设定的最高额度时，家庭将会依据每小时费率上限额度的百分比额度获得补贴，即10.77澳元。^[11]

2.儿童保育完全网

澳大利亚儿童保育安全网于2018年7月开始全面实施，主要面向弱势儿童（主要是残疾儿童、少数族裔儿童和原住民儿童）和具有特殊需要的儿童提供优质的课外服务。儿童保育安全网倡导儿童通过参与课外服务减少儿童受教育系统的排斥，以满足儿童多样化的教育需求。儿童保育安全网主要由儿童保育追加津贴、社区儿童保育基金、全纳支持项目和低收入家庭的补贴护理四类组成。

儿童保育追加津贴是在儿童保育补贴的基础上额外支付给需要帮助的家庭。社区儿童保育基金主要面向弱势群体和偏远社区的儿童。社区儿童保育基金向相关机构提供合格的核准服务基金以增加来自处境不利或处于弱势家庭和社区的受照顾儿童的人数。全纳支持项目主要针对有额外需求的儿童提供服务。该项目可以提供三方面的支持：一是确定全纳机构，通过全纳机构和服务机构的合作，确定和解决任何实施全纳教育过程中出现的障碍；二是提供全纳发展基金，如果发现全纳机构无法解决的问题，全纳发展基金将提供额外支持；三是基金管理人对申请进行评估，并确保符合条件的服务机构能够平等地使用基金。而低收入家庭的补贴护理主要向家庭年收入在69390澳元或以下的家庭提供帮助，每两周为每个儿童提供24小时的补贴护理，无须进行家庭活动时间的审查考核。^[12]

（三）运营管理：明确运营主体、师资配置和场所标准

1.运营主体

澳大利亚课外服务的运营模式有三类。第一类是由学校委员会管理运营，学校成立专门的课外服务专业委员会进行组织协调。其优点在于所提供的服务主要依据学校已有的教育资源和特色，充分发挥资源利用效率。第二类是依托学校但由第三方服务提供商负责管理，共享学校的教育设施和资源。^[13]第三类可以由两所或两所以上的学校联合起来与社区服务中心建立联系，由第三方服务商负责管理运营，但学校依然和第三方机构保持密切的联系，学校应有专门人员与第三方服务提供商进行对接。这一类课外服务在场所位置的选择上，通常会考虑靠近学生家庭的所在地，甚至有些就是利用当地教堂、图书馆和博物馆开展服务，以保持与当地社区的密切联系。以社区为中心的课外服务形式，主要负责每天上学前的学生看护、组织学生搭乘校车、放学后将学生接回社区。依托社区中心举办的课外教育机构具有两方面的优点：一是地理位置的优势，社区是儿童、家长和课外服务人员所熟悉的环境，安全性可以得到保障，并且方便家长下班后接送孩子；二是可以整合已有的社区资源，吸引社区大学生志愿者、退休人员参与儿童课外服务。同时儿童融入当地社区，也有利于儿童社会化和社会情感的发展。

2.师资配置

作为一项专业化的工作，澳大利亚课外服务对服务人员的专业水平和技能、人员准入等都有严格的规定。国家质量框架规定了儿童教育和护理服务中教育者与儿童的最低比率。对学龄儿童而言，课外服务机构的师生比各州有些许不同（西澳大利亚为1:10，首都领地为1:11，其余各州为1:15），并且规定从事课外服务的每两人中必须有一位进行过注册教师资格认证（包括管理人员、教辅人员、工勤人员和安保人员在内），以保证儿童接受高质量的课外服务。^[14]

在雇用环节，通常需要对服务人员进行审查。第一，获得教师资格认证并注册。澳大利亚对教师资格认证审核严格，各州和地区政府每年会对从事课外服务的教职人员进行审核，以确保从事服务的人员资质和个人素质能够得到保证。第二，急救资格。学龄儿童课外服务机构必须拥有一名获得急救资格、心肺复苏资格、参加过过敏反应管理和紧急哮喘管理培训的人员，以备不时之需。第三，从事儿童工作的检查证明卡。根据澳大利亚《儿童安全标准》的规定，拟从事课外服务的人员需接受儿童提供服务机构进行的背景审查，审查合格后方可从事与儿童服务相关的工作，以降低儿童遭受意外伤害的风险，以便对儿童进行全面的保护。

另外，部分州对拟从事课外服务的人员采取了更为严格的审查。例如，维多利亚州卫生和公共服务部建议，学龄儿童课外服务机构的负责人应向拟应聘人员的推荐人或知情人了解情况，以了解应聘者已经掌握的知识和技能，以及性格和品行等方面的情况。已取得资格认证并经过审核拟录用的人员，还应向公共服务部门提供教师资格证书的登记号和资格有效时间。^[15]

3.场所标准

根据澳大利亚国家质量标准的第三条“物理环境”的要求规定，儿童需要一个安全、舒适的物理环境，这些环境能提供丰富和多样的体验，以促进儿童的学习和发展。按照国家法规规定用于经营课外教育服务的场馆和食品卫生餐饮应符合一定的标准。

以维多利亚州为例，经营课外服务的场所应符合澳大利亚从事特定服务的建筑规范，具体规定如下：能提供每个儿童3.25平方米的无障碍的室内活动场所；每个儿童7平方米的无障碍的室外活动空间；室外空间必须提供足够的阴凉处；能提供儿童可以随时休息的地方；卫生间配备无障碍设施；场所内充足的加热、冷却、通风和采光条件；具有行政人员办公空间和可以进行单独对话的空间；儿童活动的区域是可见的、窗是透明的；具有清洁和能够保障安全的房屋、家具和设备。^[16]从事课外服务场所提供的食品还必须遵守食品安全标准。食品安全标准规定，澳大利亚食品企业有义务生产安全且有利于儿童食用的商品，这些标准还包括食品从业人员的健康和卫生义务。^[17]除此之外，澳大利亚学龄儿童课外服务还设立了与游泳池安全、游乐场设备、室内设备和家具、残疾人参与课外服务相关的标准。

（四）监督评价：依据质量标准，划定服务质量等级

澳大利亚政府对学龄儿童课外服务具有严格的质量监督和评价体系，以不断优化并有效持续提升学龄儿童课外服务的质量。澳大利亚儿童教育和护理质量管理局是学龄儿童托管和课外服务的标准执行和监督部门，对儿童早期学习和学龄儿童课外服务监管体系是在国家质量框架下实施的。2017年，儿童教育和护理质量管理局重新修订《国家质量标准》^[18]，新标准详细规定了各领域的目标和结果，具体如表2所示。

澳大利亚儿童教育与看护质量管理局根据机构符合国家质量标准的程度，将课外服务机构分为五个等级^[19]：优秀、超出国家质量标准、达到国家质量标准、接近国家质量标准和质量不达标需改善。只有当提供的课外服务在7个领域质量均超过国家质量标准才能被认定为优秀等级，若任何一个质量领域不符合质量标准，对儿童的安全、健康和福祉存在风险的，都被认定为不达标，并应立即停业整顿。

通常而言，澳大利亚对学龄儿童课外教育服务机构评估分级分为三个步骤。第一，检查课外服务提供方的质量改善计划，明确评估的目标、确定评估问题、制定评估方案。各州或地区儿童教育与看护质量管理局通过查阅服务机构以往服务实施和分析评估文件，确定评估的目标和评估问题。同时提前一个月通知课外服务机构做好接受检查的准备工作，督促服务机构进行自查并落实改善计划。第二，通过实地访问、观察和查阅文件对机构进行评价，具体实施评估。服务机构负责人有机会就可能存在的危害儿童安全、福利和利益的问题进行解释，若确实不符合国家质量标准的规定，应及时做出调整。第三，提交评估分析报告，确定评估等级。通常在一个月内，儿童教育与看护质量管理局应出具评估总结报告草案，课外服务机构方对该草案存在异议的，可以提出相关佐证材料，向质量管理局反映情况。主管部门根据反馈，最终确定课外服务评估分级。此外，澳大利亚专门建立了教育部监管数据平台，以监控课外服务项目的效果，对全国课外服务项目的有效性进行评估，收录课外服务项目的评估数据，以及出具整个澳大利亚的课外服务的年度评估报告，是一个重要的课外服务循证评估的资源平台。

三、澳大利亚学龄儿童课外服务体系的主要特征

（一）公益优先的价值定位

作为一项重要的教育服务，澳大利亚学龄儿童课外服务具有清晰明确的价值定位，力求满足家庭、儿童和社会不同利益主体的需求。首先，对家庭而言，课外服务试图解决家长工作时间和儿童上学时间的不匹配问题，实施学龄儿童课外服务力求增强教育服务能力，满足家长的合理诉求，这是澳大利亚实施学龄儿童课外服务的事实价值。其次，澳大利亚实施课外服务不仅为了减轻儿童的学业负担，同时认识到课外服务场所或机构作为连接家庭和学校的纽带，对于儿童个性和社会情感能力发展具有重要的价值。最后，澳大利亚为保障每位儿童都能在课外服务中享受平等的发展机会，格外关注弱势家庭和有特殊需求儿童的成长需求，实施多措并举的补助计划，试图缩小儿童学业水平差距，发挥课外服务在推进教育公平上的价值。

（二）强化法律制度建设，注重顶层设计

一方面，在法律层面，《澳大利亚教育基本法》《土著教育法》和《澳大利亚国家教育与服务法》等旨在提高学前儿童和学龄儿童的教育质量，其中对学龄儿童参与课外服务的条款，既涉及学校及教育机构，同时对社会和家长做出了明确的要求，为学龄儿童参与课外服务奠定了法律基础，营造了良好的社会氛围。另一方面，在制度层面，为保障学龄儿童课外服务的质量，澳大利亚儿童教育和护理质量管理局制定和颁布的《国家质量标准》将学龄儿童课外服务纳入国家教育与质量框架，认为儿童的学习和发展不仅发生在学校上课期间，还可以发生在任何时间和任何地点。《国家质量标准》对课外服务的计划实施、人员配置、儿童健康与安全、物质环境等提出了明确的要求，并依据《发展评估质量等级》对儿童课外教育服务机构评估分级。另外，课外服务作为儿童的一项公共福利，澳大利亚联邦政府儿童保育津贴制度为学龄儿童享受课外服务费用提供补贴。对弱势儿童或中低收入的家庭，采取儿童保育完全网制度，确保弱势儿童和具有特殊需要的儿童都能享受优质的课外服务，从而实现全纳教育，促进教育公平的实现。由此，让学龄儿童课外服务有法可依，有章可循。

（三）多主体、多机构有效协同治理体系

澳大利亚财政部、教育部、基础设施建设局、食品安全部等部门多机构合作，在有关课外服务的政策制定、财政资助、场所设施的建设以及课外服务部门食品安全保障上，分工明确，各司其职。同时，课外服务作为教育服务的延伸，不只是学校和教师的责任，还需要学校、家庭和社会共同参与，需要各方利益主体在制度框架内承担应负的责任，更重要的是要发挥各自资源优势，协同合作。从运营主体来看，课外服务不仅可以由学校委员会管理运营，还可以委托第三方机构负责管理，共享学校的设施和资源，学校可以配备专门人员与第三方机构协作。这种更加灵活的管理模式能够为儿童提供更加丰富的服务内容，从而提升学龄儿童课外服务的质量。另外，从服务机构的位置来看，课外服务机构既可以设在学校，也可以与当地教堂、图书馆和博物馆等社区合作，由第三方机构管理运营，整合和利用社区已有的资源。

（四）健全的质量监督和服务保障机制

澳大利亚颁布了《儿童教育和护理国家质量标准》等一系列文件，在一定程度上解决了优质学前和学龄儿童保育和教育标准不统一，以及保育和教育分离的状况，有利于提升保教服务人员专业水平，为儿童课外教育质量的提升提供了保障。建立学龄儿童课外服务发展评估质量等级，对于各等级的评定都有具体的量化的指标。严格的监督评估体系，有利于评估结论用于教育部门科学决策，完善学龄儿童课外服务，为儿童享受更优质的课外服务提供保障。

注释：

①上学前为7:00am-8:45am，放学后为3:30pm-6:00pm，假期时间为7:00am-6:00pm。

（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）

本文刊登于《比较教育研究》2022年03期，若转载请注明出处。

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