杨体荣 | 东南亚九国教育受援发展形态比较分析
作者简介
✦ 杨体荣，男，北京大学区域与国别研究院博士后，教育学博士。
国际教育援助是中国教育对外开放布局的关键构成，可改善和提升中国在对象国家和区域的形象与影响力。东南亚国家在我国新时代教育对外开放和国际发展合作布局中居于要位，须结合比较教育研究和区域与国别研究的优势，推进相关研究的发展。东南亚国家（除新加坡和文莱）长期接受日本、澳大利亚等国家和经济合作与发展组织（以下简称“经合组织”）等国际组织的教育援助，对外部教育援助形成不同程度的依赖。逆全球化背景下，加之东南亚多个国家不稳定的政治局面，该区域教育援助将走向何处，我国如何向东南亚提供“精准教育援助”，是亟待探讨的研究议题。本研究以新加坡和文莱以外的9个东南亚国家为研究对象，对其教育受援在2010—2019年间的发展形态进行比较分析，并探讨中国如何对东南亚国家进行精准教育援助。
一、问题提出与研究设计
（一）文献分析与问题提出
20世纪60年代至70年代，“二战”后经济的恢复和繁荣见证了官方发展援助对发展中国家的贡献[1]，相关研究随之增长。例如，著名的国际教育援助研究者肯尼斯·金（Kenneth King）指出，教育的国际发展合作与20世纪90年代国际发展援助总体趋势密切关联，对国际教育援助的研究不但要重视双边多边组织、非政府组织的作用，而且还应当关注“南北合作”中教育受援国的角色与作用。[2]随后，国际教育援助的研究朝向更加多元和深入的方向发展，教育援助中的成效、教育主权和制度建设等议题成为相关研究的热点主题。针对国际教育援助成效的研究表明，阻碍国际教育援助成效提升的挑战主要有制度失衡与重叠、数据信息不足、受援国制度的弱化、资金短缺和依赖性，等等。[3]这些挑战也在一定程度上解释了东南亚国家教育受援中存在的问题，因而需要加强研究关注和投入。
在国际教育援助的实践中，东南亚是一个重点区域。经合组织的追踪数据表明，东南亚国家自20世纪60年代以来长期接受国际教育援助，然而相关研究未能及时跟进。国外现有研究在国别和主题上都较为局限。例如，有研究指出，官方发展援助①对东南亚的现代化起到了关键作用，表现为：高等教育及教育基础设施等方面的教育援助与个人发展有着更强的关联，基础教育和中等教育等则与教育发展有着紧密的关系。[4]对柬埔寨的教育受援研究指出，该国教育发展具有强政治导向性，国家教育发展对外部援助的高度依赖致使政府将更多的权力授予国际教育援助者。[5]老挝[6]和印尼[7]等国家的教育受援亦受到关注。然而，国外相关研究缺乏对东南亚区域层面教育受援的整体情况和不同类型国家教育受援特征等方面的探讨。
与之类似的是，国内相关研究起步晚，对东南亚整体区域和具体国别的覆盖能力有限。在具体的国别研究中，王建梁对印度尼西亚接受澳大利亚教育援助的实践进行案例研究，总结了澳大利亚立足受援国实际，以增强援助的有效性等经验。[8]陈莹较为集中地讨论了我国对东南亚的教育援助方式和实施现状，并提出在我国面向东南亚的援助中教育援助占比较低、教育援助精准度与效率不高等问题。[9]然而，该研究存在数据不足的缺憾。彭文平的研究指出，亚洲开发银行（Asian Development Bank）对东盟国家的教育援助视不同国家的发展情况而定，对后发展型国家（如老挝）的援助主要是帮助其扩大规模和开展能力建设；对经济转型国家重点帮助其进行适应经济结构调整的高等教育改革。[10]后发展型和经济转型国家的分类为本研究的比较分析提供了参考。
现有研究为我们认识东南亚国家的教育受援提供了重要的知识基础，从应对全球与区域发展新形势看，亟须优化我国与东南亚区域和国家的国际发展合作。为此，本研究提出“东南亚国家教育受援的发展形态是什么”的核心问题，借助现有研究文献和经合组织发展援助委员会（Development Assistance Committee, DAC）的追踪数据，从规模、结构、来源和方式四个维度对东南亚教育援助进行全面、综合的分析，以更好地把握东南亚国家教育受援的发展，思考我国如何对东南亚进行精准教育援助。
（二）研究设计
依据研究问题、数据的可获取性等因素，本研究设计并遵循了以下研究方法、数据收集和分析过程等。
1.研究方法
本研究主要采用描述性统计和比较分析两种方法。其中，研究者运用描述性统计分析对教育受援的规模、结构、来源和方式等方面进行统计，以描画在所选时间段内东南亚国家教育受援的发展形态。描述性统计是统计分析中的基础性方法，适合用于呈现东南亚教育受援发展的基本特征，同时也可为后续研究的相关和因果分析奠定基础。比较分析则主要用于探索不同发展水平的东南亚国家间教育受援的特点，目的在于总结类型特征。
2.数据收集与整理
本研究选用的数据来自经合组织发展援助委员会。该委员会通过“债权方报告系统”（Creditor Reporting System，CRS）收集包括教育援助数据在内的发展援助数据。本研究的数据收集与整理主要分为两个阶段。第一阶段，全面收集初始数据。研究者对债权方报告系统记录的东南亚11国所有可用数据进行筛选和整理，由此发现文莱和新加坡在2000年以后获得的教育援助逐渐减少，在教育和经济发展达致一定水平后，两国最终退出受援国行列；1995—2009年间多个国家的数据出现缺失，2010—2019年间的数据较为完整。鉴于数据的完整性、邻近数据能较好地反映当前发展现状等原因，本研究最终选择了东南亚9个国家（柬埔寨、老挝、缅甸、东帝汶、印尼、菲律宾、越南、泰国、马来西亚）在2010年至2019年间的数据。第二阶段，整理国别和专项数据。基于对上一步所收集数据的整理结果，研究者筛选出数据缺失的年份或国别，以确立可用的数据。
3.数据分析
在综合考量现有研究成果和数据可用性的基础上，研究者构建了由规模、结构、来源和方式四个维度组成的教育受援发展形态分析框架。其中，规模指的是东南亚国家接受教育援助的相对规模和绝对数量。在规模统计中，本研究将教育援助与同属于社会基础设施和服务援助的医疗健康等子类进行比较。结构分析将教育援助划分为基础教育、中等教育、高等教育（post-secondary education）和其他层次的援助，这与债权方报告系统数据统计的分类一致。②来源分析关注教育援助所来自的国家或双边、多边组织。此外，发展援助中还有商品援助/一般性项目援助、债务相关行动、人道主义援助、援助方的管理成本和对在援助国难民的援助等类型。方式维度则考察教育援助中预算支持、核心资助、集资项目与基金、项目干预、专家和其他技术支持、奖学金和学生资助、其他未列入的管理成本和援助国其他资助等（见图1）。
此外，发展援助委员会依据受援国的经济社会发展水平将其划入不同行列，包括“最不发达国家”“其他低收入国家”“中等偏低收入国家”和“中等偏高收入国家”。本研究的比较分析沿用该标准对东南亚9个教育受援国的划分。其中，柬埔寨、老挝、缅甸和东帝汶属于最不发达国家，印尼、菲律宾和越南属于中等偏低收入国家，马来西亚和泰国属于中等偏高收入国家。自接受外部教育援助以来，9个东南亚国家并非是一直处于上述类型。例如，泰国在2001年属于中等偏低收入国家。但在发展援助委员会2010—2019年的受援国名单中，9个东南亚国家的经济社会发展水平相对稳定，进而提升了比较分析中国家发展背景的一致性。
二、东南亚国家教育受援的规模
通过对债权方报告系统数据的分析，本研究首先得出东南亚9国教育受援发展规模的分析结果。其中，以折算后的可比价格计算，将每个国家在2010—2019年间接受的“社会基础设施和服务援助”相加，发现东南亚9个国家的教育援助均占据较大比例。从图2可以看到，东南亚9国教育受援的发展规模，多数情况下大于医疗健康、人口政策或项目、生育健康等领域所接受的发展援助。印尼接受的教育援助数量最多，达19.4亿美元，数量最少的国家是马来西亚（3.26亿美元）。此外，菲律宾、印尼、东帝汶、缅甸和柬埔寨的教育受援低于政府与公民社会领域的受援；泰国和老挝的教育受援规模高于同层次所有类型的社会基础设施和服务受援规模。
上述结论与“一带一路”沿线国家教育受援的研究结论相互印证，即教育援助在社会基础设施与服务类援助中占比较高。[11]在东南亚国家的内部比较中，教育受援的规模也还存在差异。如以国家发展水平分类进行比较分析，发现处于中等偏低收入水平的印尼、菲律宾和越南接受的教育援助在总额上明显高于其余两个类型的国家，中等偏高收入国家行列中的马来西亚和泰国在教育受援规模上仅高于最不发达国家中的东帝汶。该现象与受援国经济发展水平和人口规模关系紧密，即经济发展水平越高，其教育及社会的现代化发展水平越高，对教育援助的需求相对较少，如处于中等偏高收入水平的马来西亚和泰国获得的教育及医疗等方面的援助整体偏少；人口越多获得的教育援助越多，如印尼、菲律宾和越南3个人口大国获得的教育援助明显多于其余6个国家。
三、东南亚国家教育受援的结构
教育受援的结构分析关注受援国对不同阶段教育援助的需求，是掌握东南亚国家教育发展需求的一个切入点。经过对9个东南亚国家的教育受援年度数据求和，本研究发现东南亚国家在2010—2019年间教育受援的结构特征。
（一）总体结构特征
经济发展水平较低的国家对基础教育和中等教育的援助需求较高，处于中等偏高收入水平的国家则倾向于寻求更多的高等教育援助。依据发展援助委员会的划分，基础教育层次的援助内容包括学前教育、小学教育、学校餐食、青年基本生活技能教育等；中等教育包括中学教育、职业培训；高等教育包括大学教育、高级技能与管理培训；其他项则包括了教育政策与行政管理、教育设施与培训、教师教育、教育研究。从图3中可以看到，最不发达国家对基础教育和中等教育的需求更高；东南亚国家对中等教育层次的援助需求整体低于其他层次；中等收入国家接受的高等教育援助基本多于其他层次的援助。此外，部分国家在教育政策与行政管理和教师教育等方面有较高的援助需求。
（二）比较结构特征
通过比较不同发展水平东南亚国家的教育受援可以发现，最不发达国家（柬埔寨、老挝、缅甸和东帝汶）和菲律宾在2010—2019年间所接受的教育援助更多用于改善学前教育、小学教育和中学教育。通过比较不同国家的受援需求发现，在最不发达国家中，柬埔寨、老挝和缅甸的教育受援结构相对均衡，对各层次教育援助的需求呈现较小差异；东帝汶则对教师教育、教育设施与培训等层次的援助有着较大的需求。相较而言，越南、马来西亚和泰国3个中等收入国家对高等教育层次的教育援助需求更高，其接受教育援助时的核心动力为提升国民受教育水平改善人力资源结构，促进社会公平发展。[12]在本研究中，人均国民总收入高的东南亚国家，其基础教育发展较好，对发展基础教育、中等教育和教育基础设施等方面的需求较低，更多时候选择通过高等教育层次的援助来培养国家经济社会发展所需的高层次人才，优化人力资源结构。
四、东南亚国家教育援助的来源
因2010—2019年的教育援助来源的数据存在较多缺失，笔者依据债权方报告系统提供的2018—2019年受援国的前10位援助者数据，对东南亚9国教育援助的来源进行了统计分析。结果表明，东南亚9国教育援助来源包括美国、德国和日本等发达国家、联合国儿童基金会（UNICEF）等国际组织，以及沙特阿拉伯和科威特等“自然资源禀赋型”国家和东南亚区域内的少数国家。
（一）老牌发达国家和国际组织是援助的主要来源
日本、美国和德国等老牌发达国家和欧盟组织等国际组织是东南亚教育援助的主要提供者。日本在东南亚国家有着颇为深厚和广泛的影响力[13]，这在其对缅甸、印尼、菲律宾、越南和泰国的高额教育援助中可找到依据。2018—2019年间，美国、德国和日本对柬埔寨等东南亚9国均有教育援助。其中，美国援助数额最大的对象是印尼，最少的是马来西亚；德国对印尼的援助明显多于其他东南亚国家，达到6.669亿美元（见表1）。这与美国和德国在该地区的外交战略紧密相关。此外，韩国、澳大利亚、英国和法国等发达国家对东南亚9国也提供了数额各异的援助。
除发达国家以外，国际组织对东南亚国家的教育援助亦举足轻重。欧盟机构（EU Institutions）、全球基金（Global Fund）、国际发展协会（International Development Association）和亚洲开发银行均为东南亚国家提供了大量教育援助，其中单个国家的最高年度教育援助达到6.78亿美元。联合国儿童基金会和联合国难民署（United Nations High Commissioner for Refugees）等联合国机构对马来西亚、泰国亦有一定数额的教育援助。
（二）“自然资源禀赋型”国家和区域内国家加强援助
除老牌发达国家和国际组织外，部分依靠自然资源实现爆发式经济增长的“自然资源禀赋型”国家和区域内国家正在加强对东南亚的教育援助。以石油储量丰富闻名全球的沙特阿拉伯和科威特是“自然资源禀赋型”国家的典型，增强对东南亚的教育及发展援助是这类国家提升国际影响力和寻求更多发展机会的关键战略。其中，沙特阿拉伯在2018—2019年为菲律宾和马来西亚分别提供了3750万美元和308万美元的教育援助，科威特在同时间段内为越南提供了2910万美元的教育援助。联合国开发计划署（The United Nations Development Programme）的研究表明，沙特阿拉伯自20世纪50年代以来就开始提供官方发展援助，该国2014年提供的发展援助总额达14.5亿美元，仅次于美国、英国和德国。[14]此外，这些国家与东南亚国家中的马来西亚和印尼等在宗教信仰上拥有共同点，体现了宗教因素在东南亚国家教育援助中的作用。
值得注意的是，东南亚区域内的国家亦不断增加教育援助，泰国即是其中的典型援助国。2018—2019年，泰国为老挝提供了2450万美元的教育援助。东南亚国家发展差异明显，由区域内的发达国家或中等偏高收入国家为区域内的最不发达国家提供教育援助，并非前所未有。然而，伴随着东南亚区域政治经济局势的变化，特别是中南半岛内泰国、缅甸、老挝、越南和柬埔寨间的地缘政治较量，可以推测泰国通过教育援助等方式来加强地区性影响力的战略意图。
五、东南亚国家教育受援的方式
通过汇总2010—2019年间教育援助的数据后发现，东南亚国家教育受援的方式主要有4种（见图4），具备如下特征。
（一）项目干预、奖学金和学生资助占据主导地位
发展援助委员会提供的8类教育援助方式中，项目干预等4种方式在东南亚国家的教育受援实际中使用更多。从图4中可以看出，项目干预、奖学金和学生资助是东南亚国家接受教育援助的主要方式，其次是核心资助、集资项目与基金，以及专家和其他技术支持。尽管围绕项目式教育援助的反思催生了更具系统性的援助方式，以适应不同受援国教育系统的复杂性，但项目式援助仍是教育援助中占比最高的方式，其次是奖学金和学生资助。[15]在东南亚9个国家中，接受项目干预最多的是印尼（9.42亿美元），其次是菲律宾和越南，泰国则最少。越南接受的援助方奖学金和学生资助最大，达到7.14亿美元，其次是印尼、泰国和马来西亚，最少的是东帝汶。以国家分类做进一步的比较分析后发现，柬埔寨等4个最不发达国家和印尼、菲律宾2个中等偏低收入国家所接受的项目干预式教育援助明显多于本国其他类型的教育援助，越南、马来西亚和泰国3个中等收入国家以奖学金和学生资助的形式接受的援助更多。这在某种程度上反映了教育受援方式与东南亚国家教育发展需求间的关系，如项目干预式教育援助对教育发展带来立竿见影的效果，奖学金和学生资助则重视以持续投入提高东南亚国家的教育国际化水平。
（二）预算支持等方式的教育受援较少
除项目干预等主要形式外，部分东南亚国家还通过预算支持等形式接受教育援助。预算支持是指援助者通过总体性预算支持和部门预算支持两种方式将援助资金直接转入受援国政府，由受援国政府决定资金的使用。以预算支持方式提供的教育援助资金和资源具备更低的使用限制，赋能东南亚国家以更符合其教育发展规划的方式使用援助资金和资源。柬埔寨、印尼和老挝3个国家在2010—2019年间都曾接受过数额不等的预算支持型教育援助，但以预算支持提供的教育援助占比较少或接受度不高。这与资金使用缺少目的性、透明度，援助的针对性不强以及可能导致腐败[16]等潜在问题有关。
六、中国向东南亚提供精准教育援助的策略
提供国际教育援助是我国加快和扩大教育对外开放的核心策略。人才培养培训、奖学金等形式的教育援助，不但扩展了我国教育对外开放的网络，提升了教育对外开放的水平，而且还直接为处于“海上丝绸之路”关键区域的东南亚国家推动教育与经济社会发展注入了动力。基于对东南亚9个国家教育受援形态的描述性统计与比较分析，本文尝试从推动区域合作的立场提出我国对东南亚国家进行精准教育援助的策略。
（一）科学分析教育受援国的各项需求，合理制定教育援助规划
东南亚9国在教育发展的各个层次和领域具有多样的需求，我国需要根据全球和区域发展新形势对这些国家进行科学合理的教育受援需求分析。我国第一批对外援助对象中就有东南亚国家，此后持续通过多种形式的教育援助加强与东南亚国家的国际教育合作。但是，全面系统的受援需求分析是我国教育援助工作的薄弱项。缺乏对东南亚国家教育受援总体和分项需求的准确判断，致使我国政府部门、各级各类学校和企业等在开展对外教育援助的过程中缺乏合力，不同的利益相关方各自为战、彼此分割。自2021年国务院等有关部门发布《新时代的中国国际发展合作》和《对外援助管理办法》以来，我国对外教育援助的制度建设取得了新成就。在面向东南亚国家的教育援助中，政府部门需要发展我国制度优势，整合各方力量，为面向东南亚的教育援助确立阶段性战略规划，加强统筹协调。“一带一路”建设的经验充分表明，为应对沿线国家复杂的国情和需求，应当采取“一国一策”式发展设计，充分利用好我国教育援助资源在总量和种类上的优势，为东南亚国家提供国别化的精准教育援助计划。从跟踪需求变化和落实援助计划等环节看，政府需要发挥在教育援助中的“基础设施建设者”作用，在我国新近成立的国家国际发展合作署的框架内建立区域和国别发展援助数据库。
（二）准确判断教育受援的结构短板，提供针对性教育援助
在科学分析总体需求和制定合理规划的基础上，精准教育援助的要点在于准确判断东南亚国家教育受援的结构，定位其在基础教育、中等教育和高等教育等各个层次上的教育需求，合理分配教育援助的资源，在结构缺口处加强教育援助的投入力度。当前，我国对东南亚国家的教育援助更多集中在教育基础设施建设和高等教育领域，一方面需要继续发挥现有援助在建设教育基础设施和发展人力资本上的作用，另一方面需要更好地回应东南亚国家在职业教育和国际中文教育等方面的需求。在具体工作中，政府部门应发挥政策引领者、信息提供者、平台搭建者的角色，依据东南亚不同经济发展水平国家的教育发展需求提供精准教育援助。高校需要推动区域与国别人才、非通用语人才等类型人才培养工作的高质量发展，同时完善人员流动、跨境人才培养培训等方面的机制。此外，借鉴我国教育扶贫中将扶贫与扶智相结合、兼顾精准扶贫与教育公平、坚持制度创新与战略改革双向驱动等经验[17]，可将快速见效的短期教育援助和需要持续投入的长期教育援助相结合，助力东南亚受援国的教育改革，以教育技术等方面的优势帮助其教育治理体系和治理能力的现代化发展。
（三）把握教育受援的发展动态，选择适宜方式开展援助
自新冠肺炎疫情发生以来，东南亚国家特别是柬埔寨和老挝等经济发展水平较为落后的国家，在发展教育基础设施、开展线上教育等方面具有新的需求。经济和教育发展水平较高的东南亚国家则在教育数字化转型上呈现新发展趋势。东南亚国家的教育受援呈现复杂和交错的发展动态，我国的精准教育援助应注意方式的适切性。东南亚集中了国际关系竞争中的张力，区域内的国家同过去的殖民国家、国际组织等存在着复杂的联系，教育受援的形态受到老牌发达国家、国际组织和区域内国家等的交错影响。与此同时，东南亚国家的教育与社会发展差异大，教育制度的改革受到民族主义和逆全球化等力量的共同作用。东南亚国家还凭借东盟“10+X”等多种机制进行对外交流与合作，倡导“东盟中心地位”。在如此复杂的教育援助格局下，选择适宜的方式开展教育援助十分关键。具体来说，项目式干预的目的性强、效率高，有助于将我国优质教育资源导向东南亚国家教育发展的急缺领域。在我国政府近年来面向东南亚的留学生招收和培养中，奖学金和学生资助形式的教育援助具有可靠的效果，可培养熟知区域发展的国际人才，应在具体实践中进一步加强。此外，相关方应当选择性使用专家和技术支持、核心资助等形式的援助。
注释：
①发展援助委员会对“官方发展援助”（official development assistance）的定义尤其是涵盖范围进行了多次修订，依据最新定义，官方发展援助指的是流向发展援助委员会名单上的国家、地区和多边发展组织的援助。其中，援助来自国家和地方政府的官方机构或代理执行机构；援助过程中，每项事务的管理都以促进发展中国家的经济和社会发展为主要目标，对不同发展水平受援者的拨款比例不一。具体定义参见OECD. Official development assistance-definition and coverage[EB/OL].(2021-07-26)[2021-07-26].https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm.
②债权方报告系统向发展援助委员会会员国和非会员国、多边组织和私营基金会收集数据。其中，受援国名单每3年更新一次，纳入符合条件的受援国，除去不再具备受援资格的国家，或依据发展水平变化调整受援国所属类型。受援国名单中包括世界银行依据人均国民总收入标准划分的低收入、中等收入国家、G8集团成员国、欧盟成员国，以及联合国组织确认的最不发达国家。债权方报告系统数据系统于每年12月集中发布上一年的数据，并定期对数据进行更新。关于东南亚教育受援的最新数据截至2019年。具体受援国名单参见：OECD. DAC List of ODA Recipients[EB/OL].(2000-01-01)[2021-07-26].https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/daclist.htm；具体数据链接参见：OECD.Stat. Creditor Reporting System (CRS)[EB/OL].[2021-07-26].https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1.
（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）本文刊登于《比较教育研究》2022年06期，若转载请注明出处。
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